一、问题的提出

创新社会治理是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要环节，需要通过改进社会治理方式、激发社会组织活力、提升社会自治能力等方式方法来实现。作为一种重要的治理工具，政府购买公共服务在提升社会组织参与社会治理、提高服务效率、创新社会治理方面，已经成为公共部门改革中最为引人瞩目的一种制度安排和政策工具。^[1]从1996年上海罗山会馆的建成肇始，历经二十余年的持续发展，政府购买公共服务经历了试点初创期、试点扩大期和试点转变期等发展阶段，当前进入到全面推进时期。全面推进时期的政府购买公共服务的主要表现是招投标成为公共服务购买的重要方式、政府购买社工服务逐渐提上政策议程。^[2]目前，政府购买社会组织服务主要应用于教育、公共卫生、养老服务、残障服务、社区服务等领域，初步形成了以协作为基础的包容性联合服务供应格局。

政府购买公共服务形成了政府与社会组织合作提供公共物品、公共服务的伙伴关系^[3]，政府购买服务的主体(以下简称“购买主体”)的结构及变化是伙伴关系的最直接体现，同时丰富了购买主体与承接主体间的互动关系。2015年颁布的《政府购买服务管理办法(暂行)》文件中增加了公共服务供给的行动主体，建构起包括政府、企业、社会组织、公民等多元主体在内的公共服务供给体系，提供了顶层设计与基层良性互动的发展基础。《政府购买服务管理办法(暂行)》规定，政府购买服务的主体是各级行政机关和具有行政管理职能的事业单位。中国共产党的机关、纳入行政编制管理且经费由财政负担的群团组织向社会提供的公共服务以及履职服务，可以根据实际需要，按照本办法规定实施购买服务。^[4]从上述规定可以发现，群团组织被正式纳入到购买主体范围，其参与社会治理的作用也逐渐被理论界与实践界认知。

群团组织参与社会治理的功能作用逐渐凸显。根据2011年第三次修订的《国民经济行业分类》(GB/T 4754-2011) 的界定，群众团体、社会团体和宗教组织三者并列从属于公共管理和社会组织大类。同时，《国民经济行业分类》把群众团体界定为“不在社会团体登记管理机关登记的团体”，其范围包括工会、妇联、共青团和其他群众团体。^[5]群团组织作为政府与社会“桥梁纽带”的历史定位具有丰富的内涵。从历史定位来看，一方面，群团组织根据自己的章程，代表并维护各自所代表的团体的利益；另一方面，群团组织接受中国共产党和政府的领导，参与社会建设与社会发展。从历史发展进程来看，自革命战争时期开始，群团组织一直是中国共产党和政府的得力助手，是中国共产党联系群众、参与社会治理的重要纽带。由于结合了“体制内”和“体制外”的双重优势，群团组织更容易得到政府和社会的广泛认可。特别是进入新时期、新阶段以来，随着市场化与全球化的不断发展，以及社会结构的不断转型，群团组织在新的历史语境下面临着参与社会治理的新任务。中国共产党十八届五中全会和“十三五”规划都明确提出：“创新公共服务提供方式，能由政府购买服务提供的，政府不再直接承办；能由政府和社会资本合作提供的，广泛吸引社会资本参与，加快社会事业改革。”^①实际上，中国共产党领导下的群团组织为实现中国共产党在各个历史时期的中心任务发挥了重要作用，群团组织参与政府购买方式既是群团组织参与社会治理的重要手段，也是进一步规范和引导群团组织引导带动社会组织的重要途径。2015年，中共中央出台的《党的群团工作的意见》明确要求，“支持群团组织参与创新社会治理和维护社会稳定”“支持群团组织立足自身优势，以合适方式参与政府购买服务”。^[6]显然，群团组织获得合法的购买主体身份，需要在具体购买过程中实现才能有保障制度规范的意义。那么，群团组织如何根据自身的实际需要，参与到政府购买公共服务实践中，探索出符合群团改革要求与方向的购买模式与路径，以进一步提供符合公众需求的公共服务?这个问题既是群团组织转变职能的具体要求，又是政府购买公共服务的重要拓展领域，具有重要的理论价值和实践意义。对此，作为群团改革试点的重庆市做出了有意义的尝试和探索。

二、文献综述

群团组织参与社会治理是群团组织历史发展和时代要求所决定的。群团组织对社会治理的参与是时代的重任也是自身发展的需求，对社会治理的参与可以有效地提升群团工作的有效性。^[7]群团组织参与社会治理的重要方式即是通过政府购买公共服务得以实现。

(一) 群团组织与社会组织的关系研究

群团组织是社会管理基本格局中不可或缺的重要力量。群团组织参与社会管理创新在本质上体现了一种行政吸纳式协同治理，而建设枢纽型服务体系则是群团组织实现自身职能转型和重构的重要路径。^[8]在群团组织参与社会治理的过程中，不可避免地会与各种类型的社会组织发生关联，由此产生了群团组织与社会组织的多种关系模式。诸如群团组织与社会组织的“竞合式镶嵌”运作模式，这一模式呈现出群团组织与社会组织之间既竞争又合作的关系，其中竞争表现为培育社会组织、竞争财政资金和提供青年服务、争夺青年阵地，合作表现为链接资源和分级吸纳。^[9]这一运作模式已经形成群团组织与社会组织通过合作提供公共服务的架构雏形，但由于存在着缺乏竞争力等问题，社会组织很难在与群团组织的竞争中获胜。因此，非政府组织与政府取得良好的合作关系需要具备四个基础条件，即双方发展的需要、角色的不可替代性、共同一致的目标与追求、牢固的信任基础。^[10]

以往政府与群团组织的合作模式主要有：协商参与、服务委托、委托授权、协商合作、补缺型。^[10]公共服务供给过程中的群团组织的地位则更多地被学者定义为“枢纽型组织”。

通过公共服务供给的复杂性建构群团组织参与公共服务的类型，对于通过细分主体、需求调研、整合资源、网络构建、服务生态圈构建等手段推动社会组织孵化、成长、成熟，共同参与公共服务供给等具有重要意义。^[11]

(二) 群团组织参与购买公共服务的研究

国外公共服务购买的文献主要是关于购买主体的研究，探讨了购买团体从初期到成熟的生命周期的发展情况，旨在协助购买团体开展更为成功的购买合作^[12]，从买方和卖方的关系视角探讨公共部门的合作采购。但基于群团组织的视角探讨购买公共服务的文献较为少见。当前，我国的公共服务购买研究焦点集中在“买什么”“谁来买”“向谁买”“怎么买”“买得值”等问题上。^[13]165-170当前的研究具有如下特点：对公共服务购买主体、购买模式、购买内容的相关研究较为充分，但对以群团组织作为购买主体、购买平台、购买项目孵化培育为中心的文献研究较少。事实上，由于制度规范性文件出台时间及群团组织购买政府公共服务实践探索推广等因素的影响，除了敬乂嘉^[13]165-170、张波^[14]等探讨了群团组织合作、协作购买公共服务的途径与方式之外，很少有文献探讨群团组织参与政府购买公共服务的可推广创新案例及规律性的运作模式。

三、群团组织参与政府购买公共服务的创新实践：重庆案例 (一) 群团组织参与政府购买公共服务的背景

2015年7月，中央群团工作会议的召开和相关文件的出台再次揭开了群团改革的帷幕。2015年11月9日，中央全面深化改革领导小组第十八次会议审议通过了《全国总工会改革试点方案》《上海市群团改革试点方案》《重庆市群团改革试点方案》，选取重庆市和上海市作为群团改革试点。按照中央部署，重庆市委在调查研究的基础上，制定了重庆市群团改革试点方案和市总工会、团市委、市妇联3个专项方案。2015年11月20日，重庆市委召开中国共产党的群团工作会议，对全市群团改革试点进行安排部署，决定在市总工会、团市委、市妇联3家市级群团机关以及万州区、江北区、渝北区、铜梁区、开县、秀山县6个区县先行开展改革试点，试点时间半年。在此基础上，再在全市范围推开，2016年年底前全面完成改革试点任务。为此，重庆市委下发《试点方案任务分解》，确定了76项具体工作任务，全方位着力实施。其中，群团组织参与政府购买公共服务是群团改革的重点。所有试点单位的改革方案内容都包含了群团组织参与政府购买公共服务的相关内容，并对购买方式、购买类型及购买对象做了比较详细的要求。^②

(二) 创新实践的重庆案例

1. 创新多元参与结构

参与主体是购买服务的支柱。群团组织只有扎根基层，融入群众，才能发挥自身应有的优势和作用。在《党的群团工作的意见》颁布之前，群团组织作为购买主体的地位没有获得制度上的认定或者法律上的规范，因此，很难开展实质意义上的购买行为。《党的群团工作的意见》明确了群团组织的购买主体地位，明确了群团组织购买服务的范围、内容和方式。作为群团改革的试点，重庆市在群团改革中着力创新“群团组织+社会组织+社工+志愿者”多元主体参与政府购买公共服务的结构。重庆市以网格化、网络化、社会化“三化融合”为着力点，创新“群团组织+社会组织+社工+志愿者”的参与架构，推动群团服务进网格。在整合社工、志愿者力量基础上，建立“群团干部+社会组织+社工+志愿者”参与购买服务架构，直接对接群众需求，提升公众满意度与获得感。例如：渝北区团委联合区民政部门及回兴街道采取政府购买社会工作服务的方式，在11个社区开展了“社区社会工作专业服务示范项目”试点，探索以社区为基础、社会组织为依托、社会工作人才为支撑的“三社”互动机制和“社工+志愿者(义工)”的“双工联动”模式，将群团服务下沉到基层，实现了服务直接对接群众需求的新格局。^③

2. 创新参与方式

参与方式是购买服务的桥梁。在群团改革过程中，重庆市主要以“项目化运作”创新群团组织参与政府购买公共服务的方式。项目化运作是指将涉及群团组织职能范围的相关公共服务设计为政府购买项目清单，纳入政府采购目录，通过政府购买服务、社会组织承接的方式，引导社会组织参与公共服务。重庆群团改革将职工就业创业、技能提升培训、妇女儿童维权、心理咨询服务等纳入政府采购目录，以“列清单”“发订单”的方式建立符合群众真实需求的项目，将涉及群团组织职能范围的相关公共服务设计为政府购买公益类服务项目清单，纳入政府采购目录，通过购买服务、社会组织承接的方式，引导社会组织参与公共服务。^④目前，重庆市已有3个区县及市妇联开展了“项目化运作”的购买方式，纳入公益类政府购买项目已经达到33项。^⑤

创新参与方式需要系统设计项目化运作方式。针对购买内容分散、购买对象整体实力尚需做大的情况，重庆群团对系统设计方法进行了改革和探索，以更好地推广“项目化运作”方式。首先，树立系统观念，把握运作流程中的关键环节。政府购买公共服务的项目化运作是一项系统工程，涉及多个环节。从运作流程来看，关键在于抓好社会组织培育发展、政府职能转移、购买平台建设等重要环节的建设。其次，明确界定群团组织在项目化运作中的作用。群团组织在政府购买公共服务项目化运作中，需要承担编制群团组织购买目录、制定政府购买社会服务的实施办法、检查承接公共服务的社会组织资质、监管承接公共服务的社会组织服务质量与服务数量与项目合同要求是否一致等事务。条件成熟时，群团组织还要参与到社会组织等级评估活动中，为社会组织更好地承接公共服务做好前期准备。

3. 创设参与资源

参与资源是购买服务的保障与支持。创设群团公益基金平台是推动群团组织参与政府购买公共服务的重要资源保障。群团公益基金平台的服务领域主要包括开展创业就业指导、法律援助、困难帮扶、志愿服务等公益服务项目、培育与扶持优秀公益性社会组织以及开展各类公益活动及交流活动。^⑥通过创设群团公益基金平台这一重要资源载体，重庆市江北区、渝北区以购买服务的方式，根据群众需求确定群团组织公益项目，及时与政府购买服务目录对接，将适合社会组织承担的公益项目，通过委托、承包、购买服务等方式交给社会组织承担，同时以制度规范群团公益基金平台的良性运转。现有的政府购买办法并没有详细界定群团组织购买服务的类型、标准与具体内容，因此需要通过制定具体的制度规章推动购买服务。在登记成立过程中，严格按照《基金会管理条例》，经登记管理机关审批设立地方性公募基金会。区政府为业务主管部门，理事长由区级群团组织负责人担任，其他理事会成员由慈善企业负责人、金融高管、媒体人士、民间领袖等具有广泛社会影响力的体制外人士组成，监事会成员以群团组织和财政、国税、地税、审计等相关部门工作人员为主，^⑦以此搭建严格的监管架构，助推政府购买服务的持续开展。

四、政策建议

重庆市群团改革的切入点是通过培育和孵化社会组织，推动群团业务和社会组织业务的有效对接，促进社会组织良性可持续发展，形成群团组织引导社会组织承接政府购买服务的能力培育支撑系统，特别是在群团组织参与政府购买公共服务的购买主体、购买方式及购买资源等层面，从一定程度上体现了顶层设计与基层创新的良性互动。

在社会分化导致社会组织多样性的新形势下，群团组织参与政府购买公共服务呈现出一定的比较优势，但仍然面临着购买方式需要完善、购买内容需要丰富、资源支持来源需要多样化等问题，同时，还潜在着公共服务质量追踪评价风险等问题。这些都是群团改革仍然需要深化的重要推动力。由此，从群团改革角度来看，尚需在以下几个层面进一步优化改进：

(一) 依法引导社会组织承接公共服务项目

依法通过“政府购买公共服务”作为引导，带动社会组织发展。依据《政府采购法》《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》(国办发〔2013〕96号)和《政府购买服务管理办法(暂行)》(财综〔2014〕96号)等相关法律、法规、文件的要求，在群团组织服务群众的社会管理服务职能范围内，准确定位、合理引导社会组织承接公共服务的范围和内容。推广政府购买服务，凡属于事务性管理实务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托方式向社会购买。

(二) 建立健全购买清单

厘清群团组织职能清单，建立健全社会组织承接公共服务项目的指导目录。准确界定群团组织职能，按照群团组织的职责拓展边界，细化分解群团组织的服务职能，进一步完善群团组织向社会组织购买服务的清单和购买目录。积极推动各类孵化培育平台类窗口单位的服务职能纳入政府购买服务目录范围。

(三) 增加购买资源支持

加大财政资金对社会组织承接公共服务的支持力度。扩大财政资金对社会组织发展的支持规模和范围。适应政府预算体系改革和财政支出结构调整的变化，按照“应采尽采”的原则，动态调整政府购买服务项目，积极拓展服务类购买领域，探索能够支持群团组织引导带动社会组织的新型服务项目，如将各类“互联网+”服务项目纳入购买目录。

(四) 积极搭建群团公益平台

依法大力发展地方性群团公益基金组织。鼓励各地发展由“政府资助、企业捐赠、社会捐赠、群团组织筹集”等多渠道组成的地方性群团公益组织。加强地方性群团公益基金组织的管理。将未纳入政府购买服务的群团特色服务项目、救助类项目、孵化类项目等纳入地方性群团公益组织支持的项目。鼓励地方性群团公益基金组织积极搭建爱心企业、爱心人士与社会服务组织之间的桥梁，引导社会资金参与支持社会组织发展。

(五) 探索群团组织作为购买主体引导带动社会组织服务的工作模式

确立群团组织在购买相关公共服务中的主体地位。规范购买范围，将政府购买项目、地方性群团公益组织、政府购买公益类服务项目及部分群团组织承担或承接的服务类事务，通过公开招投标、委托、合同外包、购买服务等多种方式交给高等学校、大型企业、社会组织等社会力量承担。规范购买流程，强化群团组织在购买过程中的管理与监督职能。

五、结语

创新社会治理需要形成政府主导、社会参与、公办民办并举的公共服务供给模式。群团组织“半官半民”的身份可以适当地把社会组织和政府资源连接起来。而政府购买公共服务作为创新公共服务供给模式的治理工具，起到了有效引导社会组织，提供更加方便、快捷、优质、高效的公共服务的作用。

重庆市群团改革的典型案例及其经验说明，群团组织因其地位超然，更容易得到政府和社会的广泛认可，资源和技术占有更加方便，在当前的政治话语体系下，群团组织无疑能够在一定程度上改善社会组织的发展困境。基于理论考量与实践发展，在创新国家治理体系和治理能力现代化的过程中应该充分发挥群团组织的引导作用，创新群团组织购买公共服务的方式方法，推进购买公共服务方式方法的精细化管理，从而以群团组织视角构建全民共治共享的社会治理新局面。

注释：

① 参见：《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》，访问时间为2016年4月1日。

② 参见：《关于〈重庆市群团改革试点方案〉及说明》, 访问时间为2016年4月8日。

③ 参见：《渝北区群团改革实施方案》，访问时间为2016年4月20日。

④ 参见：《江北区群团改革实施方案》，访问时间为2016年5月7日。

⑤ 参见：重庆市民政局社会组织管理局S局长访谈记录，访谈时间为2016年5月17日。

⑥ 参见：《重庆市江北群团公益基金会章程》第2章第7条，访问时间为2016年5月7日。

⑦ 参见：《重庆市江北群团公益基金会章程》第3章，访问时间为2016年5月7日。