一、伽利略 (Galileo) 全球卫星导航系统的管理模式

欧盟Galileo全球卫星导航系统的运作模式经历了从“公私合作管理模式”过渡为欧盟所有、欧盟运营的“公共管理模式”。

(一) “公私合作管理模式”的破产与“公共管理模式”的诞生

2002年起，Galileo计划就制定了以市场为导向的“公私合作管理模式”即PPP运行管理模式 (Public-Private-Partnership), 政府部门与私人参与者将以“特许协议”为基础进行合作。公共机构由欧洲航天局 (European Space Agency, ESA)、欧盟委员会 (European Commission，EC) 和Galileo联合体 (Galileo Joint Undertaking, GJU)^①组成，私人部门则包括各国的航天公司、通信公司等。计划分阶段制定了不同的合作方式。开发和部署阶段所需的资金由欧洲航天局和欧盟委员会共同支付；研发阶段则由Galileo联合体负责。这样就形成了公私双方共同对项目负责，风险分担的管理机制。

但在合作过程中，公共机构与私人参与者一直无法就PPP管理模式达成一致。2006年12月31日，Galileo联合体解散并将其所有职责移交给欧洲全球卫星导航系统监管局 (European GNSS Supervisory Authority)。2007年1月1日，欧洲全球卫星导航系统监管局正式接管了Galileo联合体的所有工作，负责欧洲全球卫星导航系统的管理和监督，进而协助欧盟委员会处理卫星无线电导航相关事宜。^②至此，Galileo计划完成了由最初的“公私合作管理模式”向“公共管理模式”的转变，公共机构是指国际组织——欧盟及其下属机构欧洲全球卫星导航监管局、欧空局。

(二) Galileo系统管理与运作机构

2002~2010年, 经实践验证，欧盟形成了较完备的Galileo运作管理体系，欧盟是Galileo系统的所有权人，是Galileo系统的统筹规划机构；欧盟理事会和欧洲议会依职权负责审核、批准相关条例；欧盟委员会及其下属机构欧洲全球卫星导航系统局是Galileo的监管机构、负责Galileo项目的招标和分发。^③此外，欧洲全球卫星导航系统局负责Galileo系统的全面运营；欧洲航天局在不同时期具有不同职能，在全面运营阶段提供技术支持。具体如下：

1.欧盟委员会

Galileo系统在轨验证阶段，欧盟与欧洲航天局共同出资；在全面运营阶段，欧盟提供全面的资金支持，并由欧盟委员会代表欧盟行使所有权人相关的权利义务。^④欧盟委员会作为公共监管机构负责对Galileo实施监督管理。

2.欧洲全球卫星导航系统局 (European GNSS Agency，GSA)

欧盟委员会负责实施与Galileo相关的条例，具体工作则交付欧洲全球卫星导航系统局。根据欧洲全球卫星导航系统局官网的描述，其主要职责为提升欧洲全球卫星导航系统服务水平和基础设施建设，监督卫星导航服务质量，促进卫星导航技术研发和应用推广，保障卫星导航系统安全。^⑤由此可见，欧洲全球卫星导航系统局是Galileo系统的具体监管部门，承担着监督、管理、促进行业发展与应用推广的使命。

3.欧洲航天局

Galileo系统在轨验证阶段由欧洲航天局和欧盟共同出资，并由欧洲航天局独自开发部署，负责Galileo系统的设计和建设；但是，在全面运营阶段，则由欧盟独自资助和运营，此时，欧洲航天局的主要工作为Galileo系统提供技术支持^⑥，并以欧盟委员会的设计机构和采购代理身份从事相关工作^⑦。因此，欧洲航天局在Galileo系统发展的不同阶段具有不同的角色和地位，并非Galileo系统的监管部门。

二、立法在Galileo系统管理中的作用

与美国GPS和俄罗斯Glonass系统不同的是，欧盟Galileo系统更重视法律和规划的作用，通过立法确立产业发展规划再进行系统建设。欧盟理事会和欧洲议会颁发了一系列条例，确立了Galileo发展系统建设和开发的战略规划、明晰了管理体系与构架，为系统和公共安全提出了具体要求，同时还积极构建国际合作法律体系，为Galileo的国际应用与推广打开战略之门。由于Galileo系统尚不具备完全运营能力，欧盟立法未涉及系统的应用和推广。以下为欧盟立法在Galileo管理中的作用：

(一) 立法确立Galileo系统发展规划

2002年《第876/2002/EC号条例》，首先确立了Galileo系统发展规划，建立公私合作伙伴关系解决Galileo建设初期资金紧缺和运营问题。2008年《第683/2008/EC号条例》对欧盟卫星导航系统项目的执行做出了进一步规定，明确了Galileo的定义阶段、研发阶段、部署阶段和应用阶段的各自任务和时间节点，项目的所有权归属、资金来源和收入分配。2013年《第1285/2013/EC号条例》废除了以上《第876/2002/EC号条例》和《第683/2008/EC号条例》，对Galileo建设的各阶段时间点进行了重新划分，并对经费来源和分配做出了调整。

(二) 立法构建Galileo管理体系

2002年《第876/2002/EC号条例》^⑧规定，在Galileo系统建设之初，确定通过公私合作伙伴关系来解决Galileo建设和运营问题，并由设立了Galileo联合体 (Galileo Joint Undertaking)，负责Galileo项目建设中的行政管理和财政管控，并以附件的形式确立了Galileo联合体章程。2004年《第1321/2004/EC号条例》^⑨明确建立欧洲全球卫星导航系统监管局，负责监管欧洲全球卫星导航系统项目。2006年《第1943/2006/EC号条例》^⑩规定，Galileo联合体于2006年12月31日停止运营，其所有的业务转移给了欧洲全球卫星导航系统监管局。2008年《第683/2008/EC号条例》^⑪界定了欧盟委员会及其全球卫星导航系统监管机构和卫星导航专门委员会、欧洲航天局之间的职责和权限划分。2010年《第912/2010/EC号条例》^⑫通过废除欧盟理事会《第1321/2004/EC号条例》的效力，撤销了欧洲全球卫星导航系统监管局，重新设立了欧洲全球卫星导航系统局，负责欧洲全球卫星导航系统的行政管理和安全认证等方面事宜。2014年《第512/2014/EC号条例》^⑬对以上条例和欧洲全球卫星导航系统局的组织机构和职责进行了修订。

(三) 搭建欧盟全球卫星导航国际合作网络

众所周知，国际合作项目缺乏国内法中的监管机制 (如司法机构)，因此，为了确当事人及利害关系人的相关权益，签订国际合作协议确立法律原则和价值底线就显得格外重要。目前，Galileo国际合作协议主要集中于工业、研究和技术活动、区域完好性监控、财政合作等方面。如2004年，欧盟与美国就Galileo和GPS的民用信号合作签订了国际合作协议^⑭。此外，欧盟还分别与挪威^⑮、乌克兰^⑯和瑞士^⑰签订了欧盟卫星导航系统项目融资、应用等方面的合作协议，提升Galileo系统的应用水平。

三、Galileo全球卫星导航系统的法律问题 (一) 国际组织的国际赔偿责任

对于国际组织的国际责任，1966年《外空条约》第6条做出了明确规定：“缔约国对其 (不论是政府部门，还是非政府的团体组织) 在外层空间 (包括月球和其他天体) 所从事的活动，承担国际责任。并应负责保证本国活动的实施，符合本条约的规定。非政府团体在外层空间的活动，应由有关的缔约国批准，并连续加以监督。保证国际组织遵照本条约之规定在外层空间 (包括月球和其他天体) 进行活动的责任，应由该国际组织及参加该国际组织的本条约的缔约国共同承担。”因此，在Galileo卫星导航系统运行时，外空条约的缔约国和欧盟应对Galileo的导航活动承担共同责任。但遗憾的是，公约并未规定引发国家和国际组织国际责任的事由。直至1971年联合国大会通过了《外空物体所造成损害之国际责任公约》(以下简称《责任公约》)，损害的种类才被定型化。

根据《外空条约》第7条规定：“凡进行发射或促成把实体射入外层空间 (包括月球和其他天体) 的缔约国，及为发射实体提供领土或设备的缔约国，对该实体及其组成部分在地球、天空或外层空间 (包含月球和其他天体) 使另一国或其自然人或法人受到损害，即应该承担国际责任。”可见，在外空活动中，由外空物体造成的损害才能构成外空国际责任，国家应该承担国际赔偿责任。因此，需要辨析外空物体以及损害的涵义。

1.外空物体

外空物体是属于一个或一个以上国家或政府间国际组织, 被发射进入或越出地球轨道, 或在外空中组装, 为和平探索和利用外空 (包括月球和其他天体), 并按照国际外空法的规定进行外空活动的一种人造技术装置结构、物件和天体上的建筑物, 以及其组成部分和运载工具。^[1]根据《责任公约》第1条d款和《登记公约》第1条b款之规定：“外空物体，包括外空物体的组成部分、物体的运载工具与运载工具的部件。”组成部分是指从外空物体本身分离出来的部件, 或者外空物体分裂后的各个残片，该用语迄今是指单个外空物体的部件，一般是指有体物。对照Galileo系统构成，其空间系统及设备即属于法律意义上的外空物体。虽然，学界对GNSS信号是否属于外空物体争议颇大，但多数学者认为GNSS导航信号是由GNSS系统运行产生的服务，是看不见、摸不着的“无体物”，不属于外空物体。

2.损害后果

根据《责任公约》第1条规定:“……就适用本公约而言……‘损害’的概念, 是指生命丧失、身体受伤或健康的其他损害；国家或自然人、法人的财产或国际政府间组织的财产损失或损害。”第2条把上项损害概念应用到对地面上的或对飞行中的航空器“所造成”(caused by) 的损害。^⑱第3条把这个概念应用到地面以外任何别处的属于一个发射国的外空物体，或其上所载的人或物，为另一个发射国的外空物体“所造成”的损害。^⑲

既然《责任公约》第1条明确列举了5类损害，包含丧失生命、人身伤害、其他健康受损、财产灭失以及财产损害，那么“没列举出来的当然不能作为赔偿对象，除非缔约方有明确一致的修正”^[2]。而且“这些损害都是属于实际的、直接的、一般的、可以预见的或能补偿的类别。”^[3]所以，因GNSS导航卫星或因信号故障导致其与其他空间物体、空气空间飞行器、地面设施及人员碰撞时导致的损害，不适用《责任公约》。

(二) 欧盟的豁免权及外交特权

根据全球卫星导航系统运作原理，欧盟全球卫星导航系统的全面有效运营有赖于对分布全球的地面监测站的持续监测，并通过公共网络将数据传送到Galileo控制中心处理。然而，有些地面监测站位于欧盟境内，但是也有一些位于非欧盟国家。⑳当欧盟作为所有权人在欧盟成员国建设监测基站时，根据《欧盟运行条约》(TFEU) 第343条规定^㉑，欧盟理应获得与其成员国同等的豁免和特权^㉒。但是，当欧盟在非成员国建设监测基站时，欧盟及其执行地面监测站临时任务的工作人员就会面临诉讼或者司法强制措施等法律风险。因此，欧盟迫切需要保障这些地面监测站的频率使用权，使其信号免受非法无线电干扰、攻击和窃听，并为其工作人员、通信和文档等寻求外交特权。

国际组织豁免的法律基础多来源于国际组织成立的基础条约 (如《欧盟运行条约》，仅对欧盟成员国有效)、国际组织与东道国签署的协议^㉓以及1945年《联合国特权和豁免公约》等其他专门就特权和豁免而签署的多边协议。但以上协议只对缔约成员国有效，亦即这些国际组织的财产及其工作人员可在成员国内享有豁免和外交特权。目前，没有一般国际组织在非成员国的豁免和外交特权的国际公约，因此，欧盟应与东道国签订国际协议以便获得东道国最大程度的豁免和相关特权。协议内容可以借鉴：第一，2004年《联合国国家及其财产管辖豁免公约》，采取相对豁免原则及其例外；区分国家主权行为与国家在形式管理权时所从事的商业行为，包括商业交易和雇佣合同；当欧盟提供Galileo导航收费服务时，地面站相关的豁免和特权将被否认。第二，互惠条款。当东道国政府给予欧盟外交特权和豁免时，欧盟可以给予该东道国相同的外交特权和豁免。

(三) 民事责任

在法律责任方面，Galileo系统是公私合营的典范，涉及国家、国际组织和私人参与者，因此，其设计了比较系统的法律责任制度，包括诉讼主体、法律责任、法律适用以及管辖等问题。

首先，欧洲全球卫星导航系统局具有独立的法律主体资格，可缔结契约，成为法律诉讼的主体，承担契约性和非契约性责任。根据2014年《第512/2014/EC号条例》第4条的规定：欧洲全球卫星导航系统局是欧盟的机构之一，拥有法律人格。在欧盟成员国中，欧洲全球卫星导航系统局享有国内法中赋予法人的法律行为能力，可以获取或处置动产和不动产，并且成为法律诉讼的主体。

其次，欧洲法院在以下两种情况下具有管辖权：第一，对欧洲全球卫星导航系统局缔结合同的仲裁条款效力问题享有管辖权；第二，对于非契约性责任导致的损害赔偿争端享有管辖权。^㉔

最后，欧洲全球卫星导航系统局应承担的责任种类为契约性和非契约行责任。2014年《第512/2014/EC号条例》第19条规定：“欧洲全球卫星导航系统局的契约性责任应由合同所规定的法律来处理……在非契约性责任中，欧洲全球卫星导航系统局应依据成员国法中共同的一般法律原则，对于其部门或职员履行职务时造成的损害给予充分赔偿……职员对于欧洲全球卫星导航系统局的个人责任应依据欧盟职员条例中规定的条件或雇佣时规定的条件来处理。”此外，《欧盟运行条约》第340条规定：“欧盟的契约责任应当适用正义合同相关的法律……关于非契约责任，欧盟应当根据各成员国法律中共同的一般性原则，赔偿其欧盟机构或工作人员在履行职责过程中所造成的任何损失。”但是，以上的规定如非契约责任规定采用“成员国法中共同的一般法律原则”以及“充分”赔偿过于笼统，因此，司法实践中仍存在着适用的困难。

四、对中国的启示

“随着北斗系统建设和服务能力的发展，北斗导航产品已广泛应用于交通运输、海洋渔业、水文监测、气象预报、测绘地理信息、森林防火、通信时统、电力调度、救灾减灾、应急搜救等领域，逐步渗透到人类社会生产和人们生活的方方面面，为全球经济和社会发展注入新的活力。”^㉕根据规划，中国在“十三五”期间要做大做强北斗卫星及应用产业，于2020年建成北斗全球卫星导航系统，形成高精度全面服务能力，推进卫星全面应用。^㉖

但是，与中国在卫星导航领域取得的巨大成就相比，中国北斗卫星导航系统活动及产业发展仍由一系列政府政策及部门指导文件调控。^㉗中国卫星导航的立法空白与欧盟立法先行的做法形成了鲜明对比。因此，中国应该汲取欧盟立法的经验与教训，洋为中用，积极构建适合中国北斗发展的导航条例。立法中中国应考虑以下几点内容：

第一，明确中国卫星导航活动的监管机构及其职责划分，建立透明、清晰、完备的科学管理体系。欧盟立法先行的做法，为欧盟Galileo全球卫星导航活动确定产业发展规划、职责划分以及风险承担，构架系统、完整，有利于卫星导航活动的层层铺展、促进欧盟全球卫星导航应用的推广。

第二，处理好国际与国内的关系。首先，北斗导航系统的全球高效服务有赖于全球均匀建设地面监测站，仅依靠外交力量实现难度较大，只有通过吸引境外单位和个人主动参与到北斗系统的全球建设中来才能尽快实现全球服务的目标。因此，在立法设计时，应充分考虑国家、地面监测站所在国以及其他参与者 (包括中国公民) 的权利与义务，明晰责任，区分行政责任与民事责任。其次，国际国内市场已基本被GPS和其他系统占据，北斗发展面临严峻的国际竞争，因此，要促进北斗导航系统与其它卫星导航系统的兼容和互操作，积极参与全球卫星导航标准化建设。

第三，明确公开服务原则。北斗卫星导航活动中，全球用户最关注的问题是该信号能否免费使用，因此，在立法中应确定免费使用的公开服务以及不公开的授权服务。

注释：

① COUNCIL REGULATION (EC) No. 876/2002 of 21 May 2002 Setting Up the Galileo Joint Undertaking. 2002年5月21日理事会《第876/2002/EC号条例》设立Galileo联合体，对Galileo发展阶段进行管理，该条例完全并直接地适用于所有成员国。

② COUNCIL REGULATION (EC) No 1943/2006 of 12 December 2006 Amending Regulation (EC) No 876/2002 Setting Up the Galileo Joint Undertaking.

③ 近期，欧盟委员会于公布了地平线2020(H2020) D第三轮竞标计划，该计划价值3 300万欧元，以探索欧洲的全球卫星导航系统的应用。欧洲卫星导航系统管理局负责招标管理工作。北斗卫星导航系统网站：http://www.beidou.gov.cn/2016/12/07/20161207d20256-a4d92d4b9399a4945405b276ba.html，访问时间为2016年11月24日。

④ 2008年欧盟《第683/2008/EC号条例》第8条规定：“欧洲共同体应当为 (欧洲全球卫星导航系统) 项目中全部的有形和无形财产的所有权人，并行使与第三方主体签订协议等相关权利。”

⑤ http://www.gsa.europa.edu/gsa/about-gas#missionstatement, 访问时间为2016年12月10日。

⑥ Christina Giannopapa, Securing Galileo’s and GMES’place in European policy, Space Policy 28(2012), p.276.

⑦ 2008年欧盟理事会和欧洲议会《第683/2008/EC号条例》第18条规定：共同体在计划的技术和规划方面与欧洲航天局缔结多年的委托协议，协议内容包括采取的方法，相关的财政与管理程序，监督和检查措施。

⑧ Council Regulation (EC) No 876/2002 of 21 May 2002 setting up the Galileo Joint Undertaking, Official Journal of the European Communities.

⑨ Council Regulation (EC) No 1321/2004 of 12 July 2004 on the establishment of structures for the management of the European satellite radio-navigation programmes, Official Journal of the European Union.

⑩ Council Regulation (EC) No 1943/2006 of 12 December 2006 Amending Regulation (EC) 876/2002 setting up the Galileo Joint Undertaking, Official Journal of the European Union.

⑪ Council Regulation (EC) No 683/2008 of 9 July 2008, on the further implementation of the European satellite navigation programmes, Official Journal of the European Union.

⑫ Regulation (EU) No 912/2010 of the european parliament and of the council of 22 September 2010 setting up the European GNSS Agency, repealing Council Regulation (EC) No 1321/2004 on the establishment of structures for the management of the European satellite radio navigation programmes and amending Regulation (EC) No 683/2008 of the European Parliament and of the Council, Official Journal of the European Union.

⑬ Regulation (EU) No 512/2014 of the european parliament and of the council of 16 April 2014 amending Regulation (EU) No 912/2010 setting up the European GNSS Agency, Official Journal of the European Union, L 150, p.72.

⑭ The U.S.-EU Agreement on GPS-Galileo Cooperation.

⑮ Cooperation Agreement on Satellite Navigation between the European Union and its Member States and the Kingdom of Norway.

⑯ Cooperation Agreement on a Civil Navigation Satellite System (GNSS) between the European Community and its Member Sates and Ukraine.

⑰ Cooperation Agreement between the European Union and its Member Sates, of the one part, and the Swiss Confederation, of the other, on the European Navigation Satellite System.

⑱ Article Ⅱ A launching State shall be absolutely liable to pay compensation for damage caused by its space object on the surface of the Earth or to aircraft in flight.

⑲ ArticleⅢ In the event of damage being caused elsewhere than on the surface of the Earth to a space object of one launching State or to persons or property on board such a space object by a space object of another launching State, the latter shall be liable only if the damage is due to its fault or the fault of persons for whom it is responsible.

⑳ 欧盟原计划建设30个地面监控站，截止2015年上半年，共完成建设和运营了15个地面监测站。除去挪威的Jan Mayen和Svalbard，其中大部分位于欧盟成员国境内及其海外领地内。See ESA, Service Interruption for Galileo System Upgrade, http://www.esa.int/our_Activities/Navigatio/Service_interrruption_for_galileo_system_upgrade

㉑ 《欧盟运行条约》(TFEU) 第343条规定：“根据欧盟特权和豁免相关的1965年4月8日的协定，欧盟应当在成员国境内享有履行职能所需的必要特权和豁免。”

㉒ Masutti Anna, Legal Problems Arising from the Installation of the Galileo and EGNOS Ground Station Non-EU Countries, Air & Space Law37, No. 1 (2012), pp65—79.

㉓ 如1947年《联合国和美国关于联合国总部的协定》和1950年《联合国粮食与农业组织总协定》。

㉔ 参见：2014年《第512/2014/EC号条例》第19条。

㉕ 参见：《中国北斗卫星导航系统》白皮书，载中国卫星导航定位应用管理中心网站：http://www.chinabeidou.gov.cn/bdzc/560.html，访问时间2016年12月21日。

㉖ 参见：《我国将在“十三五”期间做大做强卫星及应用产业》，载中国卫星导航定位应用管理中心网站：http://www.chinabeidou.gov.cn/xinwen/869.html，访问时间2016年12月21日。

㉗ 中国关于卫星导航的政策性文件主要有：2007年《关于促进卫星应用产业发展的若干意见》、2012年《“十二五”国家战略性新兴产业发展规划》、2013年《国家卫星导航产业中长期发展规划》、2014年《国家测绘地理信息局关于北斗卫星导航系统推广应用的若干意见》、2015年《国家民用空间基础设施中长期发展规划 (2015—2025)》、2016年《“十三五”国家战略性新兴产业发展规划》。