一、背景

突发公共卫生事件指突然发生，造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件^[1]。该类事件的发生和发展受物理、社会、环境因素等多种原因的影响^[2]，即出现了超出常规应对能力的健康危害事件^[3]。随着人口流动、交通技术和国际交流的迅速发展，突发公共卫生事件可在短时间内突破地区甚至国家界限，引发大范围国际传播，从而严重影响人类健康和社会发展^[4-5]。我国经历了多起源自国内外的突发公共卫生事件，包括2003年的严重急性呼吸系统综合征(SARS)、2009年的H1N1流感疫情、2013年的H7N9禽流感疫情以及新型冠状病毒肺炎等(表 1)^[6]，对我国的各级CDC机构和体系以及突发公共卫生应急能力形成了巨大的挑战^[7]。

我国通过积极完善卫生应急法律法规^[8]、制定技术文件^[9]、改进监测和预警系统^[10]、建立应急物资保障等多种方式^[11]，实现了卫生应急体系现代化改革^[12]。然而，由于突发性公共卫生事件具有发生突然、难以预测，诱因多样、成因复杂等特殊性，相关处置措施涉及面广而繁琐^[13]，各类事件的防范、识别、处置和恢复各个阶段环环相扣^[14-15]，如果某个环节出现失误或滞后，则会“牵一发而动全身”，并导致严重后果。因此，在应对突发公共卫生事件时，关键在于实现各项环节联通并形成合力，从而提高事件处置效率并降低健康危害。而“全健康”(One Health)是结合了整体论和还原论的系统性理论，有望为进一步提升我国应对突发公共卫生事件相关能力提供新的思路。

关于One Health的中文译名，本文认为，由于One Health于2003年提出后，英文名字一直没有变化，但是内涵发生了变化。早年，中文翻译有“一健康(社会团体的翻译)”“一体化健康(联合国世界粮农组织的翻译)”和“同一健康(世界卫生组织的翻译)”是处在以兽医为主立场上的解释，这与国外One Health是由兽医提出的一致。但是，目前的One Health理念已更新为以人的健康为核心，将“人类-动植物-生态环境及社会”的整个健康作为One Health的研究重点，考虑的问题也更全面了，陈国强院士首次将One Health翻译为“全健康”^[16]，一是体现“天人合一”中国传统文化思想，二是体现了“人-王-土”这一“全”字的象形关系，所以在本文中采用“全健康”译法，与目前世界卫生组织、联合国世界粮农组织、世界动物卫生组织、联合国环境规划署联合更新的One Health定义相一致，更体现了以人和社区为核心之思想，更接近中文的“全健康”意境。也就是说，“全健康”是在“同一健康”的基础上发展、提升了，目前使用“全健康”译名更为合适。

二、全健康理论

全健康是一种综合的、增进联合的方法，目的是可持续地平衡和优化人类、动物和生态系统的健康^[17]。人类-家养和野生动物、植物-环境(包括生态系统)三者的健康是紧密相关，同时受到社会因素影响，从而使其以更广的视角开展全方位的疾病控制，包括疾病预防到检测、防范、应对和管理的全过程，并持续改善和提升健康水平。此外，该方法通过推动社会的多个部门、交叉学科、跨区域共同开展合作，凝聚全球、国家到社区的各个层面力量，以应对生态系统变化而造成的健康风险。全健康理论自2003年一经提出，除应用于卫生领域相关问题(如传染病防控、抗生素耐药等)外，也在动物疾病、环境健康评价、生态健康等多个领域迅速发展。多个国际组织就全健康理念相关合作不断达成新共识^[18]，在2021年的G20峰会上，包括我国在内的20国集团卫生部长发表了宣言，重申落实全健康的重要性^[19]。许多国家的卫生部门以全健康理论为指导，应用于识别、分析和应对各类突发公共卫生问题^[20-21]。美国CDC通过成立全健康专门部门，一方面促进并协调其国内相关部门在全健康理论框架下开展合作，另一方面则与国际上其他国家、国际组织构建合作伙伴关系，共同应对全球性突发性公共卫生问题^[22]。如今，全健康理念已经从理论研究转向解决真实世界中的公共卫生问题^[23]。

全世界61%的人类病原体是人兽共患病^[24]，动物源病原体在溢出并传播给人类过程中，常会引发新发传染病的流行，这类病原体占新发病原体的75%^[25]，且大多数来自于野生动物^[26]。此外，突发公共卫生事件可能会因环境破坏、生态系统恶化、极端天气和其他环境变化而发生扩散^[27]，温度、湿度和紫外线辐射等环境因素也可影响病原体的传播过程^[28-29]，而对风险环境进行有效消杀或控制是控制病原体溢出传播的重要手段^[30]。因此，全健康中的人类-动植物-环境界面的整体理论，可进一步扩展突发公共卫生事件的防控视野，对我国应急处置突发公共卫生事件的相关能力进行优化。

三、全健康理论框架下提升应对突发公共卫生能力的挑战

突发公共卫生事件的发生不仅是卫生问题，一些非卫生健康因素如气候变化、经济通货膨胀等都可导致事件的发生^[31-32]，突发公共卫生事件不仅对于人类身心健康^[33]、动植物健康和生态环境健康是一项严峻的考验，且已对社会经济发展产生长期和深远的影响^[34]。因此，突发公共卫生事件应对体系的建设不仅是国家卫生体系建设的必然要求，更是为维护人民健康提供有力保障的基石^[35]。但是，以全健康的角度来看，我国卫生应急工作仍暴露出了一些问题和短板，具体表现为：

1. 整体观念不到位：我国初步建立了以国务院、各级人民政府为主导，各级卫生行政部门组织、协调并指导的突发公共卫生事件应急体系。但此体系目前仍存在一定不足，主要体现在：一是决策的整体性不足，目前我国突发公共卫生事件应对建议和措施主要依赖于卫生部门，由于突发公共卫生事件的不确定性，存在着发生不分地域、累及区域广泛、影响国民生产生活深远等特征，超越了一般公共卫生问题，导致现有的决策体系与事件的属性契合程度还不够^[36]。并且，突发公共卫生事件的咨询专家组成员绝大多数集中于医疗卫生领域，而生态环境学、社会学、兽医学、经济学等非医学领域专家的参与度不够，开展跨学科疾病防控合作受限^[37]。二是机构的整体性不足，传染病防控和突发公共卫生事件的应急处置已逐渐定位为我国各级疾控机构的核心职能^[38]。但我国疾控机构长期存在被边缘弱化、激励机制缺失、各级机构职能定位不突出、协调联动话语权和行政权缺失等问题，导致疾控机构未能在突发公共卫生事件全链条防控中起到关键作用^[39]。三是医防融合的整体性不足，突发公共卫生事件特别是新发传染病，病程发展迅速，传染性强，没有成熟的治疗方案，在应对中难免会在多个环节出现不足，公共卫生与医疗卫生机构的协作、信息互通共享欠缺，存在“防控-治疗”互相分离现象，未形成有效的合作应对力量^[40-41]。从而在应对突发公共卫生事件时，往往会出现合作意识不强、责任缺失、补位不到位等整体行动力不强的表现。因此，需在全健康理论指导下强化整体发展观念，才能解决跨部门、跨地区间的合作力度。

2. 联通环节不顺畅：应对突发公共卫生事件过程中，如要实现各相关部门的通力协作，则需创新理念，使科研成果迅速转化，相应的法律法规、转化机制起到桥梁作用，才能促进各部门形成合力。但是，我国突发公共卫生事件体系的联通环节仍存在一定短板。一是各类法规间存在抵触和矛盾的现象。我国在国家、省市、州区、县市各级制定关于新型冠状病毒肺炎疫情防控的地方立法、条例等超3 000个^[42]，初步实现了各级立法的均衡发展。然而，一般突发公共卫生事件是由属地管理，地方各级立法存在准备期短、缺乏广泛民意征集、操作性不强、某些领域(如野生动物保护等)仍存在空缺、与上位法重复甚至出现抵触等情况^[42]，影响了法律法规作为联通国家和地方防控措施作用的发挥。二是科研成果转化应用的渠道不通畅。相关科学证据在应用于政策制定时存在一定程度的脱节。与国际领先水平相比，我国相关突发公共卫生事件的科研能力和成果还存在一定差距，研究起步较晚，成果影响力较低^[43]。三是信息风险沟通能力不足。有效的沟通不仅可以保证民众得以遵照疫情防控工作有关规定，同时也是地方治理能力和法治水平的重要标志^[44]。目前，我国政府内部信息沟通存在纵向信息延迟、横向信息孤岛等短板，而对外与公众的沟通中则存在信息不对称、忽视公众心理等问题^[45]。因此，利用全健康理论疏通突发公共卫生事件中的拥堵环节，对于促进政府部门间、政府与学术界、政府与公众间的合作具有重大意义。

3. 发展机制不完善：突发公共卫生事件累及的地区范围广，且每个地区社会经济条件不尽相同，资源配置效率存在差异。特别是各级CDC普遍存在人员数量严重不足、专业技术人员流失严重、人才队伍结构不尽合理、复合型人才严重短缺等情况^[46]。究其原因，一是当前学科体系和人才培养模式与需求不匹配。我国医学生对突发公共卫生事件应急知识掌握度普遍不高，学校对于学生相关应急知识与技能的训练应进一步加强^[47]。临床医学人才培养过程中普遍存在的重“治疗”轻“预防”知识结构失调的现象，以及重“技术”轻“防护”的实践能力短板^[48]。二是人才评价机制和政策导向不够完善。当前我国公共卫生人才的评价机制仍较为传统，未能针对人才特点实现分层分类评价。此外，相关人才在行业薪酬、补偿机制和职业发展等方面仍有所局限^[49]。三是基层卫生人员和医疗人员卫生应急能力薄弱，难以胜任突如其来的突发公共卫生事件^[50]。不同地区人员的应急处置能力发展不平衡，加强公共卫生与疾控机构专业人才储备和现代化建设迫在眉睫^[39]。因此，应用全健康发展的理念，着眼于人才培养、人才发展、机构建设等各个方面，推动我国突发公共卫生事件应对体系的不断优化。

4. 可持续性不稳定：目前，全球依然面临着多种和未来可能出现的各类突发公共卫生事件威胁，并形成了持续性健康挑战^[51]。我国突发公共卫生事件常态化应对过程中，仍存在一些挑战。一是常态化立法仍有待加强。突发公共卫生事件立法时间跨度大，立法高峰时间段与事件发生高度吻合，主要集中在2003年SARS疫情和2020年新型冠状病毒肺炎疫情暴发以后。二是我国突发公共卫生事件长期合作机制缺乏。我国科研机构、高校、企业、医院等机构尚未能形成有效合力，致使在面对一些资金需求大、研发周期长的科学问题时难以形成创新成果，国际影响力不足^[52]。三是缺乏支持科学研究的可持续性策略。我国对于突发公共卫生事件的研究高峰与相关事件的暴发时间高度一致，在事件结束后研究量迅速下降，突发公共卫生事件研究难以常态化^[53]。因此，以全健康可持续发展的观点来看，我国需要补齐常态化建设突发公共卫生事件应对体系短板，并尽可能地提高成本效益。

四、在全健康理论指导下提升应对突发公共卫生事件能力的对策

1. 强化全健康治理体系的整体效应，完善新时代突发公共卫生事件处置机制：以全健康理论指导下在应对突发公共卫生事件时，需按照全健康的框架，在整体上对该体系进行重新定义。第一，根据不同的突发公共卫生事件的类型、传播强度以及传播范围等因素，明确不同情形下的事件政策制定者、服务提供者和服务对象及其相互关系，进而进行系统性政策制定。第二，在完善突发公共卫生事件处置机制的过程中，应以促进人类-动植物-环境整体健康为目的，融入政治、经济、文化、社会等宏观要素，从而制定适应不同层级应急处置机制，实现事件处置全过程中预防、准备、响应和恢复环节的稳步推进。具体而言，应该突出我国各级政府的领导作用，强化政府职能并统筹卫生、农业、环境、海关等有关部门分工协作的力量，通过引入具有不同专业知识的专家成立咨询专家组，及时形成整体性决策建议。第三，在事件处置过程中，应进一步促进医防融合工作，将事件的预防、治疗和处置视作整体工作，以循证决策(evidence-informed decision-making)为基础，将相关环节中产生证据用于验证另一方的处置措施，从而实现事件在第一时间得到有效控制^[54]。此外，应进一步发挥我国CDC在处理公共卫生问题的作用，帮助其参与事件处置全过程，进一步提升其话语权。通过全健康的理念框架，将各维度的要素融合贯通，建立一个符合新时代新需求的突发公共卫生事件处置机制(图 1)。

2. 促进全健康防治体系中各方联动，合力推进突发公共卫生事件应对体系发展：科学分配全健康体系中各利益相关者的工作内容并促进其合作是全健康理论中的重要内容之一^[55]。对于突发公共卫生事件应对体系来说，法律体系、治理体系、技术体系和保障体系均是其重要组成部分，对于各体系相关作用的确立，打通体系之间的屏障，实现四方联动和协调发展对于进一步完善我国突发公共卫生事件应对体系具有重要作用(图 2)。因此，第一，需要建立各方合作平台，通过吸引病原学专家、临床医师、流行病学家、公共卫生政策专家、兽医师、环境科学家、人类学家、法律学专家和防卫/安全等专家的参与，为推动全健康理念合作提供基础。第二，在全健康的整体框架下，针对我国突发公共卫生事件应对体系中关键性挑战和问题，促进跨学科协作从而制定整体性目标和解决方案。利用整体性目标引领和协调各自领域的突发公共卫生事件痛点和难点的解决方案，从而提高处理问题的效率。第三，政府可通过制定相关的奖励激励政策、评估和保障政策，引导开展跨学科合作并帮助打通企业、高校、科研机构间的壁垒，加速全健康理念和方法向政策的转变。利用现代媒体技术和信息化手段，就公众对突发公共卫生事件的关注点，及时引导并披露相关信息，保障公民的“知情权”，对于消除公众误会、提升公众公共卫生防控素养具有关键作用。

3. 强化全健康理论的核心素养与能力建设，充分发挥突发公共卫生事件应急处置人才队伍的作用：核心素养作为一种教育新理念被广泛应用于人才素质教育领域，如何以全健康理论来指导突发公共卫生事件应急处置人才队伍的建设，对强化突发公共卫生事件的治理水平极为重要^[56]。根据突发公共卫生事件发生的事前、事中、事后的特征，从而有针对性地提升相应人才队伍的作用。第一，在突发公共卫生事件发生前，通过建立核心素质教育，将全健康理念树立于各专业的学生教育阶段，并促进其融入应急处置专业课程的教育中；对于卫生应急队伍，除进一步强化政府支持和保障工作外，应根据各层级的需求与核心素养教育标准，开展岗前培训与演练，树立和提升来之能战、战之能胜的思想与技能。第二，在突发公共卫生事件发生时，成立的专班应急队伍应将病原溯源、流行病学调查、快速诊治、社区支持、社会组织动员与保障、生产生活安全等责任落实到位，联合大数据分析、疾病防治、后勤保障等多学科决策队伍，共同确定当地应急处置过程中的优先事项。第三，在突发公共卫生事件发生后，要积极开展应急处置效果的评价，根据应急措施类别，确定对各类应急措施的评估标准和方式，根据评估结果，就应急处置方案及实施过程出现的问题，及时补齐人才、设施等方面短板(图 3)。

4. 强调全健康理论的可持续性和成本效益，建立敏感高效的突发公共卫生事件应对体系：全健康框架下突发公共卫生应急处置机制在实践时可以分为准备促进、系统性分析、策划、实施、监测评估和探索阶段^[57]。在每个阶段均能在全健康理论指导下实施各项措施，才能确保这一运行机制中各项措施的有效性和可持续性。具体措施包括：①构建合作伙伴关系。根据突发公共卫生事件的发生特点，需要团结各国政府机构、国际组织、研究机构、工厂、私立机构等多方力量，串联各利益相关方，构建高效的互联机制，为我国“外防输入、内防反弹”总策略的实施奠定合作基础。②优化联防联控合作机制。在我国现有传染病联防联控机制的基础上，以系统化、标签化和可视化的方法对现有基础资源、事件数据、服务提供者进行管理，明确冗余和需要加强的工作方式、处置措施等，从而进一步发挥联防联控合作优势。③强化专家工作组的技术指导作用。建立复合型领导、科研、咨询小组在全健康框架的我国突发公共卫生体系中有重要地位。通过制定跨部门跨学科的全健康战略计划，在初期以人兽共患病为核心，建立有针对性的干预措施计划书。并以循证决策为基本思想，结合国际通用经验，梳理出符合国情的技术文件与指南，制定国家、地区、社区共通的可行性干预措施。④鼓励社区群众参与现场实践活动。在突发公共卫生应对体系实施过程中，需强化社会与群众参与机制，鼓励社会参与，拓宽筹资渠道，通过各类媒体与民众充分沟通，增加民众对于干预措施的理解度和依从性，尽可能减小干预措施对于社会经济、生活的不利影响。⑤促进科技创新活动。对于全健康理念治理体系中的关键环节，如预防、治疗、监测、评估、反馈等，应加大科技创新的持续性投入，开展全过程、跨学科的突发公共卫生事件应急处置科研工作，及时总结相关经验和问题，为未来决策提供科学依据。⑥不断学习、更新思想。全健康理念下的现有技术体系优化、核心技术的扩展、伦理挑战、成本效益等问题，应是未来全健康突发公共卫生应对体系科研方案的核心。此外，应进一步以全球视野来解决全球性突发公共卫生事件中棘手问题，分析全球化进程带来的机遇与挑战，提升我国在全球的卫生应急能力，助力于人类卫生健康共同体的建设(图 4)。

五、结语

在人类社会发展长河中，传染病等突发公共卫生事件始终是人类面临的重大威胁。人类文明史可以说是人类同瘟疫斗争的历史。天花、鼠疫、出血热等重大疾病都造成了骇人听闻的致死人数，对社会经济的巨大破坏。进入21世纪，随着人类活动范围扩大、跨境流动频繁，病原体快速扩散，新发传染病以平均每年出现1种的频率，严重威胁人类健康。本文围绕如何以全健康理论指导突发公共卫生事件的治理问题，分析了提升突发公共卫生事件应急处置的有效性和可持续性所面临的挑战，为解决因贫困等社会原因而难以应对突发公共卫生事件的难题，提出了优化全健康策略与措施的相关建议。一是充分发挥全健康治理体系的优越性；二是提高全健康框架下的突发公共卫生事件应急处置机制的成本效益；三是强化全健康的核心素养培育与人才队伍建设进程，从而不断推进全健康理念下的突发公共卫生事件应急处置的实践范式。

利益冲突  所有作者声明无利益冲突

作者贡献声明  何健：论文的撰定和修改、资料收集；郭照宇：论文修改、讨论交流；周晓农：论文选题与指导、论文修改、经费支持