作为国家首次专门针对来华留学生教育制定的质量规范文件，2018年出台的《来华留学生高等教育质量规范(试行)》(以下简称《规范》)明确强调，高校应不断完善来华留学生教育的质量保障，依法依规预防和惩处来华留学生的违法违纪行为^[1]。这为国家改进来华留学教育工作，提高其质量和管理水平奠定了坚实基础。但当前我国留学生教育仍然存在深层次体制机制改革不畅、留学生规模扩张与质量提升不协调、“超国民待遇”现象频发等问题。尤其在来华留学事业进入提质增效的新阶段，如何制定合理规范的来华留学生教育政策，助推我国高等教育深入迈向国际化，成为高校深化“双一流”建设和国家“一带一路”战略的重要议题。鉴于此，以多源流理论视角回顾并探析来华留学生教育政策的发展脉络、变迁逻辑与演进特征，进而展望其未来走向，有助于来华留学生教育政策迈向规范化与科学化发展之路。

多源流理论作为政策过程理论的代表性分析框架之一，最初由美国政策科学家金登(John·W·Kingdon)于1984年提出。该理论是金登基于组织行为学中“垃圾桶模型”理论对政策议程来源的模糊假设所做出的修正，即将“垃圾桶模型”内部的存在问题、解决方案、政策参与者和决策的机会四股力量转化为问题、政治和政策三大源流。多源流理论将公共政策研究空间拓展至决策前阶段，合理阐释了政策形成契机及其影响因素，认为系统并非存在于平衡中，而是在“有组织的无序”政策环境下由多因素推动而形成的集体选择结果^[2]。对多源流理论的全面理解需要把握三大源流的核心要义。具体而言，问题源流代表了以突发性事件为代表的亟待解决的社会问题，反映出这些问题如何被政府决策部门感知并最终进入政策议程的过程；政治源流由民众情绪、权力主体压力及政治宣传等反映政策背后复杂形势的因素复合而成，它对政策议程的进展具有促进或阻滞作用；政策源流是“政策原汤”中由学者集团提出的观点集合，反映了政策建议从产生、讨论到确定乃至重新设计的复杂过程。在金登看来，这三股源流各自的产生、发展和运作彼此独立，只有在关键节点出现时才会汇合在一起。这一关键节点被称为“政策之窗”，金登将其界定为：“政策议程的倡导者所提出其最为得意的解决问题的方案或促使某一特殊问题受到社会关注的机会”^[3]。

多源流理论为研究公共政策提供了一个灵活且易于运用的分析框架，对某一问题是如何引起政府关注的，决策据以选择的备选方案是怎样产生的，政策议程是如何建立的等政策过程的解释具有适用性^[3]。尤其对于政策过程理论体系中关于政策变迁机理的较强解释力，使其成为当下在研究政策变迁问题上应用较为广泛的一种理论框架。此外，由于传统垃圾桶模型的模糊性假设认为政策决策是非线性和非理性的行为，决策者只是在等待问题的出现而采取政策行动。而教育政策研究的一个重要目的就是解释国家为何采取特定的政策行动或计划而非其他方案^[4]。多源流理论为政策研究者打开了“政策黑箱”，在一定程度上明晰了政策形成与变迁的机制和原理，为预判未来的走向提供了相对清晰的操作路径。尤其在多元开放的复杂社会背景中，将其引入来华留学生教育政策制定、实践和修正的全过程，对理性把握政策变迁的历史脉络和未来发展态势具有积极的参考价值。当然，从多源流视角入手并不能对来华留学生教育政策的未来发展格局做出完全精确的预测，但三股源流的共存为我们识别潜在政策风险提供了可能。因此，以多源流理论分析来华留学生教育政策具有较强的适切性。

来华留学生教育政策是政府制定实施的一系列为推动来华留学教育事业发展并服务于国家留学生教育目标的政策安排。作为一种既植根于普通高等教育，又有着自身独特内涵并有机融合“国际惯例”与“本土现实”的教育类型，来华留学生教育主要通过建构“现代性”与“民族性”之间的耦合关系，实现国际合作与文化交流的价值融通。考量来华留学生教育政策的变迁逻辑与发展走向，需贯之整体性思维将其在不同时期的历史背景、功能定位和教育理念有机融合，以彰显政策的内生特质与外在表象。

来华留学生教育政策的目标定位和价值取向是基于不同时期留学生教育发展状况所做出的理性判断，它贯穿于整个来华留学生教育政策变迁的全进程，并引领其基本走向。

在1950年国家与东欧五国制定交换留学生计划揭开来华留学生教育序幕之时，来华留学生教育政策的价值取向便烙上政治和外交印记。国家颁布的一系列政策均明确指出接收和培养来华留学生既是履行国际主义义务的体现，也是扩大教育领域反帝统一战线的要求。彼时，国家对来华留学生采取“区别对待”的方针，积极接收社会主义阵营国家的留学生而限制资本主义国家的留学生。直至1973年后，国家逐步采取“重点照顾，兼顾一般”的方针，开始少量接收欧洲国家留学生。从建国伊始至改革开放前的一系列留学生教育政策，为塑造新生政权的国际形象并填补对外交流空白起到了建设性作用。但受经济与教育发展水平的制约和意识形态的影响，基于政治外交的留学生互派培养方式难以同高校正常教学计划和培养能力相匹配。改革开放后，国家通过加快推进留学生互换的力度和速度，使留学生教育的价值取向逐步由隶属政治外交的延伸活动回归文化交流的教育本位。2000年出台的《高等学校接受外国留学生管理规定》指出，新世纪我国发展留学生教育的目的是增进与世界人民的了解和友谊，促进高校国际交流与合作。这份文件凸显了国家根据留学生教育面临的新形势做出理念调整和政策转向的战略眼光。2017年起实施的《学校招收和培养国际学生管理办法》也指出，要在增进教育对外交流与合作的基础上进一步提升教育国际化水平。这使来华留学生教育进一步复归文化交流和育人的本体价值，彰显了“教育性”的本质规定。

随着留学生教育制度的不断完善发展，来华留学生的招生范围和规模逐步延展。从地缘关系来看，来华留学生的生源国别实现了以社会主义国家为主到第三世界国家为重点再到资本主义国家为主流的转变历程；从发展趋势来看，来华留学生招生实现了由双边协定交换到多元国际合作再到打造“留学中国”品牌的跨越式升级。

建国伊始，来华留学生教育的招生工作主要围绕政府间双边协定展开，从1950年新中国招收来自社会主义国家的33名留学生至1965年，国家共接收了来自70个国家的7259名来华国际学生^[5]，其中社会主义国家留学生占90%以上，仅有少数非洲和欧洲国家留学生。从1973年起，国家逐步恢复并调整了因文革动荡而停滞的招生工作，使来华留学生规模不断扩大。改革开放后，国家通过鼓励高校建立校际间的联系来指导和规范来华留学生接收方式，拓宽了接收渠道和校际交换培养力度。教育领域内逐步引入的市场竞争机制，也促使国家基于成本—收益的出发点修订了自费来华留学政策。这极大激发了高校招收优质国际留学生的热情，为生源渠道的拓宽和选择范围的延展注入了充沛活力。据统计，国家在1978—1989年间共接收了来自124个国家的14273名留学生，年均增幅为12.07%^[6]。伴随国家教育体制改革的深入推进，90年代后高校成为具体负责来华留学生招生、培养及日常管理工作的责任主体，并在确定招收名额和录取环节享有了更大的自主权。总体而言，从1973年恢复留学生招生到90年代末，政府通过逐步下放办学自主权并落实来华留学自费政策，提升了高校招生积极性和办学水平。进入新世纪后，国家愈发重视留学生教育在促进国际交流合作与提升文化软实力方面的重要作用。通过打造“留学中国”名片，与“一带一路”沿线国家开展合作办学，为来华学生教育管理的国际化打下坚实基础。数据显示，2018年来华留学总人数达到49.22万人，接收来华留学生的高校数量已达1004所^[7]。但功利主义主导的绩效观也引发了生源筛选把关不严、考核与毕业标准松散等质量监控不力问题。

来华留学生管理体制作为国家留学生教育政策的特殊实践形式，在其变迁历程中依托不同的政策环境和制度支持，逐步实现了由国家层面的宏观管理到高校层面的微观管理、由中央集权统领到放管结合治理的管理体制转变。

我国来华留学生教育管理规章制度肇始于1955年出台的《各人民民主国家来华留学生暂行管理办法》。1985年《关于教育体制改革的决定》的政策文件作为教育管理体制变革的重要标志，使来华留学生教育逐步由政府集权管理向多中心治理转变。但当时教育体制改革和留学生教育政策的调整仍是局部和浅层的，未能从根本上理顺府校关系，指令式和集权式的行政干预问题依旧存在。随着1989年留学生招生的审批权下放至省一级教育行政主管部门和高校，高校直接面向国际留学生市场的窗口被打开。1993年出台的《中国教育改革和发展纲要》进一步提出要扩大高校办学自主权，并将自费留学生的招生、录取、教学及学籍管理等管理权限下放给各地方高校^[8]。这一系列释放高校自主招生权的政策文件，既彰显了国家对高校法定自治公权力的重视，又为规范高校留学生招生自主权合理化、法治化运行奠定了制度基础。但在政府权力下放的同时，也出现了监管机制的真空地带，如对外汉语短期班培训班的办学质量和规格难以保证。进入新世纪后，深化来华留学生教育领域体制改革成为国家发展来华留学生教育的核心议题。国家通过明确教育行政部门与高校在来华留学生教育管理体制上的职责权限，进一步厘清了府校权责边界，颁布的一系列政策规章使教育部、省级教育管理行政部门、高校和来华留学生教育机构联动协作的完整管理体系逐步建立起来，实现了留学生教育由政府集中统一管理向高校自主管理的重大转变。但当前来华留学生教育政策还面临着政策法规滞后于实践发展的困境，如关于来华留学生勤工俭学的认定和管理、留学生转学和高校间学分互认等问题仍缺少明确的政策规定。

我国来华留学生教育经历了复杂的制度变迁与政策调整过程。多源流理论深刻揭示了来华留学生教育政策形成的契机，实现了待解决问题的变化(问题源流)、国家留学生教育战略指引(政治源流)和政策共同体的协同(政策源流)三股源流在变迁过程中的融合发力，凸显了来华留学生教育政策的变迁特征。鉴于政策的演变是政策从合法性危机到取得合法性再到合法性危机出现的反复过程，制度的变迁可以看做是制度从一种平衡向另一种平衡过渡的过程性经历^[9]。因此，来华留学生教育政策在不同发展阶段所呈现出的政策路径选择和调整变动，既体现出国家尝试摆脱传统政策制定路径依赖的深度考量，也映射出来华留学生教育发展的日渐深入与政策制定的逐步成熟。

来华留学生教育政策从建国伊始便与政治制度、外交事务和意识形态密切交织。这虽然为巩固新生政权、赢得友好国家支持发挥了积极作用，但忽视留学生教育文化传播与理解的价值属性难以从根本上实现可持续发展。当前，各国已逐步将教育与文化的软实力输出作为提升竞争力的砝码，以留学生教育提升国际化水平成为彰显国家全球视野和发展战略的重要环节。正如亨廷顿(Huntington·Samuel·P)所言，“人类的根本差异是文化差异，文化间的非良性互动就会引发冲突。未来，世界的主要冲突根源就是‘文明’，而不是经济和意识形态”^[10]。

来华留学生教育的“涉外特征”表现为教育对象的独特性和育人功能的复杂性。文化传统和风俗习惯等方面的差异，难免在留学生群体间及中外学生间产生价值观相左甚至文化冲突问题。提升来华留学生教育的文化共融性和理解性使其超越政治外交的局限，已深刻融入来华留学生教育政策发展的轨迹中。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》(以下简称《纲要》)明确指出要加强国际理解教育，推动跨文化交流以增进学生对不同国家、不同文化的认识和理解。新时代来华留学生教育所彰显的文化吸纳与理解理念，有助于留学生感知和体验中国文化的价值和魅力，更加深刻地认识自己的群体与“习而不察”行为背后的价值观^[11]。只有在此基础上，才能实现外国留学生对中国文化的认同和接纳，使中国在来华留学生群体乃至整个世界范围内赢得理解与信任。但观照现实，我们在留学生教育的文化包容和吸引等方面依旧需要不断提升。一项对来华留学生关于中国文化素质和文化认同的研究表明，当前不少留学生仍对中国文化存在“刻板印象”和泛化理解^[12]。这也鞭策我们需要以更加包容和全面开放的姿态迎接新的挑战。

来华留学生教育管理的特殊性突出表现为这一跨越空间地域和文化理念的教育实践形式不同于国内高校学生的日常管理活动。如何实现规范管理，成为新时代来华留学生教育不可回避的重要议题。从国际视野来看，留学生趋同管理模式是各国招收和培养外国留学生所普遍采用的管理方式。

来华留学生教育管理制度实现由“特殊对待”向“趋同管理”转向，有着深刻的历史背景和政治原因。建国伊始，来华留学生教育受特定政治环境影响而形成的“特殊对待”管理模式虽然发挥了应有作用，但在政策变迁路径依赖的影响下造成对外部发展环境变化敏感度的降低和政策内涵与外延兼容性、时效性的不协调。尤其是改革开放后留学生人数不断攀升，其所造成的封闭格局抑制并阻碍了学生的平等交往和学校的统一管理，已无法满足留学生教育的多元化发展需求。因此，在高等教育国际化进程不断加快的背景下，尤其是近年来频发的留学生行为不端事件，使趋同管理成为今后留学生管理的必然趋势。趋同管理主要表现为“校内管理校园化，校外管理社会化”，它并非简单意义上的无差别统一管理，而是在尊重并承认留学生群体各自文化差异性的基础上实现不同文化与思想的交流和碰撞。虽然趋同管理坚持在更加普遍性的基础上坚守必要的差异化管理，但在关于“学生”身份的认定上，趋同管理强调平等对待和无差别管理，尤其不可僭越国家的法律法规。《留学中国计划》指出要积极推动来华留学人员与国内学生的管理和服务趋同化，《规范》也明确提出在中外学生管理、教学和服务等方面应以趋同管理为行动准则。当前，国内不少留学生规模较大的知名高校已做出了有益实践，如北京语言大学将国际学生管理职能纳入学生处职能范围予以趋同管理，进一步理顺管理体制并提高了服务效能；复旦大学设立外国留学生工作处，专门负责国际学生在校期间的管理工作^[13]。

“规模”与“质量”分别是衡量来华留学生教育外在标准的度量标尺与内在属性的价值标杆。新时代，树立“提质增效”的质量观，既是来华留学生教育生态系统内在属性的客观要求，也是实现高等教育内涵式发展的内在动力。

来华留学生教育政策质量观不断演变的深层机理突出表现为行动主体(利益相关者)的不同目标期许在政策变革与调适中，促使留学生教育质量理念发生转变的过程性演进。具体而言，来华留学生的接收和选拔经历了建国初的“双边互派”、改革开放前的“精收少选”、80年代的“择优录取”、90年代后“规模扩张”以及新时代以来“规模与质量并重”的理念变化。在注重数量增长的阶段，尤其是改革开放后教育领域内基于成本—收益分析，强调经济效益而扩大留学生招收规模的政策未能从“质”与“量”的内在属性考量留学生教育的应然价值诉求。新世纪后，《留学中国计划》将扩大规模摆在了留学生教育总体工作方针的突出位置，这是在中国留学生人数日益增长的背景下产生的。长期以来，我国来华留学生教育存在高层次人才比重偏低的问题。2018年的数据显示，当年来华留学的硕博士共计85062人，仅占留学生总数的17.3%。而同期，美国国际学生数中硕博士占比达到35.1%^[14]。其实早在2010出台的《纲要》便指出要优化来华留学人员结构，将质量与数量问题摆在了同等重要的地位。2018出台的《规范》进一步强化了培养质量之于留学生教育的重要价值。较之于以往偏重数量扩张的粗放型扩招模式，以提质增效为内核的培养模式将逐步引领来华留学生教育的步伐。随着国家加快启动来华留学质量认证体系建设，要求高校严控留学生入学门槛，并对申请来华学生进行入学资格审查、考试或考核，进一步显示了国家对来华留学生培养质量的高度重视。

新中国成立以来，来华留学生教育实现了由单一的国家双边协定到多元化国际招生的转变、由国家全权主导的集中管理到高校自主招生的权力过渡、由服务于政治外交的援助培养向主动拥抱世界的开放吸纳，生成并诠释了来华留学生教育政策独特的演进逻辑和变迁特征。但近年来频发的留学生“超国民待遇”现象，暴露出部分高校因盲目追求国际化指标而利用各种优待措施吸引留学生却疏于管理的弊病。因此，加快转变政府职能、深化招生培养内容改革并落实政策实施评估、推进跨文化趋同管理，有助于加快来华留学生教育迈向法制化、规范化和科学化进程。

加快转变政府职能，提升政府公共服务能力、释放协同共治的善态能量成为来华留学生教育发展的内在诉求。来华留学生教育政策的良序运转，并非简单的在多元利益主体间寻求短暂平衡，而是以全面、综合与理性的视野寻求统筹协调。具体而言，第一，提高政府教育管理的科学性和有效性。政府通过发挥宏观调控和组织领导职能并转变管理模式，使留学生教育政策的制定和实施符合教育规律和国情现状，进而保证政策的稳定运行和规范实施。第二，建立有效的沟通协商机制。通过强化公共治理认知和政策价值认同，在留学生教育政策制定和管理方案的落实过程中融合多元主体的利益诉求，积极采纳高校及社会教育机构在招生和培养等方面的有益建议，形成互信互惠的多边共赢模式。第三，释放高校自主招生活力，建立与社会机构间的联动服务机制，加强双方在创新培养和保障服务等方面的合作。一方面，通过建立校际间留学生教育或国际合作处等相关部门的人才培养与工作沟通平台，实现优质教育资源和先进管理模式的借鉴互补；另一方面，发挥社会教育机构在培养方式和管理模式上的灵活先进性，如开展弹性学制试点、探索留学生远程教育模式，与高校共建优质留学生教育生态系统，满足留学生教育场域内多元主体的发展需要。

在来华留学事业进入提质增效的新阶段，不断曝光的留学生寻衅滋事等事件表明以往单纯追求规模扩张的粗放式招生模式与留学生教育内在质量诉求之间产生了较大差距。深化招生与培养内容改革，应始终坚持“规模与质量并重”的协同策略，并将“以提质增效引领规模扩张”的质量观贯穿于招生与培养改革始终。第一，树立科学的留学生教育质量观。通过规范来华留学教育教学质量的审定评价标准并建构质量考核体系，规避来华留学生教育生态系统中规模扩张与质量提升间矛盾的激化，加深对质量价值的内涵理解。第二，以提高入学门槛保障留学生生源质量，优化生源结构。通过对高校自主招生情况进行有效监控，严格筛选和考察来华留学生的入学资格和基本素养，完善留学生的申请申报和高校招生标准及考核录取程序。如在研究生招生阶段，支持鼓励各学科建立相应的国际学生招生学术标准；在本科生招生阶段，有针对性地在主要生源国建立生源基地、优质高中库^[15]。第三，完善考试内容，保证留学生学习质量。通过设立合理的培养方案和考核机制，规范国家级入学资格考试、中期课程考核及毕业考试，实现留学生来华课程学习的全方位质量管理。尤其对于一些实践性较强的专业，可采取灵活的考核方式并将学生实践成果或作品纳入考核体系。第四，建立留学生质量监管机制，对留学生教育教学进行规范化监控和督导。如在高校成立专门的留学生教育质量监管部门，探索建立留学生教育评估机制，对教学和管理过程中的违规行为予以整改批评或警告处分。

来华留学生教育政策的执行效果评价及后续改进措施的落实，离不开完善的政策评估系统支持。政策评估系统通过建构细致规范的评价指标和质量管理模型，既可以为教育资源的优化调整提供依据，也可以实时监测政策运行的效果。第一，建立信息公开制度和决策信息公开平台。《规范》明确指出高校应依照国家有关信息公开的规定，公布招生录取、教学培养、管理和服务等相关信息，并规范处理来华留学生的举报和投诉。同时，应广泛征求多方主体对留学生培养方案及管理办法制定的意见，邀请具有留学背景和管理经验的专家建言献策，并将相关文件及时公开。第二，加快引入第三方评估机构，确保政策评估的客观性和时效性。建立涵盖各级教育主管部门、高校和留学生服务机构在内的多元主体评价和联动反馈机制。尤其要发挥第三方评估机构对留学生培养过程和管理程序的监管和评估功能，以多样化的评价指标推进来华留学生教育发展的阶段化评估成效。第三，建立留学生教育管理问责与追究机制。构建正义理性的来华留学生管理和服务内部监督检查制度及基于留学生教育主管部门——高校——留学生教育机构——师生等多主体在内的信息反馈和问责机制，将地方和高校的政策执行情况纳入常态化跟踪评估体系。同时，强化过程监管机制，落实责任追究制度，提升留学生管理工作规范性，减少由于信息传达不畅或反馈滞后而引起的涉外争执纠纷。

实施跨文化趋同管理是在尊重留学生教育特殊性并关照现实问题的基础上所作出的必然选择。当前国内留学生趋同管理的实践与国际先进水平还存在较大差距，主要表现为机构设置不完善、各管理服务部门专业人员分工有不明确、基层工作人员语言及业务水平不高^[16]。借鉴国际成熟经验，第一，树立跨文化的趋同管理理念，引领来华留学教育管理工作的价值导向。趋同管理难免会面临由留学生来源多元化与文化多样性引发的价值观念和风俗习惯差异等问题，因此需要在理念层面深化趋同管理的价值意涵，重塑留学生教育管理价值基点。第二，将信息化手段融入留学生管理系统建设之中。通过建立基于大数据、云计算的高校留学生信息管理平台，破解各部门沟通衔接不畅、难以满足趋同管理的难题，将涉及留学生教育管理的各子系统与校内各有关部门有机并联，实现数据共享与信息联通的立体化全覆盖。第三，规范留学生社团建设，提高留学生参与学校管理的积极性。通过定期开展学习沙龙及各类兴趣活动，在增进留学生对学校归属感和亲近感的同时，使他们恰当运用社团平台合理表达利益诉求并对学校管理工作建言献策。第四，强化留学生对中国法律法规的认知。提升来华留学生的遵纪守法意识，使其认识到任何文化和风俗差异都不可僭越国家法律法规，也是实现趋同管理有效运行必不可少的重要环节。