2018年1月，经国务院学位委员会第三十四次会议决议，“服务国家特殊需求人才培养项目”(以下简称“特需项目”)试点高校经国务院学位委员会批准新增为博士、硕士学位授予单位的，不再保留特需项目；而还未获批硕士或博士学位授予单位的特需项目试点高校，则可以继续实施一期特需项目，不过第二期实施完成后，特需项目将终止。随着2020年学位授权审核结果的公布，分别有6所特需项目参与高校获得博士学位授权、17所参与高校获得硕士学位授权，加上在2017年获得学位授权的参与高校，目前在参加试点的35所“特需项目”博士人才培养高校以及63所“特需项目”硕士人才培养高校中，共计有15所高校获得博士学位授权、34所高校获得硕士学位授权。这进一步意味着，余下的20所参与特需项目博士人才培养的高校以及29所参与特需项目硕士人才培养高校，将无法继续开展相应层次的研究生人才培养，这一群体分别占到了参与试点高校的57%和46%。也就是说，随着特需项目第二个建设周期在2022年到期，预计有将近一半的特需项目参与高校将面临终止培养的结局。

作为一种项目制的研究生学位点建设新途径^[1]，围绕特需项目的研究基本都对这一创新举措持肯定意见。如瞿志豪的研究指出特需项目促进了学位点建设的灵活性，形成了对新升本科院校的激励，并提出了我国学位点建设制度上的淘汰机制，为改变和最终废除学位点终身制作出了一个有益的尝试，意义深远^[2]；李向红分析了特需项目的新取向，认为特需项目改变了过去对新增单位全面和长期授权的方式，有助于建立和完善新增学位授予单位服务国家和地方社会经济发展特殊需求的学位授权审批制度^[3]。总之，特需项目授权方式，对主管部门来说可以做到收放自如，对试点高校来说有利于放开手脚，大胆地试、大胆地闯^[4]。

那么，如何理解这一受具有创新价值、受到肯定的新型学位授权方式即将走向终止，如何尽可能减少终止带来的各类“后遗症”，成为需要认真思考总结的问题。为此，本文将从学位授权制度变革的角度，对特需项目的终止进行行为意涵的厘定，并进一步分析政策终止中的问题及风险，最终给出相关的对策建议。

具体分析来看，特需项目的终止具有双重意涵，既是学位授权许可的自然终止，又是学位授权政策的自觉终止。对于参与特需项目的所有高校，均面临两个层面的终止行为。

根据国务院学位委员会印发的《博士硕士学位授权审核办法》，博士硕士学位授权审核是指国务院学位委员会依据法定职权批准可授予学位的高等学校和科学研究机构及其可以授予学位的学科的审批行为。其依据的上位法除《中华人民共和国学位条例》及其暂行实施办法外，还包括《中华人民共和国行政许可法》。就研究生特需项目而言，特需项目作为学位点建设的一种创新，其本质仍然是法律授权的学位委员会对为其所控制的学位授予权这一重要资源进行配置的一种方式，与传统的学位授权审核的性质相同，同样也可从行政许可的角度进行认识。行政许可行为的重要特征之一即是许可具有有效期。行政许可是行政主体赋予行政相对人某种法律资格或者法律权利的具体行政行为，具有授益性^[5]，而这种权益的授予不是无限的，具有一定的有效期。

行政许可有效期届满是研究生特需项目终止的第一层意涵。在《关于“服务国家特殊需求人才培养项目”——学士学位授予单位开展培养硕士专业学位研究生试点工作的意见》中，即明确了项目的时间进程，确定了从2012年7月至2017年7月的试点工作期。可以说，特需项目从一开始就表现出了很强的时限性，项目的终止是暗含在项目设计中的自然结局。特需项目制度创新的意义也正在于此，即引入了学位授权的有效期机制，这对于改变我国学位授权审核中实际存在的终身制的局面^[6]具有重要价值。特需项目在到期后自然终止，并且能够得到妥善实施，这一行为本身具有重要意义，一方面保证了特需项目实施过程的完整性，只有完成了终止活动，项目的建设周期才算完成；另一方面也检验了学位授权“能上能下”的现实可行性，有助于推动创新将许可的学位授予权重新收回的新机制。

对于自然终止，不再满足许可条件是其发生的主要原因。《行政许可法》要求在设定行政许可时，应该规定行政许可的条件等要素，可见，获得行政许可的前提是要满足一定的条件。不再满足相应的条件，将导致许可到期后行政机关不再延续许可，从而引发终止行为。对于特需项目而言，那些参与试点并经国务院学位委员会批准新增博士、硕士学位授予单位的高校，不再满足特需项目的许可要求的“尚无博士和硕士学位授予权”这一条件，自然在项目到期后无法获得重新许可。这一触发机制的存在有力维护了特需项目的政策意图。

作为一种学位授权政策的创新，特需项目由制定该项目的国务院学位委员会主动宣布停止执行，属于自觉终止行为^[7]。根据政策的生命周期理论，任何公共政策都需要经历一个从政策问题的认定到政策出台，再经过政策执行、评估，最后归于终止的过程。进一步分析政策终止的对象及方式，可以发现特需项目自觉终止的独特之处。

在终止对象上，由于各高校在学位授权建设上的处境有别，特需项目的终止对象存在差异。德利翁(Peter deLeon)认为，政策终止是“公共部门对某一特定的功能、计划、政策或组织，加以审慎的结束或终止”^[8]。可见，政策终止的对象包括功能、计划、政策及组织四类。具体分析来看，对于在2017年以及最近的2020年学位授权审核中，新增为博士、硕士学位授予单位的高校，终止的对象仅仅是特需项目这一政策，特需项目所负担的专业学位研究生人才培养的功能并没有被终止，而是转移到了新的政策之下。而对于在两次学位授权中都没有成为博士、硕士学位授予单位的高校而言，特需项目的终止是一种功能的终止，也即这一部分高校在特需项目终止后，将无法面向社会需求、开展研究生人才培养服务，面临研究生人才培养功能的丧失。功能需求的存在以及功能实现的复杂性，使得功能终止在所有终止中最难推进。

在终止方式上，同样由于各高校在学位授权建设上的不同处境，特需项目的终止方式也存在差异。一般来说，公共政策的终止包括政策废止、政策替代、政策分解、政策合并以及政策缩减五种方式。对于新增为博士、硕士学位授予单位的高校而言，特需项目的终止采用的是政策替代的方式，新的学位授权接续了特需项目授权，以推陈出新的方式减少了政策终止带来的冲击。然而，对于没能成为博士、硕士学位授予单位的高校，特需项目的终止表现为政策废止，直接宣告了该政策在规定的时间和范围内停止实施，相应高校的研究生人才培养不再获得学位授权，实现了最彻底的政策终止。相较于政策替代，政策废止带来的冲击力较大，采用这一方式需要克服较多挑战。

对于自觉终止，政府学位授权政策改革的推进是其发生的重要原因。2011年提出特需项目，彼时的学位授权实行的是按省市投放新增授权单位指标或按经济发展水平的区域分配授权单位指标。在这样一种分配与限额下，国家为保留一定的统筹权，提出“对服务国家特殊需求的少数单位，不受地区分类限制”。在此基础上，国务院学位委员会第二十八次会议进一步决定开展特需项目。可见，在“服务需求、提高质量”的研究生教育主线下，特需项目的产生是“服务需求”理念的结果。然而2017年第十二次学位授权时，政府的学位授权改革有了重大进展。一方面，通过出台《新增博士硕士学位授予单位申请基本条件》《博士硕士学位授权点申请基本条件》等标准文件，强调达标高校的自主申报，改变了学位授权审核的行政分配性。这一政策转向意味着学位授权政策理念开始转向“提高质量”，强调标准先行、质量为上^[9]。另一方面，由国务院学位委员会第三十三次会议审议通过的《博士硕士学位授权审核办法》规定，“对服务国家重大需求、落实中央重大决策、保证国家安全具有特殊意义或属于填补全国学科领域空白的普通高等学校和学科，可适度放宽申请基本条件”，明确将按需授权的增量改革纳入到常态化的学位授权审核中，这进一步动摇了特需项目的存在必要性。

通过以上分析可知，无论是学位授权许可到期的自然终止，还是学位委员会宣布下的政策的自觉终止，特需项目的终止都具有一定的必然性。在终止不可避免的情况下，降低终止带来的各种冲击成为必须思考的问题。在此尝试就研究生特需项目终止“后遗症”的症状及症结进行剖析。

对于两次学位授权审核中均未获得博士、硕士学位授权的高校而言，必须实施特需项目的终止工作，然而这不是一件容易的事情。这一方面是因为，某些特需人才培养项目可能确是国家、区域发展所需要的，并且这种人才需求仍将存在，然而由于在两个建设周期中没能成为新增博士、硕士学位授予单位，相应的特需人才培养项目就要被终止，这可能引起各方不满；另一方面是因为参与高校在实施研究生人才培养功能时，需要多重政策安排和多类承担机构，人才培养功能的终止涉及面广，带来一系列政策和组织的协调问题。在终止的具体实施中，这些问题与困难集中表征为在学校层面和学生层面的一系列负面反应，成为特需项目终止“后遗症”的典型症状。

首先是理性层面的怀疑，包括高校主体对项目终止决策的合理性的质疑，以及学生层面对高校教育水平的怀疑。在终止决策做出之前，国务院学位委员会分批对参与特需项目的试点高校进行了验收评估，首批参与验收的51所硕士项目试点高校均“通过”了验收，第二批参与验收的12所硕士项目试点高校及35所博士项目试点高校也均“通过”验收。可见，特需项目实施高校的工作是合格的，此验收结果无法解释项目终止的最终决策，这无疑使参与高校对项目终结决策的合理性产生怀疑。二是试点高校的学生对高校教育水平及相关教育安排的怀疑。现实中，试点高校的研究生很少有机会做政策层面的思考分析，特需项目的终止于他们而言很可能被理解为是高校培养水平低的结果，从而引发对高校整体教育水平、一系列教育教学安排的怀疑，对特需人才的接下来的顺利培养造成不利影响。

其次是情感层面的抵触，典型的抵触可能存在于相关学校组织以及直接参与特需人才项目的师生中。在高校内部，试点高校为开展研究生教育教学工作，成立了诸如研究生处、专业学位评定委员会等组织，这些组织在运行中日益嵌入到高校有机体之中，并维护着自身的生存发展，特需项目的终止必然面临来自这些组织的抵制。另一方面，在个体层面也存在抵触情绪。对于教师而言，无论是校内导师还是校外导师，已经从事了十年的研究生教学培养工作，付出了较多的时间和精力；尤其对于部分的校内导师而言，在经历了最初的探索后，特需项目研究生人才的教学培养已经成为其工作的重心。特需项目的终止无疑将影响这类教师的职业生涯发展，从而使得部分教师形成抵触情绪；对于学生而言，尤其是正在参与特需项目学习的研究生，特需项目的终止使其面对一系列不确定因素，如超期毕业时学位由谁授予、学位是否还能得到社会承认等。这种由于外部政策变动而被动地处于不确定之中的状态，无疑使得学生难以接受而产生抵触情绪。

最后是行动层面的受挫，试点高校及参与学生都会因项目终止而采取消极行为。特需项目的试点高校都是没有硕士、博士学位授予权的本科院校，它们在提升办学层次上有着强烈的需求，都将特需项目视为提升办学层次的重要机会，往往是举全校之力开展专业学位研究生人才的培养，在研究生人才培养模式上进行了积极探索。特需项目的终止，直接导致高校建设过程中的巨大投入没有获得理想的结果，形成不利于后续工作的气馁情绪。另外，结合学位授权中体现出来的分层办学的理念，强调要统筹设置我国高校学士、硕士和博士授予单位的分层比例“天花板”^[9]，未来本科院校办学层次提升的通道将很可能进一步收窄，这无疑更加重了试点高校学位点建设的无望感。而对于参与特需项目的学生而言，特需项目的终止可能使其感到特需项目学位文凭的社会认可度会下降，相关学习的未来回报率不高，从而影响学生对未来就业前景的预期。对未来的心理预期又会进一步影响学生当前的学习投入行为。在低预期下，参与特需项目的学生自然缺乏在学习上全心投入、积极进取的动力，造成个人学习行动上的消极懈怠。

总之，对于在特需项目实施期间没有抓住机会成为博士、硕士学位授予单位的试点高校而言，特需项目的终止将引起高校及学生层面的一系列综合性负面反应，包括在理性层面的怀疑、情感层面的抵触及行动层面的受挫。而这些负面反应只是“后遗症”的表象。为实现特需项目的顺利终止，不能仅仅停留在表面进行疏解，还需要深入问题的实质层面，摸清“后遗症”的症结对症下药。

公共政策意味着社会利益的分配，公共政策的终结往往会导致一定现状的改变，使得某些与政策有关的组织和个人的利益受到影响^[10]。可知，特需项目终止中的各种负面反应只是表象，试点高校的利益受损才是问题的症结所在。具体分析来看，高校内利益受损者包括作为项目实施者的学校及作为项目实施对象的学生。

在学校层面，项目终止影响试点高校物质及声望两方面的利益。首先，在物质利益上，项目终止不仅意味着后期来自政府的项目投入停止了，而且也预示着前期的投入在短期内无法带来发展收益。特需项目建设期间，为保证项目的有效开展，有关教育行政部门通过设置专项经费等方式支持试点高校发展，当特需项目终止后，相应的专项拨款自然也会停止。同时，前期已经投入的用于研究生培养的固定资产，如各类实验设备、校外实践平台等，在未获得新的学位授权的情况下也难以盘活，成为巨大的沉淀成本。其次，在声望利益上，项目的终止无疑对试点高校的办学声望产生不利影响，而这种声望的下降又将进一步带来更多潜在资源的流失。在社会舆论中，特需项目的终止很可能被解读成对高校研究生人才培养能力的否定，影响高校的办学声望；而这种对高校办学能力的消极舆论，将妨碍高校对优秀生源、优秀教师的吸引力，影响高校的长远发展。

在学生层面，项目终止影响学生的教育收益、学位授予及认证上的权益。首先，项目的终止释放出的信号不利于学生的未来教育收益。根据筛选理论，在劳动力市场上，雇主并非从能力层面鉴别求职者，而是根据相关文凭证明将求职者筛选、配置到合适岗位上。而特需项目的终止释放出的信号，很可能被社会公众理解成一种对人才培养质量的否定，从而影响特需项目研究生的求职就业，降低其教育投资收益。其次，项目终止的背景下，延期学生的学位授予权益得不到保障。当前的研究生教育、尤其是博士研究生的教育，超出规定学制完成学业的现象日渐突出。有研究者基于2017年全国博士生离校调查数据进行的研究发现，博士生平均延期率高达39.68%^[11]。在这样的背景下，很可能出现特需项目先终止，学校学位授予权先到期，而参与项目的学生后毕业的情况，如何向延期毕业学生授予学位以保障他们的权益，当前还没有具体规定。是支持延期学生转学，还是要求特需项目建设高校提早结束招生，需要进一步做出政策上的安排。最后，项目终止后，学生学位认证上的权益无法得到保障。一方面，项目终止后相应试点高校作为学位授予单位的资格将到期，授予单位名单上将不再有相应高校，学生在进行学位认证时面临尴尬。另一方面，根据2015年国务院学位委员会、教育部印发的《学位证书和学位授予信息管理办法》，自2016年1月1日起，学位证书由各学位授予单位自行印制。特需项目试点高校自然也设计、印制并发放了本校的学位证书，但随着项目的终止，试点高校学位授予权消失，这种短暂出现的学位证书可能会因不常见被误解，影响特需项目学生的权益。

总之，特需项目终止“后遗症”的症结在于相关方利益面临的威胁。保证学校和学生的合法利益，将损失降到最小，才能实现特需项目的顺利终止，为特需项目这一改革创新画上圆满的句号。

特需项目是在学位授权发展的特定阶段孕育、形成的一种学位点建设创新，随着学位授权改革的新发展，其历史使命已经完成，项目的终止应该算是一种“功成身退”。妥善解决好试点高校中出现的各种项目终止“后遗症”，是特需项目圆满收官的必要组成部分。

以国务院学位委员会为代表的学位授权审核决策机构应开展耐心的解释工作，争取试点高校的理解。在解释的内容上，强调项目终止不是对以往试点高校工作的否定，而是在新的国际国内环境下，研究生教育的发展需要转入新阶段的产物。鼓励高校站在研究生教育发展的大局上看待项目终止问题，并在研究生教育大发展的进程中寻找机会，而不必过于纠结暂时的得失。在解释的方式上，一方面可借助“服务国家特殊需求人才培养项目”试点单位联盟这一平台，召开联盟会议，就试点高校共同关注的终止问题进行集中解释；另一方面，在必要的时候，还需就个别试点高校的疑问进行逐个沟通。

各级各类教育行政部门应配合终止工作，开展特需项目建设成果的公开宣传总结，营造积极的舆论氛围。可通过公开宣传验收评估结果、开展特需项目研究生人才培养经验的总结及表彰大会、报道某些项目试点高校的创新探索等方式，对特需项目试点高校建设中涌现出来的新经验、新成果进行总结和宣传。一方面，试点高校十年的努力中确实积累值得学习与推广的经验，有必要在项目终止时进行梳理，这也是对试点高校努力探索的尊重；另一方面，这些正面的总结评价也有助于形成特需项目建设任务圆满完成的舆论氛围，缓解试点高校因终止带来的声誉危机。

学位授权审核决策机构及教育行政部门应立新与废旧并举，为本科高校发展开辟空间。特需项目建设的落幕进一步收窄了本科院校在办学层次提升上的通道，有必要进行新的政策设计以解决本科院校发展的出路问题。一方面，可在未来的学位授权审核中开展需求性方面的考量，以衔接特需项目试点高校长期以来面向需求的研究生教育发展实践，并转化为试点高校未来申请博士、硕士学位授权的有利基础。这在2020年的学位授权审核中已经初见端倪，即在本地区(系统)没有高等学校符合申请基本条件的情况下，允许省级学位委员会按需择优推荐新增博士、硕士学位授予单位申请高校各1所，最终2020年有16所高校成为按需推荐新增硕士学位授予单位。另一方面，教育部等行政部门可进一步设计落实高校分层发展的理念，为本科院校的发展构建独立空间。2018年6月的新时代全国高等学校本科教育工作会议提出要“加强一流本科教育”，本科教育质量受到重视。在此基础上，可进一步设计相关本科人才培养建设专项，为进一步利用特需项目试点高校积累的专业型人才培养经验提供机会。

对于试点高校在特需项目终止中的利益损失，可在明确利益类别的基础上采取相应保障措施。首先，在既有利益与未来利益上，应保障既有利益不受影响。因项目终止，试点高校可能遭遇的物质投入及社会声望方面的损失应该集中在将来利益的范畴，试点高校在建设过程中获得的既有利益应该得到尊重和保障，如已经获得的经费不被追索、已经开展的研究生人才培养应得到承认。在短期利益和长期利益上，应保障长期利益有所改善。特需项目终止对试点高校物质及声望上的负面影响具有暂时性，属于眼前短期利益的受损，是项目终止的必要代价。相比之下，试点高校发展的长期利益更应该得到保障，为此可通过开展省级层面的特需项目建设^[12]、本科人才培养专项等方式，为试点高校的长远发展提供路径和保障。

对于特需项目参与学生在项目终止时可能遭遇的利益受损情况，需采取措施妥善处理。学生是特需项目的重要利益相关者，但在特需项目政策过程中处于一种失语的状态，其利益的保障尤其需要重视。首先，对于特需项目终止给学生毕业求职带来的不利影响，试点高校可采取“扶上马、送一程”的方式，做好毕业生的就业指导工作，利用具有合作关系的行业、企业资源，帮助学生提高就业质量。其次，对于特需项目提前终止给学生、尤其是可能出现的延期毕业学生在获得学位上的不利影响，一方面特需项目建设高校应结合培养年限提早规划招生，有效降低项目终止时间截点前学生的存量；对于个别延期学生，教育行政部门应提前研究，在与学生、高校相关方面沟通一致后，或者通过指定的方式准许试点高校的同类型高校代为颁发学位证书，或者准许试点高校的学位授予权根据实际毕业情况进行延伸，坚决保障学生的教育权益。最后，教育行政部门应采取措施保障毕业学生在学位认证上的权益。由于试点单位不在学位授予单位名单中，学位证书也转向高校自主设计、发放，要减少社会对特需项目学生学位的误解，尤其要保证学生学位的网上认证权益，为此应该通过系统设计，将特需项目学生学位认证纳入统一平台，保证学生的学位能够被查实。

项目制学位授权审核制度具有复杂性，在推进相关制度改革中需平衡多重关系。首先，在政策价值取向层面，学位授权审核制度既需要服务外部经济社会发展需求，同时又转向了以供给侧改革引导经济社会发展的新阶段^[13]，学位授权审核制度的外部适应与外部引领并存，这是在进行政策的创新改革中需要考虑的第一对关系。由此，未来若要开展项目制学位授权审核制度的改革，既需要面向短期社会经济发展的人才培养需求，同时也需要支持前瞻性人才布局，以教育供给侧的改革带动、促进经济社会的转型发展，而设计一种随社会需求而变化的动态调整机制，应成为未来项目制学位授权审核制度改革创新需要思考的内容。缺乏此动态调整机制，无疑将降低政策的灵活性，进而加大政策被终止的可能。其次，在政策的功能层面，学位授权审核制度既是对研究生教育资源的权威分配，同时也具有开展研究生教育质量控制的功能，前者强调对高校开展研究生教育积极性的激励，后者强调对高校盲目建设的控制，在学位授权审核制度中明确对高校激励与控制的边界，成为未来学位授权审核制度改革需要考虑的第二对关系。由此，未来的项目制学位授权审核制度的改革既需要调动更广泛的高校的积极性，以盘活各高校早期的建设投入，提升整体的投入收益，另一方面也需要把好研究生教育的质量关口，保证国家学位的质量内涵。因此，在未来学位授权审核改革、尤其是开展“特区”建设之前，应该加强质量论证，更加审慎地推进相关改革。缺乏改革前的质量论证，包括调研、改革试点等，无疑将加大政府经费投入的风险，也将使得高校付出政策实验的代价。

探索专业学位授权上学科标准与单位标准“脱钩”的可能空间，逐步推进专业学位授权审核制度的改革创新。在当前的学位授权审核制度下，高校需同时满足单位标准和若干学科标准，才能拿到开展博士、硕士研究生教育的“入场券”，这一制度安排强调高校办学实力的总体提升是研究生教育的基础，这一方面能够有效防止高校为实现办学层次提升而采取的投机行为，同时也符合研究生学术成长对环境的需求，可谓用心良苦。然而，对于专业学位研究生教育而言，学科标准与单位标准的强关联妨碍了专业学位设置与发展上的区域性、特色化。专业学位作为区域高级应用人才孵化器，承担着为产业集群的发展提供技术型、创造型、信息型、战略型等新型人力资源的使命^[14]。对于某些区域经济所需的特殊高技能人才，因为单位标准的限制，本地高校可能无法进行相应人才培养，尽管其已经与区域的行业企业形成了稳定的产教融合关系；而其他地域的高校，即使办学整体水平较高，也因难以识别相应的培养需求而无法进行相关人才供应。可见，单位标准的设置与专业学位地域性和特色化的发展路径存在冲突，在专业学位建设上，单位标准与学科标准之间的“脱钩”的问题值得研究。本文认为，在完全的“脱钩”与完全的“关联”之间，存在一个疏离的空间，需要研究并确定这一疏离的程度，以保证在促进专业学位特色发展的同时，捍卫好专业学位建设高校的办学底线。

从学位授权改革的角度看，特需项目是一个增量式的局部改革尝试，具有重要价值。然而，随着第十二次学位授权审核实践中整体性改革的推进，学位授权审核的原环境出现重大变革，一方面学位授权审核的理念转向“提升质量”层面，另一方面原本作为增量的按需授权被进一步纳入整体设计中，在此背景下，特需项目也就失去了进一步发展的基础，面临终止的结局。对特需项目终止“后遗症”的警惕是顺利实现终止的必要前提，在终止实施中应注意工作策略的运用、注意对试点学校和参与项目的学生相关利益的保障。

在新的学位授权审核制度下，特需项目制授权的改革实践仍将是一笔财富，为未来学位授权审核制度的完善积累了政策经验。未来的学位授权审核制度改革，一方面需要明确学位授权审核制度的自身复杂性，促进学位授权审核制度在外部经济适应与外部发展引领之间、在对高校的激励与对高校的控制之间实现平衡；另一方面，就专业学位授权改革而言，有必要进一步探索学科标准与单位标准的“脱钩”，以促进专业学位研究生教育面向区域需求的特色化发展。