美国学位授权审核第三方参与机制:历程、路径与实施
  研究生教育研究  2018 Issue (4): 77-83   PDF    
美国学位授权审核第三方参与机制:历程、路径与实施
何爱芬1, 赵世奎2    
1. 北京大学 教育学院, 北京 100871;
2. 北京航空航天大学 人文社会科学学院, 北京 100191
摘要: 独立于政府和高校的第三方机构在美国学位授权审核体系中不仅参与专业认证发挥专业质量"准绳"作用,而且承担学位授权审核考察评审并出具评审结果的职责。从美国学位授权审核体系演变历程来看,成熟的学位授权审核体系离不开州政府、院校、第三方的共同参与,特别是第三方的审核与监督;从第三方参与路径方法来看,第三方已以立法形式确立其审核、认证、监督的权利地位;从第三方参与运行实施来看,实行分类定级审核,审核结果梯度呈现,审核内容突出学生利益。
关键词: 美国     学位     授权审核     质量保障    

随着我国教育“管办评分离”治理体系改革进程,如何在学位授权环节形成院校有所为、政府有所控、社会有所责的权责分明、规范有序的审核机制是目前我国学位授权审核制度深化改革的关键。美国的研究生教育质量被世界认可,从1990-2016年的26年间其博士学位授予人数仅增加了7万余人[1],规模发展较为稳定,进而确保了有限规模内的高质发展。追溯起源,在入口质量把控的学位授权审核关键环节,美国的审核主体是谁?究竟是怎样进行实施操作的?是否有看不到的其他力量存在?本文从独立于高校和政府的第三方(主要指经过政府认可的第三方机构)视角出发,在梳理美国学位授权审核体系变迁的基础上,围绕第三方参评机制路径、实施方法与内容展开,试图挖掘美国有效引入第三方监督机制的渊源以及具体的操作方法,以期对我国学位授权审核制度改革提供一定的借鉴和参考。

一、美国学位授权审核体系的演变历程

1860年,耶鲁学院首创设立哲学学位,标志着学位制度在美国产生。从最初的仿英模式到美国独有的学位授权审核体系,其发展主要经历了三个阶段。

第一阶段:萌芽期(1860年——二战前),典型特征是高校自治,学位授予相对自由。二战前,美国高等院校学术自由、高校自治,学位设置主要由院校自身根据相关条件及社会需要制定。从殖民地时期成立的殖民地院校开始,虽然移植了英国的高等教育模式,但在很多方面并没有完全照搬英国。比如在英格兰只有牛津和剑桥这样的大学才有学位授予权,其他院校均需要得到这两院校的授权许可,而美国早期的殖民地院校“其学位授予权不受任何干扰,哈佛创立后不久便破例未经任何其他大学的批准,自己独断给它的毕业生以学士学位。”这一勇敢的创举为以后大学学位授予权力由院校自身确定奠定了基础。再者,美国的高等教育行政管理是以州权为基础的,州立法机关向高校颁发特许状。“由于民众对高等教育机会要求的增加,使得当时许多州大量颁发特许状,对新建的高校采取“放任政策”,对高校的教育计划和授予学位的条件没有任何的规定或要求[2]。”因此,自1860年耶鲁创设学位以来至二次世界大战期间,学位授权相对自由,主要由院校自身的管理委员会或者校监委员会进行。

第二个阶段:发展期(二战后——1998年),典型特征是政府参与并担任统领角色。第二次世界大战之后,随着美国《军人权利法案》《国防教育法》《高等教育法》等法律的相继颁布,美国高等教育迅速发展,其质量越来越受到社会公众重视。为了保障高校数量扩张与培养质量的同步发展,美国联邦政府和各州政府介入高等教育的程度逐步加深。一方面,政府在高等教育尤其是博士阶段的科研发展投入大量财政支持;另一方面,政府和一些非营利性的高校认证协会之间不断妥协,承认这些认证协会在高等教育发展中的重要作用并不断以立法的形式积极引导这些非官方、非盈利性的第三方机构介入高等教育,规范第三方机构在高校认证、审核、专业认证等方面的活动。这样一来,一些传统的具有博士授予权的院校,除了院校自身的审核认定之外,还要达到第三方认证机构的专业、学位认证标准。对于新建的一些院校在得到州政府的特许之后,还需要参与第三方的相关专业认证,合格之后才能开展相应的教育教学,达到学位授予要求的方能被州政府授予相应学位。

第三个阶段:成熟期(1998年-今),典型特征是院校、第三方机构、州政府三方协调监控,形成管、办、审分离的学位授权审核机制。1998年9月,美国高等教育认证协会(Council for Higher Education Accreditation CHEA)成立,由政府授权,开始制定并实施第三方认证机构的认可政策与程序,规范各个认证机构的质量、认证标准、认证过程等[3]。这一行为有力促进了美国第三方机构的专业化、规范化发展,确保了承担高等教育质量外部监督责任的第三方主体质量。随后,2008年高等教育机会法案(Higher Education Opportunity Act)颁布,从法律层面界定了第三方机构在学位授权审核中的角色定位,进一步明确了院校申请、第三方认证审核、州政府审批三方共同监控学位授权审核的运行机制。自此,院校、第三方认证机构、州政府三足鼎立、各司其职,相互制约的学位授权审核体系日臻完善。

二、第三方参与学位授权审核的路径方法 (一) 背景条件:诉求与博弈

从历史上看,美国高等院校自殖民地时期就表现出来的高度自治传统让自发组织起来的第三方协会承担了高校质量监控的“准绳”职责,为后来立法做了铺垫。南北战争之后,美国工业化迅速发展,社会急需一大批实用型、专业型人才;1862年《莫里尔增地法案》(Morrill Land Grant Act of 1862)的颁布使各州获得了办大学的土地,在这种环境下,高等教育办学规模迅速扩大。同时,一些老牌私立大学如哈佛大学也在不断随着社会的需求改革重组,并引导诸多私立大学建立,如1891年建立的斯坦福大学,1892年成立的芝加哥大学。由于政府层面没有专门的机构进行统一管理,一些实力较差的办学机构也自称为大学,随意颁发学位,使美国高等教育质量面临危机。在这种现实困境之下,寻求学位颁发标准并保证大学基本办学质量成为当务之急。在政府缺位情况下,“1900年,芝加哥大学、哈佛大学、哥伦比亚大学校长邀请14位美国顶尖大学的代表在芝加哥参加“研究生教育相关问题研讨会”,此次会议的主要目的是建立一个高等院校的资格标准,提升美国研究生教育的声誉,获得欧洲大学的尊重[4]。”会议的直接成果就是成立了美国大学联合会(Association of American Universities,AAU),由当时参会的具有颁发博士学位资格的14所研究型大学组成。AAU是美国较早关注博士教育质量的协会组织,对美国博士教育质量发展起着至关重要的作用。

其次,联邦政府有所为与高校自治之间的博弈为第三方的特定角色创建了合适机会。二战后,“基于战争及空间领域的军备竞赛,使得人们对教育和科技的关注更为强烈,教育成为国家用来促进经济发展、加快科技进步、加强国防的有力工具”[5]。在此背景下,美联邦政府不断加大对高等教育的参与力度。1958年《国防教育法》颁布,联邦政府直接向高校拨款以加强自然科学、工程、数学等重要科目的教学,开启了联邦政府直接参与高等教育事业发展的历史。随后,美国国会颁布一系列的法案,例如1963年的《高等教育设施法》、1965年的《高等教育法》及其1968年的修正案等,不断涉足高等教育领域。随着高等教育规模的不断扩大,1970年开始,美国高等教育开始出现危机:大量私立高校倒闭,学生就业市场竞争激烈,财政支持不断缩减……,高等教育质量成为其关注的重点。而此时,第三方机构的作用不断凸显,逐渐成为高等教育质量的主要把控者,认证标准、质量也不断完善。

再者,第三方机构的不断规范和成熟促使其成为政府的有力帮手,合法地位指日可待。随着第三方机构在高等教育质量保障中发挥的作用逐渐明朗,联邦政府开始对认证机构给予认可。1952年,美国国会要求联邦政府教育专员对全国认证机构进行认可鉴定,并公布其认可结果[6],标志着国家开始承认第三方机构及其合理性和必要性。随后,在立法中将认证结果和联邦政府对教育的资助直接挂钩,致使认证机构不断向着正规化、标准化发展。

(二) 参与方式:法律授权

2008年高等教育机会法案(Higher Education Opportunity Act)评审规定:“院校的实质性变化(包括设立新的学位项目)需要通过第三方认证机构中的实质性变化委员会的审查和预先批准[7]。”加州大学2011年学术项目和学术点审核程序指南也清晰指明:“加州大学伯克利分校内部的各学院或系在设立新的学位项目时,需要首先符合西部院校协会(WASC)即第三方认证机构制定的“院校实质性变化(substantive change)”的规定,即这个变化对学校的质量、目标、范围或控制力起着显著的影响[8]。”自此,第三方机构在学位授权审核环节中的角色定位已经明确。

美国是典型的分权制国家,各州政府制定所管辖州内的法案法规来管理本州院校的学位授予情况,联邦政府不直接参与。州政府、院校、第三方机构在学位授权审核体系中承担不同的职责,各司其职,协调发展。(如表 1所示)

表 1 美国高等院校学位授权审核的主体及职责

院校是学位授予权的申请者,同时也是学位授权审核体系中最重要、最基础的审核主体。院校内部任何一个学院或者研究机构在符合州法律规定的前提下,以现有资源和需求创立学位项目时,需要提前向学校提出申请,并通过校学术委员会、政策委员会、课程委员会等九层审批[8]18-21,同时向第三方认证机构递交材料进行审核。

第三方认证机构承担院校专业认证和新增学位项目审核两项职责。其中专业认证虽然表面上看是院校自愿性质的,但实际上如果不参与认证,学校的学分和学位均得不到社会和其他学校的认可。

(三) 程序特点:批准权与审核权分离

在学位授权审核程序方面,美国高等院校学位授权审核程序实行批准权与审核权相分离的方式进行。批准权自上而下进行:州政府批准→第三方监管→院校。审批权自下而上进行:院校申请→第三方认证、审核→州政府审批备案。政府、高校、第三方机构在审核程序中的关系如图 1所示:

图 1 州政府、高校以及第三方在审核程序中的关系图

从外部特征上讲,学位授权审核体系是以州政府授权的形式由上而下进行;然而,从内部特征上讲,在实际操作中运行的是自下而上的申请方式,院校有更大的自主权。从方式上看,美国学位授权审核体系中,州政府以授权的方式参与,在具体实践环节,主要由院校内部自审和第三方机构外审两股力量支撑整个运作过程。从整体上看,州政府和认证评估机构作为外部力量有力监督学位的建立和发展,高等院校作为内部力量在衡量社会需要、国家法规、院校利益中形成一套完善的自我审核体系。内、外部力量共同促使学位授权审核全面化、标准化,有力避免了单一的审核权利主体过于集中的弊端,很好的保障了学位点的授予质量和人才培养质量。

三、第三方参与学位授权审核的运行实施

参与学位授权审核的第三方主要是经过州政府认可的认证机构。认证机构组织内部有多个委员会组成,不同委员会承担不同的职责。其中实质性变化委员会主要承担院校实质性变化的审核,实质性变化是指任何影响院校质量、目标、范围、控制力和触发联邦法律范围的变化, 包括院校新增学位项目、培养目标的变化、校董法人的变化、专业项目的变化等。

(一) 评审主体构成与实施程序

实质性变化委员会是认证机构内部的一个重要组织,主要承担院校新增学位项目审核、双学位授权审核、院校使命变更、私立院校法人更换审核等职责。其成员由全国性学术团体提名,经全国教育认证委员会董事会的逐个审查,投票选举产生[9]。成员主要来自院校管理者、教授、行业专家等,都是全国认可的高等教育行业内权威人士。

实质性变化委员会主要承担预审、组织专家实地考察、出具评审结果报告三项内容。院校递交学位项目申请报告之后,实质性变化委员会根据所申请的学位点情况确立评议委员会进行预审,预审主要基于四个标准进行:⑴新的学位项目是否符合院校使命和培养目标;⑵申请的学位项目对院校的核心部分是否有重要的影响;⑶项目所需要的办学条件是否完备(师资、设备、研究氛围等);⑷培养质量评价体系是否能保障教育质量。

实地考察团队吸引社会公众参与是其最大亮点。在预审通过的基础上组织专家进行实地考察。考察组成员包括:认证机构的专职人员,负责整个认证程序的有效运行;外聘的专家委员会,代表同行对申请院校的学位项目进行整体审核、评判;社会公众,代表社会人员参与评审,只要对高等教育感兴趣都可以参加[10]。考察组成员的人数与申请院校规模相关,一般来讲,院校生源规模2500人以上的院校,需要考察组成员至少8名进行为期3天左右的考察访问。

考察结束后的两个月里,考察专家组必须写出正式、客观的评估报告,报告内容不是结论,而是院校的实际情况展现,报告中的一些数据可以和申请院校进行核对。最后,委员会在季度会议上正式讨论评审报告,并投票表决新增学位项目的评审结果,同时,评审结果向社会公布并上交州政府备案,州政府根据评审结果报告最终批准学位授予的权力,自此,完成初次的学位授予权。整个审核过程如图 2所示。

图 2 认证机构对新增学位项目审核过程示意图 信息来源:REVISED SUBSTANTIVE CHANGE MANUAL:A Guide to Substantive Change Policies and Procedures 2013[EB/OL].[2017-08].http://www.wascsenior.org/resources/subchange.
(二) 分级分类审核与结果梯度呈现

第三方机构以及美国政府在对院校的学位项目申请进行审核时并非“一刀切”,而是根据院校已有的资源和等级分门别类的进行审核,每一类审核的程序会有所不同。以西部院校协会认证委员会为例,其中的实质性变化委员会对院校学位项目申请的评审有以下三种情况[11, 13]

一般审核。如果院校在某一学位级别上已经设立10个以上学位项目、覆盖学科领域5个以上,并且开设时间达10年以上的,通过认证表明该学位级别的项目质量确实高,管理该学位级别项目的程序非常完善,那么无需再经实质性变化委员会WASC预先认证,可自行在这个学位级别上新设学位项目,但颁发学位的权利需要州政府教育部的审批。

特定审核。如果院校在某个学科领域开设学位项目时间达10年以上、项目数量5个以上,并且通过了质量认证的高校,可以不经事先认证,自行在该学科领域新设该学位级别的学位项目,但颁发学位的权利需要州政府教育部的审批。

独立项目审核。对于以上两种情况以外的、院校独立开设新的学位项目的申请,需要经过实质性变化委员会和WASC认证委员会审查和批准,并且此项目的后继项目也需要逐一报批,直至该学位级别项目获得一般或特定获准权。

除了审核分类分级进行之外,政府给予院校的审核结果也分梯度呈现,并非只有“通过”或“未通过”两档。例如加州政府根据委员会递交的审核结果报告及建议,州教育部长做出期限为3年的许可、期限为1年的有条件许可或不许可的决定。即使是一般意义上通过了审核,也还要每5年进行复审。院校每年都要进行自我审核,保障各项指标的完成以及质量的保障。

显然,美国的学位授权审核实行分类管理制度,审核结果呈现出明显的动态性、梯度性特点。一是实行分类管理,根据院校已有条件进行分类审核,减少不必要的行政审批程序,提高审批效率;二是实行动态监管,保障学位项目的与时俱进,及时淘汰不适应社会发展的学位项目,同时监控学位的授予质量;三是审批结果呈现梯度性特点,给院校以更多的发展机会,保障院校发展的积极性。

(三) 审核内容注重学生利益、社会需求和原有经验

实质性变化委员会的审核内容囊括学位及院校资源的各个方面,包括院校设立学位的状况、学位设立的意义以及院校自我审核的结果、学位项目实施过程、学位项目成效、项目资源状况、项目终止处理办法共六大块内容[12-13]。(具体如表 2所示)

表 2 实质性变化委员会对学位项目设立的审核内容

除了审核较普遍的软件硬件基础条件外,比较突出以下几点:首先,注重学生切身利益的保障,包括学生对学位项目的兴趣考察、学生与导师沟通互动的时间设置、学生资助体系、项目终止时学生的利益保障等方面。其次,强调院校的自评报告及已有学位资源,在整个审核中占着举足轻重的作用。再者,注重学位项目的社会效应,学位满足社会需要的程度及影响。

四、结论与启示

第三方机构在美国学位授权审核体系中扮演重要角色,代表社会公众利益参与到高等教育质量保障体系当中。从学位授权审核演变历程来看,第三方机构并非一开始就在学位授权审核中担任角色,而是随着政府的逐步介入,逐渐以法律授权的形式保障第三方在高等教育质量保障中的地位。同时,美国学位授权审核体系充分体现了的地方分权化、授权主体多元化的特点。从参与学位授权的路径来看,第三方机构在学位授权审核体系中行使预先审核权、专业认证权。同时,学位授权审核体系实行批准权与审核权分离,这样使得美国高校学位审批更加公平、公正,不但削减了行政审批程序,而且让高校有了更多的自主发展权。从参与学位授权运行实施来看,学位授权审核实行分类管理,根据院校情况设置不同的分级审核办法;审批结果动态性、梯度性呈现,保障学位项目发展与时俱进,提高院校发展的积极性。在审核内容方面,注重学生利益、学位项目的原有经验及社会需求的实现等。

基于以上分析,谨对我国学位授权审核体系改革发展提出如下建议:

第一,建立学位授权外部监管机制,批准权与审核权分开。我国学位授权审核主体单一,相关法律法规不健全,造成审核过程中权力过于集中继而引发一系列问题。基于此,我国的学位授权审核体系应当有效引入第三方评价监督机制,充分发挥外部社会力量,通过第三方的审核、评估、认证让学位授权审核更加公正、公平、公开。同时,实行批准权与审核权分开机制,一方面减少行政参与审批程序,提高审批效率;另一方面,结合高校实际充分放权,激发高校建设活力,同时,发挥外部监督力量,刺激内生发展。

另外,注重社会公众和专家智囊团队的参与。在第三方审核过程中,充分发挥专家团队、毕业校友、社会公众的外部监督作用,从不同角度和视角综合考量院校发展实际与学位授予能力。

第二,学位授权审核实行分类管理,分级评审。为避免学位授权审核“一刀切”行为造成的诸多负面影响及行政审批资源消耗,应该根据院校条件和资源分档审批,对于基础雄厚的院校应充分下放权利,发挥学位项目质量优势;对于基础薄弱的院校要重点审核学位项目的立项和实施效果,分级分类审批,统一质量管理。同时,通过认证、评估排名、资助评价等外部评价体系实现学位项目运作过程质量的监管,确保各级各类学校学位项目质量。

第三,授权审核结果实行梯度性设置,形成压力与激励并进,激发院校活力。我国目前已经开始尝试实行动态性审批制度,但实际操作中夹杂各种利益冲突并未真正形成良性效果。在审批的具体操作中,审批结果只有通过和未通过两档,如果通过审批,基本确定了学校发展格局;如果未通过审批,院校只能继续申请或者被击垮失去活力。因此,制定动态性、梯度性的学位审批制度,让整个学位项目监控处于动态状态,可以有效促使各层次、各类型高校学位项目的良性发展。

第四,审核内容突出学生利益、社会需求与学校原有学位经验。我国学位授权审核大多集中在院校条件、师资水平指标上,而对培养主体学生群体利益的考虑过少;同时由于没有社会公众的参与,学位设置的社会需求性考虑不足。因此建议对高校进行学位授权审核时,应把学生利益放在突出地位,注重学生对学位项目的兴趣、教师指导学生所用时间、学生资助体系以及学位项目取消时学生利益的保护措施等方面。另外,强调社会需求和院校原有学位经验。考虑社会需求,鼓励学位项目和社会发展充分结合起来,避免一些和社会脱节的传统学位的纵深发展,保障学位建设和社会发展需求相一致;考虑原有学位经验,保证各类型高校协调发展,避免任何类大学都想方设法挤进研究类大学纷纷设立学位的现象,教学型、应用型大学应发挥其长处,定位明确。

参考文献
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Third Party Participation Mechanism in Academic Degree Authorization Assessment in the United States: History, Approach, and Implementation
HE Aifen1, ZHAO Shikui2     
1. Graduate School of Education, Peking University, Beijing 100871;
2. College of Humanities and Social Sciences, Beihang University, Beijing 100191
Abstract: In the academic degree authorization assessment system in the United States, a third party independent of governments and high-learning institutions takes not only the professional assessment in which it plays a professional quality "benchmark" role, but also the duty and responsibility for the academic degree authorization inspection, the assessment, and the assessment result it issues. Judging from the development of the academic degree authorization assessment system in the United States, the authors find that mature academic degree authorization assessment system is inseparable from government, higher-learning institutions and a third party, particularly the assessment and supervision of the third party. Judging from the participating path of the third party, the authors find that the third party's participation in the assessment has been authorized by law that also establishes the right for it in assessment, authentication and supervision. Judging from the practice and experience of the third party in participation in the assessment, the authors find that it mainly carries out classified grading assessment, the results are presented in a gradient manner and the assessment contents give more concern to the interests of students.
Key words: the USA     academic degree     degree authorization assessment     quality assurance