“这次考虑到物价等因素，应该再次提高研究生补助金了。”“你有钱不给学生，你拿它干什么用？”^[1], 李克强总理在听取教育、文化、科学等社会代表对2017年《政府工作报告(征求意见稿)》意见建议座谈会上，将舆论的焦点聚集到研究生资助政策问题上。作为我国研究生教育管理制度的重要内容之一，研究生资助政策是研究生培养机制改革的重要组成部分，改革和完善研究生资助政策不仅关系到研究生人才培养质量，更是促进社会公平和教育资源有效配置的有力推手。对研究生资助政策的变迁及特点研究是评估考量资助政策实施效果的基础和重要任务，随着政策问责机制研究的不断深入，追本溯源，探究政策变迁路径的规律特质是寻找突破任何制度政策约束条件的关键。而任何政策制度的演进都存在路径依赖特点，新制度经济学家诺斯将“路径依赖”用于制度变迁，并认为这类似于物理学的惯性，人们从最原始的路径中逐渐形成的稳定心理以及在不作改变的情况下仍可出现收益递增效应，人们便会对此路径产生依赖，那么原始路径的轨迹就会愈加明显并不断自我增强^[2]。路径依赖用来剖析历史对新政策的重要影响是必要的，路径依赖深层依赖的更多是行动主体的有限理性和较高的政策转换成本，在文化、政治、经济等多重因子的嵌入下，过程可能是有效的、低效的甚至无效的，这种状态的不确定性预示着路径内生的多重可能性甚至会产生因素扰动下的意外效果。

我国研究生资助政策从最早的单一人民助学金路径发展延伸到奖、贷、助、补、减多元资助轨道，60年的发展历程中，研究生资助政策的路径调整与选择均受到国家经济、政治以及研究生教育体制的规制，在政策演变上体现典型的制度领域的路径依赖特质。因此，本文在深入分析我国研究生资助政策变迁的路径依赖特点及路径自增强因素的基础上，提出破解研究生资助政策变迁锁定状态之策略。

一、我国研究生资助政策变迁路径及特点分析

新的政策会对既有政策存在一定的依赖关系，这意味着政策变迁会受到历史的演变逻辑影响而出现政策的路径锁定状态。制度实际上也就是某一历史进程的具体遗产，所以我们在研究某一事件的因果模式时就必须要通过追寻其发生过程的方式来找出具体的因果关系^[3]。因此，对我国研究生资助政策路径演变的依赖特点分析，要将其放在动态发展的历史长河中，从宏观的国家政治、经济、文化环境及其研究生教育发展梳理演变脉络。通过对文献整理分析以及对资助政策制定时间的考量，建国以来我国研究生资助政策变迁大致经历了4个阶段：

(一) 人民助学金为主的单轨阶段(1949-1985年)

新中国成立初期，全国尚未确定统一的人民助学金政策，各地自下而上探索出台相应的临时研究生助学金政策及标准；1950年召开高等教育会议，指出高等教育要培养工农人才，明确了高等教育要纳入国家统筹，逐步走向计划化；“家纵贫寒，也需留读书种子”，为了让劳苦工农群众接受高等教育，1952年国家正式出台确立了人民助学金政策，高等学校的学生包括研究生全部享受人民助学金，标准为每人每月12元。自此，国家根据财政情况和物价水平调整每月标准，我国研究生人民助学金标准逐渐规范。

(二) 人民助学金与研究生奖学金的并轨阶段(1985-1995年)

80年代的改革开放，经济领域奉行的“优胜劣汰、适者生存”法则，使人们开始重新审视和思考建国以来国家全成本的、完全免费的研究生教育，在人民助学金基础上探索实行以奖励优秀研究生为目的的奖学金政策。1991年12月，国家发布《普通高等学校研究生奖学金制度试行办法》，规定“从1992年1月1日起，研究生奖学金分为普通奖学金和优秀奖学金，专业学习和研究成绩突出的研究生，除享受普通奖学金外，还可享受优秀奖学金”。这里普通奖学金即相当于人民助学金。“奖励提效率，资助促公平”，在人民助学金的基础上建立研究生奖学金制度一定意义上重塑了研究生资助政策的价值取向。

(三) 研究生奖学金与贷学金的并轨阶段(1995-2000年)

20世纪90年代中期高校开始扩招，1996年，全国招收研究生5.9万人，在学研究生16.2万人，增加1.7万人；1998年，在学研究生19.9万人；到2001年，全国招收研究生17万人，比上年增加4万人，在学研究生39万人，五年时间研究生扩招规模达到6.4%^[4]。国家财政已无法支持庞大的无成本研究生教育，研究生教育便开始迈向逐步实施成本分担的阶段。1997年开始，我国高等学校普遍实行教育收费政策，并在我国研究生教育成本分担政策上做出了有益探索，为解决研究生教育收费与家庭困难研究生求学需求的矛盾。1998年《中华人民共和国高等教育法》第五十四条规定：“高等学校的学生应按国家规定缴纳学费；家庭经济困难的学生，可以申请补助或减免学费”。2000年，国家助学贷款政策覆盖到研究生教育阶段。至此，研究生资助逐步形成了以奖学金为主，贷学金为辅的并轨资助体系。

(四) “奖、贷、助、补、减”多轨资助阶段(2000年至今)

2000年以后，国家继续加大对研究生教育的资助力度，相继制定了一系列资助高校经济困难学生的政策。针对研究生奖助学金的受益面窄、资助标准相对较低、资助方式和经费来源较为单一、资助的竞争激励不足等问题，国家积极推进研究生培养机制改革试点。在研究生全面收费背景下，为缓解研究生经济负担，保证其顺利就学毕业，2013年，财政部、国家发展改革委、教育部印发了《关于完善研究生教育投入机制的意见》，提出以财政投入为主，按规定统筹高校自筹经费、科研经费、助学贷款、社会捐助等资金，建立健全多元奖助政策体系；加大“三助”岗位津贴力度，建立研究生助学金制度、国家奖学金制度、学业奖学金制度，完善研究生助学贷款政策。考虑研究生群体需求，进一步激励研究生潜心学术研究，2017年，我国教育部直属高校博士研究生国家助学金标准由每年12000元提高到15000元，地方高校博士研究生助学金标准提高到每年不低于13000元，国家助学贷款标准从6000元提高到12000元，并出台了延长国家助学贷款还款期限、放宽财政贴息范围等一系列新举措，提倡建立健全以科学研究为主导的导师责任制和导师项目资助制，强化导师在研究生奖助中的重要作用，激发研究生的科研热情。通过建国60多年来的调整完善，我国研究生资助逐步建立起了以奖学金、学生贷款、勤工助学、特殊困难补助和学费减免(简称“奖、贷、助、补、减”)为主体的多元化资助政策体系。

基于研究生资助政策内外部环境的变化及发展时间序次绘制的研究生资助政策变迁路径，如图 1所示。图 1表明，我国研究生资助政策的变迁并非自然演变的结果，而是在一定的社会背景下，依据研究生培养目标所做出的政策路径选择。路径演变得以推进，一方面直接得益于政策成本-收益的良性评估，在考虑政策变迁背后利益相关者权利的前提下，评估的良性状态意味着在此过程中政策变迁主体间的博弈平衡；另一方面由政府强制性和群体诱致性推动，研究生资助政策变迁以强制性变迁为主，强制性变迁是指所有的制度变迁不都是自发产生的，为了对不同的利益集团进行收入再分配，必须通过政府的命令和法律来构成新的规则^[5]。行政主导下的我国研究生资助政策中，政府是决定资助政策强制性变迁的主要力量，新中国成立初期国家按计划招收研究生，政府要照顾到处于资助政策最次主体位置的研究生群体的现实利益，国家实施人民助学金政策使有潜力的劳苦群众免费入学又给予生活补助，充分保障了其接受高等教育的权利，所谓“尚贤者，政之本也”，高层次创新人才是衡量一个国家综合国力的重要指标，政府重视对研究生的资助工作并落实各项资助政策，最终也会获得符合国家与社会利益的预期战略效益；资助政策的诱致性变迁主体来自除政府之外的高校、地方政府、研究生群体和家长等各方利益者，他们依据效益可观程度从下而上推动资助政策改变，比如各高等院校也会结合自身的发展利益在研究生资助政策落实上出台更细的政策，各高校间的政策学习达成的“资助共识”会间接由下而上推动国家研究生资助政策诱致性变迁。因此，我国研究生资助制度变迁方式为政府主导型的渐进式强制性变迁^[6]，政策制度参与者之间的博弈铸造了政策变迁的人为动力，研究生资助政策变迁实际上是一种动态的主体博弈过程，推动研究生资助政策路径从一元化向多元化发展。

在演变中资助政策的两次“双轨”发展恰恰是旧政策得以保留、新政策得以试点的过渡安排，贷学金是基于教育收费背景下的奖助补偿；研究生奖学金政策并没有完全扔掉人民助学金，而是将其保留并在原有基础上发展为普通奖学金和优秀奖学金，这种在政策现实和政策理想转化中的政策回味，充分反映着政策变迁的历史痕迹，而且不可避免地呈现着政策变迁中的路径依赖^[7]。

二、研究生资助政策变迁的自增强及路径依赖分析

政策变迁的自增强是指在政策变迁的不可逆性中存在着“政策记忆”，随着历史的进展和其他因素的影响，历史政策不会趋于消失反而会不断增强和复制，从而形成一种政策变迁的自增强机制。伍尔德曼指出政策变迁的自我增强主要依赖于转换成本、运行成本、解决问题的能力、正式的法律约束、非正式的文化约束、既得利益约束、网络外部性和学习效应，以及人们的主观理解和适应性预期^[8]。这10种因素自增强机制之间并不是相互排斥的，它们彼此影响，如图 2所示，以复杂的方式建立起一个决定性的动力, 推动动态系统走向路径依赖。其中，政策的成本以及解决问题的能力是政策变迁的内在驱动，而政策的法律、文化既得利益约束决定着政策走向，政策的外部效应通过影响政策运行成本而发挥作用，政策的主观定势间接影响政策变迁。具体表现为：

(一) 研究生资助政策的转换、运行成本约束

政策转换、运行成本高昂是造成政策变迁路径依赖的关键。研究生资助政策初期的转换、运行成本主要是由政府的财政性拨款支撑，随着研究生群体规模的扩大，完全免费并享有人民助学金的研究生资助政策运行难以为继，于是社会捐赠、学校创收等资助来源渠道的多元化分担了研究生资助成本，为资助参与者带来一定的经济效益；国家在政策的顶层设计上也逐渐有所作为，基于成本分担考虑的研究生全面收费改革是我国研究生资助政策变迁的关键节点，与之相配套的助学贷款政策从1999年8个城市的试点扩大到目前全国范围内各类研究生培养单位，截止到2015年，我国共有研究生培养机构792个，其中，普通高校575个，科研机构217个，政策落实情况得到了数据反馈，2016年，政府、高校及社会资助总金额956亿元，其中银行发放国家助学贷款263亿元^[9]，有效缓和了社会日益增长的人才需求与研究生教育经费短缺的矛盾。在决策者有限理性以及资助成本约束下，政策的发展也只能“摸着石头过河”，研究生资助政策的变迁从试点到推广也相应呈现出渐进性的特点。政府将风险转移到地方和高校，但地方教育部门对旧有政策存在依赖效应，由于理念惯性作用，在转换执行中需要投入一定的成本，资助政策形成了一套专门文本条例以及系统的政策运行程序，与政策既得利益相关的部门单位往往不愿承担资助政策转换以及运行中的额外成本。

(二) 研究生资助政策的法律、文化与既得利益约束

伍尔德曼认为法律、文化与既得利益虽不能直接导致政策依赖，但却能起到强化或者减弱政策锁定状态的作用。作为研究生资助政策所处的正式法律制度，行政主导下的研究生教育管理环境有着典型的计划性和强制性，研究生资助政策也因此必须在我国研究生教育管理法律的框架内进行，必须接受其引导并受其约束，各方资助政策参与者在具有法律效益的资助政策文本下自觉守护既得利益。此外，新中国成立初期，计划经济体制下的资源平均分配使得公平主义受人追捧，国家在研究生资助政策上更多依赖公平主义的价值取向，实施无成本、全免费的助学金政策；而社会主义市场经济体制改革使研究生资助政策对这种非正式的文化依赖愈加明显，市场竞争机制带来的教育经济、教育成本分担、教育竞争等观念深入人心。因此，如何使研究生资助政策在能够保障研究生公平受教育前提下，进一步在激励与效率问题上有所作为是我国研究生资助政策今后很长一段时间努力的方向。

(三) 研究生资助政策的外部效应：网络外部性和学习效应

政策的“网络外部性”通俗来讲是指当政策参与者增加时，每个参与者从中得到的效益会跟着增加或者下降。用户人数越多，每个用户得到的效用就越高，如果能使研究生资助政策的网络外部性呈现这种正态，这就意味着当更多的研究生群体享受研究生资助政策并获得政策扶持的话，研究生个体从政策中获得的效益没有降低反而提高。因为国家资助额度和预算有限，惠及更多的话，这势必会加剧资助政策运行成本的压力，造成“一个和尚挑水喝，两个和尚抬水喝，三个和尚没水喝”，如何给第一个和尚补偿？再去挖一口井吗？很显然比起训练他重新找水源来说成本太大，这就意味着要增强政策激励；此外，资助政策的参与者还包括各种社会机构、高校相关部门以及政府，他们往往不愿意逆转有利于自身的网络外部性，因此非常依赖现有的资助政策。资助政策一旦颁布并不断执行，各方参与者通常会认真解读、学习、遵守现有资助政策并有效开展资助工作，这种基于学习经验形成的稳定工作惯性往往不易改变。同样，研究生群体也会认真了解、学习国家资助政策，由于话语权有限，对于现有的资助政策普遍存有“有总比没有强”“少总比没有强”的心理，这种由学习产生的主观经验造成的政策依赖也是不易逆转的。

(四) 研究生资助政策的主观定势：适应性预期和主观理解

“适应性预期”是人们基于历史情况对未来发展的预期，与之对应的“理性预期”是基于所得到的信息分析而对未来走向做出的判断。目前我国研究生资助政策在代表建言、政府出台意见的政策产出模式下更多依赖适应性预期的作用，在有限理性的约束下，院校层面的参与者发现问题、解决问题的能力有限，政府短期内也无法掌握详尽的各高校资助信息，在“零散”的认识下做出的路径选择往往囿于理性范围内。此外，参与研究生资助政策制定与落实的人员往往因为价值观与目的性的主体特质影响而做出出于“私心”“偏于理性”的判断，忽略研究生资助政策的“享有者”是有别于本科生和义务教育阶段的学生，同时也是不断成长、不断产生新需求的研究生群体。

三、我国研究生资助政策变迁路径约束的破解之策 (一) 系统设计和均衡建构是基础

研究生资助政策的变化是在整个研究生教育框架内进行，受到研究生教育的培养目标以及管理模式变化的制约，完全脱离大环境来打破变迁路径的锁定是不现实的。因此，研究生资助政策的创新过程要纳入到研究生教育宏观背景下进行系统设计，依据研究教育收费政策的变化、研究生教育发展规模以及研究生培养模式的变化等做出合理的匹配设计，形成与研究生教育管理相互关联的动态机制。关联政策以及政策内部间的协调配合、相互适应可以有效减少政策运行以及转换的成本阻力。

1. 协调各项政策的完备程度与研究生群体需求的关系

研究生资助政策内部包括奖学金、助学金、助学贷款、“三助”津贴等多类型的各项子政策，做到每项资助政策都有合理的研究生适用群体，避免资助政策过度倾斜和偏向，保证资助政策的均衡化发展。

2. 统筹各高校的研究生资助条例与国家资助政策的一致性

研究生培养单位应因地制宜出台相应资助条例，及时优化研究生资助体系内部结构。除了国家奖学金、学业奖学金，为提高研究生培养人才的层次性和差异性，加快培养拔尖创新人才，健全研究生资助政策的学术竞争激励机制，强化研究生资助体系的激励功能，可通过设立优秀创新研究生奖学金，激励支持研究生尤其是博士研究生发奋学习、潜心学术、追求卓越，进行高水平科技创新活动，提升自我科研创新能力。各研究生培养单位在协同各社会捐赠机构和学校科研经费联合设置多种研究生单项奖学金的同时，不要忽视“贷”和“补”在研究生资助体系上的补偿作用。推进研究生资助政策的均衡构建，要重视贷学金和各项补助在缓解研究生生活压力和节省额外兼职创收时间上的作用。此外研究生资助政策外部存在着潜在的创新供给以及政策补偿的可能性，各研究培养单位在研究生资助政策上可寻求更多灵活性，在住宿、伙食、医疗、出行等方面加大对研究生群体的间接资助，比如基于“共享经济”的“共享单车”走进大学校园就方便了很多研究生快捷出行。

(二) 实现政策有效供给是关键

政策路径的内生与补偿不足是限制解锁政策依赖约束的主要问题，实现政策有效供给、创新政策配套机制，是适应研究生资助发展新形势、新变化的必然要求。教育人力资本学家舒尔茨指出，“任何制度都是对实际生活中已经存在的需求的响应”。在精准资助号召与国家设置资助管理元年的新举措下，迫切需要“释放新需求，创造新供给”，实现匹配与配套政策的创新，以破解研究生资助政策运行面临的利益协调不完善、评估和监控不科学等动力不足的约束。

1. 建立研究生精准资助机制

实现研究生资助政策的理性预期和精准性突破路径依赖，就要尽可能从较全面、较真实的调查信息分析中对资助政策的未来走向做出判断。首先，提升研究生各项资助政策标准的精准度。各高校研究生助学金、奖学金、“三助”津贴等发放金额标准要紧跟各地物价水平和高校收费水平，做到“不滞后”“不超前”“接地气”，针对不同研究生群体的需求和学科专业特点细化各项研究生资助政策，做到资助形式多样化、差异化、立体化，打好“组合拳”，唱响研究生教育扶贫攻坚“主题曲”。其次，保证研究生资助政策对象的精准性。研究生资助政策的酝酿以及评估工作应以研究生群体需求特点为出发点和落脚点，深入开展调查研究、集体访谈，保证研究生群体在资助体系上的话语权；研究生资助政策对象是有别于本科生的广大研究生群体，是我国科研工作和科技创新的重要力量，研究生资助政策应该精确突出研究生群体的“研究者”身份，完善科研经费的资助补偿，逐渐建立起成熟的导师资助、科研经费资助、课题经费的资助补偿方式，形成稳定的研究生科研创新的激励机制。最后，实现研究生资助管理操作的精准化。国家把2017定为“全国学生资助规范管理年”，学生资助政策的落实与监管工作逐渐步入正轨，针对目前我国存在的研究生资助政策变迁路径的锁定状态，要从各研究生培养单位往上排查研究生资助政策管理上“专款挪用”“补助发放不及时”“资金发放周期长”的诟病，规范研究生补助资金有效发放的时限和方式、规范助学贷款的风险补偿管理与动态跟踪监测、设立专门的研究生资助问责与咨询单位。

2. 创新资助政策绩效评估机制

首先，加快构建研究生资助管理绩效评估指标体系。围绕资助制度建设、政策落实、资金管理、信息管理、监督检查以及宣传教育一级指标^[10]，针对研究生群体特点系统设计资助政策绩效二级、三级指标。改革评价理念，引入第三方评估机构，评价主体也要涵盖政府、高校、师生以及社会捐赠主体在内的各方利益者，形成联动发展机制。其次，构建以效率与公平为核心目标的资助绩效评价体系。效率与公平是我国研究生资助政策重要的价值取向，应力求做到二者激励相容。公平目标侧重于衡量资助经费产出的公正情况，包括资助标准、人数、质量等，而效率目标指社会经济效益，包括竞争激励效果和研究生人才培养质量可持续提高。同时要兼顾和谐目标，重视研究生群体和各利益相关者的满意度。

3. 建立资助政策协同参与机制

研究生资助政策演变过程中涉及的利益主体主要有政府、各研究生培养单位、社会以及研究生个体或家庭，各方在资助政策上有着不同的利益需求和特质，政策路径变迁的动力来自于各利益相关者的共同选择和合力。由于政府在我国研究生政策的演变中拥有绝对的发言权，为避免单方利益集团对资助政策强势性的锁定，政府在研究生资助上不仅扮演决策者，更应担当组织者、协同者的身份，协同其他利益主体积极参与研究生资助政策的制订、完善以及评估中协调利益主体间的博弈矛盾。

研究生对资助政策的主要参与方式可以包括告知、政府咨询和积极参与，政府发布——民众了解的告知模式是目前研究生政策参与最为广泛的形式。研究生资助是一项民生工程，政府在制订或修改资助政策时应深入开展研究生舆论调查，听取研究生群体代表的意见，将研究生和家庭对现有资助政策的满意度作为资助政策评估的重要指标。《2015年中国学生资助发展报告》显示：企事业单位、社会团体和个人等捐助资金98.14亿元，占当年资助资金的6.29%，表明社会捐赠已成为学生资助经费的重要补充，也是我国研究生教育经费来源的重要组成部分。政府在社会捐赠上应着力于管理方式的完善，采取经济补偿、社会名誉嘉奖等利益协调方式调动社会各方资助研究生群体的热情，拓展研究生资助渠道的多样化以分担经济成本。此外，赋予各研究生培养单位在研究生资助标准上的自主权，各培养单位依据所处经济环境和执行成本制定的“校本”资助政策，满足自身的经济效益和竞争环境。因此，政府应在高校研究生资助细则和研究生群体间充当“裁判员”，在各高校设立专门的研究生资助服务和评估部门，加快建设研究生资助法律法规，使资助政策有法可依、资助权责明确，保证公开、透明，有效监控资助政策执行中损害学生、社会和国家利益等违规现象。

(三) 培育资助育人文化氛围是根本

我国研究生资助政策从最开始的人民助学金发展到“奖、贷、助、补、减”多元并存的体系，政策发展内涵也从过去单纯对研究生的经济帮扶延伸到对研究生创新能力的培育，从帮扶为主到育人的转变，表明我国研究生资助政策正朝着“发展型”资助方向前进。如果用金钱物质去宣传研究生优越的培养环境、吸引研究生人才是万万不可取的，这势必会把我国研究生资助路径引向权钱利益交易、学术腐败造假的极端。因此，各研究生培养单位要牢牢把握资助政策的育人“风向标”，营造积极向上的文化环境，保障资助政策有效实施。

一方面各研究生培养单位要营造以诚信、责任和资助感恩为核心的文化环境，充分挖掘研究生国家奖学金获得者等表现突出研究生的典型事迹，做好励志宣传教育，同时鼓励研究生积极参加“西部计划”“研教团”等志愿公益项目，培育研究生的奉献精神和社会责任感。同时对于申请国家助学贷款和生源地贷款的研究生，要重视提高其信用意识，使其充分了解贷款细则和违约的不良行为。另一方面路径依赖的状态并非是负面的，一旦依托积极的文化环境，政策的落实也会呈现越来越理想的效果，因此，在研究生资助的流程上要从内向外、自上而下秉持公平公开、透明的原则，警惕“暗操作”“钻空子”等违背资助规则的现象。