少数民族研究生教育供给侧结构性改革指的是适时推动民族类普通高等学校的内部改革, 为少数民族和民族地区提供更好素质、更高质量的少数民族高层次人才和加大多样化的服务供给, 建立与民族地区实际需求衔接更加紧密的研究生教育服务系统, 以提高民族类普通高等学校综合实力和办学效率的过程。民族类普通高等学校是将我国少数民族和民族地区作为教育对象或服务区域的教育实体或教育机构, 承担着为少数民族和边远贫困地区培养少数民族高层次人才的重要任务, 通过少数民族研究生教育实现。根据国家教育部网站的统计资料, 截止到2017年5月底, 我国共开设民族高校21所, 民族自治地方高校207所, 民族大学(学院)15所, 由这三种类型的高等院校共同组成了民族类普通高校, 总量共计243所, 约占全国普通高等学校总量的8.34%。近年来, 随着"一带一路"战略的推进及国家政策倾斜和投资力度的加大, 民族地区少数民族高层次人力资源状况有了一定改善, 但供需矛盾仍然严峻。故而, 从需求侧探究民族地区少数民族高层次人力资源现状, 从供给侧探究少数民族研究生教育的培养状况, 并分析两者之间的供需矛盾及原因, 这对少数民族和民族地区克服高层次人力资源的配置难题提供了创新实践的路径。

目前, 我国高层次人力资源结构上存在不平衡性, 在资源总量、质量和人才素养上均同国家高速发展的经济要求难以同步, 特别是在民族地区表现得尤为显著。但是, 普通劳动力资源的供给程度又远远高出了社会实际诉求。在社会转型时期, 这种供需矛盾的主要原因能够归结为民族地区的政治、经济、文化等各类因素的影响和制约, 承担高层次人才培养任务的研究生教育发展不均衡, 高层次人力资源由西部民族地区(含欠发达地区)流向中东部经济发展高水平地区现象普遍, 致使高层次人力资源在民族地区分布上存在结构上的失衡现象, 数量和质量问题依然显著。按照2010年开展的第六次全国人口普查数据和2005年第二次全国1%人口抽样调查的数据, 2005年少数民族人口总量占全国总人口的9.05%, 而少数民族博士研究生在校生数(含科研机构)约7230人, 硕士研究生在校生数(含科研机构)约34720人, 占全国研究生在校生总规模的4.29%。2010年全国总人口达到13.39亿, 少数民族人口为1.14亿, 占全国人口总规模的8.49%;而少数民族博士研究生在读生数约12125人, 硕士研究生在读生数约64505人, 占全国在读研究生总规模的4.98%。可以发现, 尽管党和国家制定实施了系列少数民族研究生教育招生选拔制度, 如"少数民族高层次骨干人才培养计划""双少政策"等, 硕士以上少数民族高层次人才在校生人数从2005年的4.195万人上升到2010年的7.663万人, 绝对规模将近提高两倍, 但由于少数民族研究生教育基础薄弱, 少数民族研究生高校在校生人数占比始终低于少数民族的人口占比。

因为民族地区(包括欠发达区域)在生存环境、社会保障、工作条件、个体成长等层面同中东部发达地区相比差距显著, 致使很多少数民族研究生毕业后不愿意回归民族地区就业, 难以满足目前民族地区跨越式发展对高层次人力资源的要求。即便民族地区在加速产业结构转型升级的同时, 呈现了部分新兴行业和领域, 对少数民族高层次人才的需求依然很高, 而少数民族高层次人力资源的供需矛盾问题却与之相偏离。调研得知, 目前民族地区各行业对高层次人力资源的需求均紧缺, 特别是理工类、应用型等专业的高层次人力资源急缺, 而一般劳动力资源库存较高, 知识技能和文化素养比较缺乏。上岗能力有限且隐性失业情况仍然较为显著, 表现为失业率逐年递增、就业人数不断下降的势头。而且, 从发展现状看来, 少数民族高层次人力资源供需矛盾更为凸显, 特别是今后少数民族高层次人力资源的供需市场环境将遭受巨大挑战。调查数据显示, 西部民族地区高层次的知识分子和劳动人员比例偏低, 在西部地区的大多省市内拥有大专及以上文化程度的人口仅有1500万左右, 占西部地区人口总量的5%左右, 比全国要低出约0.7个百分点。西部民族地区每万人拥有的科技人员规模为3.2人, 拥有的科研人员为0.08人, 而全国平均水平为3.8人和0.11人。^[1]理工类、实用型人才严重短缺, 经济社会发展需要的应用开发型人才紧缺, 民族地区的人才培养模式仍然滞后于民族地区跨越式发展和民族团结进步的要求。

众所周知, 区域之间的差异和发展上的不均衡性是普遍存在的, 区域之间少数民族高层次人力资源结构失衡仅为其中的一个方面。当前, 民族地区仍然以农牧业经济形态为主要特征, 城镇和乡村之间人力资源的供需差异比较显著。从第一产业就业人员的总量远远超出第二、三产业的就业人员总量就可发现, 城镇人力资源的占比要远低于乡村人力资源的占比。并且, 两者在人力资源的质量结构上也存在显著差异, 如西藏城市地区和农牧区的人力资源悬殊较大, 绝大多数高层次的人力资源集中于拉萨、日喀则等城市, 而农牧区人才匮乏, 文盲、半文盲占大多数, 人力资源的城乡差异较大。此外, 由于自然环境的差异, 西藏自治区人口的80%集中于雅鲁藏浦江流域及藏东三江流域, 那曲、阿里地区则人烟稀少。在现有人力资源中, 具有高新技术或者较强的经济运作能力的高层次人才匮乏, 另外高层次人才多集中于机关事业单位, 生产单位高层次人才较少。其次, 民族地区的部分城市或中心区域城镇, 高层次人力资源的供给与需求量比较显著, 但相较于中东部发达地区, 具有得天独厚的环境优势和经济辐射能力, 而这些区域对高层次人力资源的供需量却远低出本区域中的其它地区。再者, 伴随民族地区第二、三产业的比例调升, 一些旅游行业景区开发、工矿行业基地发展等对高层次人力资源的需求和结构上均在持续提升和发生改变, 而供给情况同需求之间却表现出一定缺口, 较难实现精准配置。

考察我国少数民族学位与研究生教育发展的历史沿革状况可以发现, 国家一直高度重视少数民族研究生教育的发展。通过各类优惠措施, 使得少数民族高层次人力资源总量和培养质量都得到了大幅提高, 形成了较为成熟的研究生学位类型。然而, 根据一系列教育统计数据能够发现, 我国少数民族研究生在校生人数占比始终要低于少数民族人口总量的占比, 这就同民族地区经济社会发展的需求产生了矛盾, 如果不能有效解决这一人才发展的瓶颈问题, 不仅会对少数民族高层次人力资源造成严重影响, 而且会对民族地区其它各级各类教育形式的持续科学发展产生了阻碍。究其主要原因在于少数民族研究生教育仍未实现均衡发展。当前, 我国各民族获得最高层次的研究生教育状况显示, 各族人民受研究生教育的程度参差不齐。如蒙古族、朝鲜族和满族等一些少数民族受研究生教育的程度已经超出了全国受研究生教育程度的平均水平, 也超出了主体民族的程度。此外, 在少数民族内部之间受研究生教育的程度也并非一致。如白族、朝鲜族、哈尼族等一些少数民族的人口规模差不多, 分别为193.351万人、183.0929万人、166.0932万人, 但受研究生教育的平均水平却差异显著, 分别为18.36人/万人、52.84人/万人、3.05人/万人。再者, 一些少数民族受研究生教育程度呈现发展缓慢甚至出现下滑趋势。如珞巴族和佤族, 在第五次全国人口普查到第六次全国人口普查期间, 相关调查数据表明他们的总人口在不断上升, 而佤族受研究生教育程度仅从0.27人/万人上升为2.07人/万人, 珞巴族甚至出现了受研究生教育程度由3.37人/万人下降为2.72人/万人。另外, 各少数民族的人口规模同研究生教育发展水平之间不成正比。如裕固族、赫哲族、俄罗斯族等一些人口较少民族的研究生教育水平明显超出全国平均水平, 而彝族、维吾尔族等一些人口规模较大民族的研究生教育水平却远远低于全国平均水平。

当前, 研究生教育资源更多集中于中东部地区, 而西部民族地区较为匮乏, 民族类普通高校研究生教育培养能力有限, 学科专业分布需优化。教育统计数据表明, 东部地区研究生教育招生单位相比西部地区明显要多。仅北京地区的研究生招生单位就占到全国的1/5以上, 少数民族和民族地区获得研究生入学机率明显低于东部发达地区。另外, 西部民族地区掌握优质资源的研究生培养单位, 如"985""211"工程大学很少, 这就使民族地区的少数民族学生取得研究生教育优质资源的机率降低。再者, 从国家在西部民族地区设立的研究生招生单位及民族高校设置的学科门类和学位授权来看, 一直处于弱势地位。在硕士和博士一级学科授权点和学科门类构成方面, 西部民族地区要比中东部地区及全国平均水平低出很多。截止到2013年, 拥有硕士及以上学位授权单位的分布在民族自治地方相对很少。当年, 高等院校在校研究生总量在民族自治地方为86041人, 这一数据在全国的整体占比为4.8%。^[2]本世纪初, 国家共创办民族院校13所, 其中, 拥有博士一级学科授权资格的高校只有中央民族大学一所, 学科专业为民族学; 拥有硕士一级学科授权资格的高校包括国家民族直属的四所民族高校及三所地方民族院校, 一级硕士学位授权专业合计84个; 截至2006年, 拥有博士一级学科授权资格的民族高校仍然仅为中央民族大学, 而该校仅仅在原先的博士一级学科专业民族学学科基础上, 增加了一个中国语言文学学科; 直至2016年, 我国共创办了18所民族院校, 其中具有硕士学位授权资格的单位仅为12所, 而具有博士学位授权资格的单位仅为国家民族直属的四所高校及广西、内蒙古地区的两所民族院校(民族院校硕士、博士一级学种授点分布见表 1、表 2)。总体而言, 当前我国民族类普通高等学校的研究生教育发展水平仍十分滞缓, 研究生教育资源分布严重不足对民族教育的整体发展和少数民族高层次人才的培养造成了极为不良的掣肘和局限, 这不但影响了少数民族和民族地区的考生实现事实上的研究生教育机会公平, 更加堪忧的是加剧了研究生教育发展不均衡问题。

表 1

表 1 2016年民族院校硕士一级学科授权点分布一览表 哲学 经济学 法学 教育学 文学 历史学 理学 工学 农学 医学 管理学 艺术学 合计 布点种数 1 2 5 1 3 3 7 7 5 3 3 2 42 布点个数 2 5 29 4 16 11 21 18 8 8 13 6 141 结构比例(%) 1.42 3.55 20.57 2.84 11.35 7.8 14.89 12.77 5.67 5.67 9.22 4.26 100 数据来源:民族院校高等教育基层统计报表及各院校简介。

表 1 2016年民族院校硕士一级学科授权点分布一览表

表 2

表 2 2016年民族院校博士一级学科授权点分布一览表 哲学 经济学 法学 教育学 文学 历史学 理学 工学 农学 医学 管理学 艺术学 合计 布点种数 1 0 2 0 2 1 0 0 0 0 0 0 6 布点个数 1 0 7 0 3 1 0 0 0 0 0 0 12 结构比例(%) 8.33 0 58.34 0 25 8.33 0 0 0 0 0 0 100 数据来源:民族院校高等教育基层统计报表及各院校简介。

表 2 2016年民族院校博士一级学科授权点分布一览表

我国少数民族研究生教育招生选拔制度严格执行"定向招生、定向或委托培养、定向就业"基本原则。在定向招生层面, 该项制度主要是依据民族地区研究生教育发展的水平, 以尽量达到少数民族研究生教育均衡发展及民族地区对少数民族高层次人力资源的急切诉求为目标, 合理配置政策实施区域。然而, 从主观因素来看, 实际指标的分配同招生区域的诉求有较大偏差。调研发现, 这项政策规划的招生方案还较为笼统, 委托培养的高校被赋予对少数民族研究生教育和民族地区科技力量薄弱区域的判断任务, 但其研究和判断能力不足。从调研的贵州、云南、甘肃、四川等地区四所民族院校的少数民族研究生招生情况来看, 2010年至2014年招生统计数据如表 3所示, 可以发现, 招生计划统一由教育部下发, 指标没有完全结合各地发展实际, 进行专业量化的预测分析, 同时学生实际报考专业结构不合理, 导致社科类毕业生过剩, 理工类、应用类专业报考严重不足, 与民族地区经济建设需求严重脱节, 供需吻合度低, 不仅无法缓解民族地区理工应用类人才匮乏的现状, 同时无法培养"接地气"、民族地区用得上的高层次人才。未能完全满足民族地区产业转型升级所急需的高层次人力资源培养需求, 仍需通过相关配套政策使人才培养更加精准地对接区域发展总体战略和"一带一路"建设需要。事实上, 受民族因素或文化背景等影响, 偏远落后区域的生源极为有限, 政策提供的优惠条件难以真正落实到少数民族学生中的弱势群体中。

表 3

表 3 2010-2014年西部四省区少数民族研究生教育招生专业及人数分布表 学校 2010 2011 2012 2013 2014 总计 社科类 自科类 社科类 自科类 社科类 自科类 社科类 自科类 社科类 自科类 贵州民族大学 7 0 13 0 23 3 37 5 43 2 123 10 云南民族大学 31 2 54 3 33 1 97 10 45 4 260 20 西南民族大学 143 4 167 7 92 3 103 10 114 4 619 28 西北民族大学 97 0 129 0 142 3 109 2 81 0 558 5 数据来源:各民族院校研究生招生办公室

表 3 2010-2014年西部四省区少数民族研究生教育招生专业及人数分布表

加速推动少数民族和民族地区经济社会发展, 特别是少数民族研究生教育的发展水平, 保障少数民族高层次人力资源的有效供给, 这是社会大众普遍认同并接受的目标。如何克服目前民族地区少数民族高层次人力资源与少数民族研究生教育之间的供需困境, 使民族类普通高校的高层次人才培养数量和质量得到双向提升, 其创新发展的本质在于努力达成少数民族研究生教育供给侧的结构性改革。建国六十多年来, 为了在实践中达成这一目标, 国家制定实施了一系列的少数民族研究生教育发展措施, 这些措施的发展趋势怎样？今后调整的方向是什么？值得我们反思。

目前采取的这类主要针对少数民族的优惠措施, 一种思路是按照罗尔斯主义原则的方法, 即通过民族识别方式严格区别各个民族成员之间的身份界定, 在很长一段时期内采取对"主体民族"成员的整体不公平性手段, 来"补偿"少数民族成员因历史社会等原因造成的被动局面, 对其实施全面性的援助手段。这一行为我们可以视作"利用民族优惠以达成民族平等"的方式。实践表明, 利用这种方式在一定时期能够收效明显, 但也可能造成一系列难以预计的负面影响。如前苏联实施的民族政策, 在它未解体之前似乎成效显著。然而, 一旦国家政治局势发生重大变化后, 这些民族政策导致的族群矛盾就很快显现出来, 俄罗斯人反对继续成为其它民族的"奶牛"做法, 成为苏联解体的一种直接原因。我国政府在建国以后, 也同样在民族高等教育的发展过程中, 采取了一系列优惠措施, 对民族地区的发展切实起到了积极促进和推动功效。而调研发现, 政策执行至今仍然存在很多少数民族内部成员和主体成员认为政策成效存在明显不足。另一种思路是按照美国社会学家戈登所指出的"自由主义的多元主义", 即完全无视民族之间的差异, 而仅仅依照个体之间的区别, 实施对个体而非群体的优先援助手段。^[3]如政府采取的义务教育扶贫时, 不管哪一个民族的成员, 只要其子女达到了学龄规定要求, 就一律按要求给予优惠。即便这种方法满足了个体成员间的"机会公正"和"竞争公平"原则, 但也存在很多问题。当少数民族偏远山区和边疆地区的群体成员同蒙古族、汉族等族群相比, 存在教育水平、经济发展情况、创新创业能力等方面的较大差距时, 让他们在研究生招生选拔时居于同一竞技平台上进行公平竞技, 就很难取得教育机会。因此这种政策的实施后果是弱势民族和弱势地区的发展势必受到很大影响, 减小民族差距的宏伟目标就难以实现。

鉴于此, 我们在少数民族研究生教育供给侧结构性改革中应当综合利用这两种模式, 衡量每种模式的执行成效与可能导致的问题。在今后一段时期内我们还应当贯彻这一系列少数民族研究生教育发展措施, 然而针对这些措施中"民族平等"理念的解读, 应当适度进行调整, 要充分认识到这种优惠措施的过渡性特征。一旦少数民族和民族地区经济社会发展水平达到一定程度时, 这种优惠措施就应及时调整, 并逐步让其退出, 最后采纳戈登所描述的"自由主义的多元主义"措施。还应强化宣传以使社会公众对这种优惠措施的过渡性特点形成认同, 使少数民族成员改变过去的"依赖"情绪, 以自信自强的优良心态尽快转变被动局面。简而言之, 我们能够达成以下几点共识:

少数民族研究生教育供给侧的结构性改革, 首先是要对少数民族研究生教育内部结构进行调整。第一, 要对主要承担少数民族研究生教育的民族类普通高等学校布局进行结构性调整, 设立执行民族院校在民族地区的布局方案, 改良研究生教育资源在民族院校之间的配置。第二, 因就主要承担少数民族高层次人才培养任务的民族院校学校类型开展结构性调整, 重点创办同民族地区产业结构转型升级相符合的专业型硕博士培养学位。努力推动理工类、应用类研究生教育机构在条件成熟的民族地区创办。对不满足市场需求的民族地区普通高校及民族院校推动其朝着应用类、技术类院校转型。第三, 要对民族类普通高校内部学科专业进行结构性调整, 制定实施民族院校和民族地区高校学科专业改革方案, 以市场为指导, 改革民族高校及民族地区院校学科布局, 集中培养旅游、管理、工、农、医等学科人才, 推进师范教育类专业发展。第四, 要对民族类普通高等学校研究生招生类别进行结构性调整, 少数民族研究生人才培养类型要符合人才培养的基本规律和民族地区对少数民族高层次人力资源的特殊需求, 较大幅度地增加应用技术型研究生的比重。第五, 要对民族类普通高等学校研究生培养方案进行结构性调整, 专门增加少数民族研究生培养的因素, 使之与我国民族地区的产业结构转型升级及资源优势结合起来, 以实现民族地区少数民族高层次人力资源由"输血"服务转变为"造血"自主发展。

民族类普通高校无论属于哪类学校, 其共同特征是具有相对稳定的服务区域和服务对象。只有处理好了少数民族研究生的报考专业与民族地区的需求相匹配问题, 在执行政策时贯彻"按需报考, 按需录取"的原则, 才能取得更好的成效。

众所周知, 我国少数民族在全国各族人民中处于发展弱势地位, 而主体民族汉族则一般处于发展强势地位。然而, 按照第六次全国人口普查的统计情况, 我们能够明确, 一些少数民族的研究生教育水平与主体民族汉族相当, 甚至一些民族如朝鲜族、蒙古族等要高出汉族水平。部分少数民族教育水平发展落后, 很大程度上是源于其所生存的自然条件导致的, 而这些区域的主体民族汉族也同样遭受着这种恶劣条件。此外, 还有一些工作在民族地区多年的汉族群体成员, 他们的子女与少数民族成员子女共同生存, 共同接受一样的教育, 但在少数民族研究生教育招生选拔中由于民族成分所限, 难以获得"优惠政策"。这就更加需要我们在今后的招生制度中, 进一步明确少数民族研究生教育政策的优惠对象。如近年来国家出台的"教育精准扶贫"举措, 就有明确教育援助对象的措施, 这为少数民族研究生教育供给侧结构性改革指出了政策改良路径。

经过上述分析, 我们能够明确的是, 目前少数民族和民族地区经济社会发展急需一大批少数民族高层次人才的智力支撑。国家所需要施行的少数民族研究生教育优惠政策的项目, 应当是除了过去的硕士研究生"双少"招生政策模式外, 再采取设立各类重大项目, 如"骨干计划""西部高校对口支援计划"等政策模式来完善这一社会发展的迫切要求。这种项目以后还应继续丰富和发展, 采取多元化发展方式优化少数民族研究生教育招生选拔制度体系。"骨干计划""西部高校对口支援计划"是对"双少"政策的有效补充, 这些招生计划不单纯以少数民族身份对象为目标, 而是以限定地区的全体各族成员为目标, 其中还录取少量的汉族学生, 主要是长期从事民族工作的成员。政策目标在于全面完善西部民族地区高层次人才的"短板效应"问题, 满足国家"十三五"规划发展阶段全面建成小康社会的伟大任务。我国少数民族研究生教育招生选拔制度执行三十多年以来, 一直保持与时俱进。以往国家教育部采取分区招生的关键原因在于国家整体经济发展的不均衡, 致使研究生教育资源的相对不均衡。而近年来又合并分区招生的重要因素是由于全国各地经济社会发展水平已逐渐减小。过去招生的二区和三区中也存在一些培养单位的报考热度很高, 呈现报考"扎堆"问题, 其实际初试分数线已远远超出本区国家线甚至一区线了, 以往的分区模式已经难以客观反映新时期的发展趋势和报考形势, 对少数民族考生的引导价值不够明显。所以, 我国少数民族研究生教育招生选拔制度从内部和外部层面, 都应做好"教育精准扶贫"目标的结构性调整。

要达成"自由主义的多元主义"目标, 我们可以从何种方式作出调整来实现这种政策平稳过渡？世界各国研究人员都在持续探讨这一问题。美国社会学家霍洛维茨就指出可以利用"区域普惠"替代"民族特惠"作为受惠对象的改革思路。依照我国具体国情, 本研究认为, 采取"弱势区域"结合"弱势民族"作为受惠对象的结构性改革, 不失为一种可取的过渡性方式。在我国少数民族研究生教育招生选拔制度执行环节中, 如果各区域之间的研究生教育资源配置差异明显高出区域内部各民族之间研究生受教育状况的差异时, 就可以考虑将以民族身份作为受惠对象的做法调整成以研究生教育资源明显弱势区域的所有公民为选拔制度的对象。^[4]以新疆自治区为例, 就可以考虑把全区范围中的受惠对象从以"民族身份"为目标, 调整成以研究生教育资源相对匮乏的南疆地区的学生为目标。采取这类"民族特惠"和"区域普惠"相结合的我国少数民族研究生教育招生选拔制度原则, 不仅同当前西部脱贫攻坚计划的要求相符, 而且也可以使那些研究生教育资源弱势的边疆地区考生切实获得招生制度的益处。