近年来，我国对高层次专业性人才的需求不断扩大，非全日制研究生教育得以快速发展，但也存在着招生不够规范、办学水平不高的突出问题。2013年3月，教育部、国家发展改革委和财政部联合下发了《关于深化研究生教育改革的意见》，非全日制研究生教育迎来了迄今为止最大的一轮政策调整。在此背景下，如何把握非全日制研究生教育的办学特点和规律，在满足市场需求的同时提高政策的适切性，需要进行认真思考和探索。

自1985年9月，国务院学位委员会办公室发布《关于扩大在职人员申请硕士、博士学位试点工作的通知》以来^[1]，我国非全日制研究生教育经过近30年的发展，已经形成了以在职人员攻读硕士学位(以下简称“在职专业学位”)教育和同等学力人员申请博士、硕士学位(以下简称“同等学力”)教育为代表的完 整体系，表现出鲜明的办学特色。2014年，在职专业学位全国联考报名人数为31.3万人，比上年增长3.0%；同等学力全国统考报名人数为21.5万人，比上年增长12.3%，都创下了历史新高^①。在规模快速增长的同时，非全日制研究生教育长期以来边缘化、培训化和学术化倾向也深为社会各界所诟病，严重制约其办学水平进一步提高。这种倾向和批评的背后，既有对非全日制研究生教育的“认识误区”^[2]，也说明需要对这种教育的管理体制和运作机制进行深刻反思。

非全日制研究生教育除了在职专业学位和同等学力教育外，还存在着软件工程和高级管理人员工商管理硕士自主招生(以下简称“自主招生”)、职业学校教师在职攻读硕士学位(以下简称“职业教师”)等多种类型，它们的招生对象、报考条件虽有差异，但实际培养目标和教学形式都极为接近，学科专业也多有重叠。由于在国家层面上分属不同部门管理，办学理念和发展阶段均有较大差异，导致每种类型都形成了一套不同的入学标准、考试体系和管理制度，甚至在职专业学位全国联考不同专业的考试科目、时间安排也有不同。这种多样性并非必然，却在无形中增加了办学成本，分散了有限的教育资源，不利于集中力量打造办学品牌。

(1)招生调控机制：在职专业学位和职业教师教育大部分专业长期不设招生限额，由培养单位根据报考人数和国家指导性意见进行调节；自主招生则由培养单位自定录取标准；同等学力教育采取申请制，申请人只要符合条件即可入学。(2)成本分担机制：由于国家不对非全日制研究生教育进行财政拨款，各培养单位只能将办学成本市场化，由学生承担全部学费。在生源持续增长、招生调控机制缺少约束的情况下，部分培养单位为了确保收支平衡，倾向于扩大招生规模及提高收费标准，一旦突破 内部自律的边界，则极易导致市场失序。在这种情况下，师资力量跟不上办学规模扩张的速度，就会带来管理水平和指导能力的下降。此外，非全日制研究生教育还存在异地招生、合作办班和中介机构等特有的“市场化”现象，使招生环节的教育生态极为复杂。

非全日制研究生教育的质量保障有赖于政府、培养单位和社会的共同支撑，即所谓“三螺旋”结构。政府和培养单位主要通过考试录取(合格)率、学位论文抽查作为调控质量的杠杆，侧重于奖优而不汰劣；以全国专业学位教育指导委员会(以下简称“专业学位教指委”)为主体的社会力量缺少企业的积极参与，在自身建设和行业代表性上都有不足。以工程硕士教育为例，全国工程专业学位教育指导委员会自1998年成立以来，仅在2006年、2011年分两批制定了15个工程领域的学位授予标准，占全部40个工程领域的37.5%；第四届全国工程专业学位教育指导委员会39位委员中，企业委员只有4人，占10.3%^[3]。这就限制了企业作为生源供给者和最终消费者对教育质量的引导、监督和干预能力，成为质量保障的短板。

2013年3月，三部委《关于深化研究生教育改革的意见》明确提出要以服务需求、提高质量为主线，重视发展非全日制研究生教育。同年9月，国务院学位委员会、教育部和国家发展改革委联合下发了《关于进一步加强在职人员攻读硕士专业学位和授予同等学力人员硕士、博士学位管理工作的意见》，对非全日制研究生教育从两个方面进行改革：

首先，改革招生录取制度，增强招生工作的计划性和规范性。1.调整自主招生制度：从2014年起，停止软件工程自主招生工作，纳入在职专业学位全国联考统一管理；高级管理人员工商管理硕士的报名、录取工作均需通过信息平台进行。2.统一非全日制和全日制研究生教育招生计划：从2014年起，对在职专业学位招生实行限额管理，且额度逐年递减；从2016年起不再组织在职专业学位全国联考，除高级管理人员工商管理硕士外的其他类别在职专业学位招生工作将纳入国家招生计划和全国硕士研究生入学考试。^[4]3.取消同等学力课程进修班制度：规定各培养单位不得以“研究生”和“硕士、博士学位”等名义举办课程进修班，废止《关于委托省级学位与研究生教育主管部门对举办研究生课程进修班进行登记备案的通知》等文件。^[5]

其次，改革政府监管模式，增强高校质量保障意识和自律性。1.加强定期检查：各级主管部门定期检查监督各培养单位在职专业学位和同等学力教育的管理体系和教育制度的规范性和落实情况。2.完善专项评估工作：明确要求将在职专业学位教育的教学及培养质量作为专项评估的必要内容。3.开展学位论文抽查：加大对非全日制博士、硕士学位论文的抽查比例。4.加强同等学力教育过程管理：申请博士、硕士学位人员信息应通过培养单位网站及全国管理信息平台进行公示。^[5]

上述政策抓住了招生和质量保障机制的症结，通过提高政府调控力度，极大地改变了非全日制研究生教育的发展面貌。但相关措施仍有局限性：

招生考试只是管理制度的一部分，在职专业学位全国联考的取消，并不意味着在职专业学位教育的取消，至少到目前为止国家还没有释放出明确的信号；对同等学力教育的去留问题也未明确。这就意味着各种教育类型仍将并存，制度重叠、条块分割问题仍将持续。

首先，相关政策主要针对在职专业学位教育，通过严格控制招生计划来抑制其过快增长，但没有处理好非全日制研究生教育不同类型间的互补性现象。以2014年数据为例，在职专业学位招生规模最大的类别折算为学术门类后依次是工学(49.39%)、管理学(13.57%)、农学(12.05%)、教育学(11.38%)和法学(6.38%)；而同等学力全国统考报考人数最多的是医学(34.3%)、经济学(24.1%)和管理学(20.4%)^②，凡是在职专业学位教育没有涉及的专业，都可以在同等学力教育中找到发展空间。因此，在生源市场没有出现大的波动情况下，对在职专业学位教育的抑制必然使考生流向同等学力教育。过去几年来，大部分学校同等学力教育规模在其他研究生教育的挤占下已经逐年下降^[6]，但近两年随着在职专业学位限额范围的扩大以及录取难度的提高，全国同等学力教育规模在“逆向”加速增长，其增速明显快于在职专业学位教育^③，表明单方的政策调节无法取得预期效果。其次，它没有涉及非全日制研究生教育的成本分担机制，培养单位在大幅度缩小办学规模的同时必然造成生均成本的相对上升，影响办学积极性。

相关政策在重构教育系统外部质量保障机制方面，对于加强政府调控、高校自律方面具有重要意义。但在此过程中，其很大程度上是将社会力量视为政府职能的延伸，缺少对专业学位教指委自身建设、独立地位以及企业参与机制等问题进行的制度设计。

综上所述，要推动非全日制研究生教育长远发展，需要在管理体制、培养机制和质量保障等三个方面进行更加全面地改革，通过理顺“教育系统内部”“教育系统之间”和“教育主体之间”之间的三组关系，完善非全日制研究生教育体制和机制。

随着我国高层次人才培养类型日益多样化，硕士研究生教育已经从为高等学校培养师资更多地转向为生产经营一线培养专门人才，研究生教育生源结构和培养目标都发生了巨大变化。一则，同等学力教育在文件表述上也是为了培养“高层次专门人才”^[7]，与在职专业学位教育本质上一致；二则，目前同等学力教育规模的增长主要是在职专业学位招生结构不合理造成的，2010年新增的面向经济、社会管理和医疗等行业的专业 学位类别未能进入全国联考招生目录，迫使相关行业的从业者只能流向同等学力教育。因此，在硕士层面上，继续大规模发展侧重科研训练、授予学术学位的同等学力教育已不符合社会现实。建议：1.放开在职人员攻读硕士学位招考范围的限制，允许考生报考包括金融硕士、临床医学硕士在内的所有专业学位类别；2.取消同等学力申请硕士学位教育，将少量申请学术学位的社会需求纳入到研究生入学考试体系。

非全日制研究生教育对培养单位的后勤压力相对较少，但同样应配备必要的师资力量和教学设施。建议：1.当在职专业学位纳入研究生招生计划时，应充分考虑培养单位在不同教育类型上的资源投放力度和比例，分析行业总需求和地区需求的差异性，建立起招生计划与市场需求、办学能力相适应的动态调整机制。2.核算非全日制研究生教育成本，通过政府拨款、导师配套、学费收取等多种途径保障办学收支平衡，破除依附在原有体制上的利益链条，提高资源的利用效率。3.按一定比例折算非全日制研究生教育工作量，列为资源分配、考核评价的参考指标。

要重点激发企业参与非全日制研究生教育招生、培养和质量评价等工作的积极性。建议：1.制定《专业学位教育指导委员会章程》，赋予其独立地位，提高专业学位教指委在市场需求调研、招生计划制定、教育质量评价上的话语权。2.改革专业学位教指委委员提名和组成办法，行业性协作组织、企业联合体可以集体或派出成员参与专业学位教指委建设，企业委员人数不低于委员总数的三分之一。3.以专业学位教指委为纽带，推动培养单位与企业、行业共同编制各专业学位类别、领域学位授予细则，通过加强课程体系、案例库和实践基地建设，引导各培养单位改革创新。

①②③ 数据来自教育部学位与研究生教育发展中心。