自1981年《中华人民共和国学位条例》颁布实施以来，我国博士学位授予工作取得很大的进展，但直到21世纪初，地方高校在获取博士点尤其是一级学科博士点方面并无多少实质性的进展。2000年以前，许多地方高校博士点为零或仅仅是零的突破^[1]。此后，地方高校在博士学位授权点方面有了很大的发展，即便如此，与国内重点高校相比，仍表现出非常大的差距。2010年，我国高校共拥有1235个一级学科博士点，但其中有1022个一级学科博士点分布在少数“985工程”或“211工程”建设高校^[2]，而地方高校一级学科博士点仅占18.44%。目前，据教育部最新统计数据显示，地方高校博士点有了进一步的增长。如全国共设有一级学科博士点2495个，其中重点高校拥有一级学科博士点1526个，占一级学科博士点总数的61.16%，地方高校共计拥有969个一级学科博士点，占博士点总数的38.84%，^[3]但考虑到地方高校的数量在全国高校中占据绝对优势，因此，在发展博士点授予机会上，仍处于明显的弱势。地方高校博士点发展缓慢的状况引起了不少地方高校管理者的担忧，如江苏大学校长袁寿其认为，“地方高校在博士学科点设置上‘很吃亏’”^[4]，海南大学校长李建保呼吁“政府‘十三五’期间能够增加中西部地方高校博士点。”^[5]那么，地方高校博士点发展面临的困境是什么，有没有必要进一步发展地方高校博士点，应该采取何种战略来进一步发展地方高校博士点？基于这些考虑，本文从政府行为的视角逐一探讨。

影响地方高校博士点发展的因素是多方面的，既有政府层面，也有高校层面，还有导师、博士生及用人单位等层面。本文主要从政府层面进行论述。

从资源依赖理论的视角来看，高等教育的发展需要大力投入，筹资已成为高等教育的一个全球性问题，任何一个大学校长都必须对此高度重视并精心求解。^[6] 能否获取博士点与学科建设投入有很大的关联。学科建设投入高意味着高校可以更好地发展师资队伍、资助研究生、购买先进的实验仪器设备和前沿的图书资料等，从而为获取博士点奠定坚实的基础。上个世纪90年代，国家先后推出了“211工程”和“985工程”。这两项工程最大优势就在于政府财政优先支持这些高校发展。从政府拨付科研经费总量对比来看，2009~2013年间，在政府拨付高校科研总经费的2647.69亿元中，其中有72%的经费被占公办本科不足15%(2014年数据)的“985”“211”高校拿走，剩下超过2000所高校只能分摊剩余的700多亿。^[7]地方高校学科科研经费投入不足使得其重点学科、省部级重点实验室等大型平台缺乏，引进和培养人才的难度增大，学校领军人才、高层次人才及生源流向“985”“211”院校的趋势严重。^[8]这种情况阻碍了地方高校博士点发展。

在现行的高等教育财政管理体制下，中央政府主要负责少数直属高校的财政投入，地方高校的办学经费主要依靠地方财政负责。很多位于中西部的地方高校由于其所在的地方政府投入不足，导致博士研究生教育大多都聚集于东部地区。据统计，2010年全国普通高校1235个一级学科博士点，在东部、中部、西部地区的分布极不均衡，东部735个，中部287个，西部195个。^[2]就具有博士点的地方高校分布来看，目前基本上都集聚在深圳、广州、青岛、宁波、汕头等中国经济发达的城市。^[9]可见，地方政府投入的区域差异制约了位于中西部地区的地方高校博士点的发展。

目前，我国博士点尤其是一级学科博士点的审批权，主要集中于国家。从历届博士点审批的标准来看，几乎每次都在变动，飘忽不定。由于博士点的申报工作需要学校提前很长时间进行大力培育，地方高校不可能像重点大学那样进行多方面的筹备，只能选择部分有特色、有实力的极少数学科围绕国家已有的评估标准进行重点准备，但政策标准变动频繁的情况正如学者所指出的，“学校首先按照学术水平高低来建设学科，等学科建设差不多了又要按需审批；当按社会需要来建设学科后，对按需审批又不够重视了”^[10]。这样既浪费了地方高校本来已经捉襟见肘的资源，也使它们屡报屡败。另外，从评估专家的遴选来看，国家选取的学位委员会成员大多来源于国内重点高校，这种情况很容易滋生本位主义倾向，事先打招呼、评估标准人情化现象屡见不鲜，由于地方高校在评估过程中缺乏自己的声音，很容易在既得利益者操纵下处于下风。

总之，地方高校博士点发展由于受到政府多方面因素的影响，致使其博士点的发展受到很大的制约。

美国经济学家T.W.舒尔茨的“人力资本”理论认为，经济发展主要取决于人的质量，而不是自然资源的丰瘠或资本存量的多寡，因此，一个国家、地区能否在经济全球化当中占据主动地位、优势地位，很大程度上取决于其科技创新能力的强弱和创新人才的规模和水平。^[11]博士点作为培养高层次创新人才的重要载体，其快速发展对经济社会重大发展需求都具有重要的价值和意义。但地方高校发展博士点，很容易引起人们的非议，尤其是当前国家严格控制研究生招生规模的背景下提出发展地方高校博士点，有什么意义？价值何在？

按照潘懋元先生提出的教育外部规律理论“教育必须与经济社会发展相适应”^[12]的观点来看，博士研究生总量必须与区域经济社会的发展相匹配才能更好地推动其发展，数量过多将会导致人才资源的浪费，过少则不利于地方经济的提升。现实的情况是，地方经济社会的发展还需要大量的博士层次人才来支撑。从中央推出西部大开发、中部崛起、振兴东北、全面建设小康社会及共同富裕等一系列国家战略来看，为全国各区域经济社会发展提供了重要发展机遇，但从区域所拥有的博士层次的人才来看，有些地方还存在着大量的缺口。有论者通过对各省市研究生教育与经济、科技之间的协调性进行考察后发现，2003年至2010年北京、上海的研究生教育发展超前于经济、科技的发展；江苏、山东、广东等东部省份的研究生教育滞后于经济、科技的发展。^[13]还有人指出，在“中部崛起”的背景下，湖南省经济社会发展的近期、中期及远期目标都要求扩大湖南省博士研究的教育规模，无论是传统的学术性劳动力市场还是非学术性劳动力市场，对博士等高层次人才都有较大的需求。^[14]这主要是湖南省经济社会的快速发展要求与每万人中的在校博士研究生人数不匹配造成的，湖南省每万人中的在校博士研究生人数为0.22，低于全国0.38的平均水平(见表 1)。另外，从表 1可以看出，中部六省份除了湖北省每万人中的在校博士研究生人数(湖北省武汉市聚集了较多的国家重点大学，博士生数量也较多)高于全国平均水平外，其他省份都远低于全国平均水平。

表1

Table 1

表1(Table 1)

表1 2012年中部五省博士研究生学历教育规模 省份 在校生数 (人) 人口数 (万人) 每万人中的在 校生数 湖南省 1473 6596 0.22 湖北省 3866 5758 0.67 安徽省 1134 5968 0.19 河南省 243 9388 0.03 山西省 291 3593 0.08 江西省 135 4488 0.03 全国 51713 134735 0.38   资料来源：博士研究生数据来自《中国教育年鉴 2012》；人口数数据来自《中国统计年鉴 2012》

表1 2012年中部五省博士研究生学历教育规模

从博士毕业的就业区域分布来看，博士研究生就业既表现出了区域或城市聚集性的特征，也表现出了重点大学所在区域或城市具有强吸引力的特征。去年，教育部首次公布了《75所教育部直属高校2013年毕业生就业质量年度报告》，数据显示，位于东部地区的北京大学、上海交通大学两所高校，博士毕业生在北京、上海两大城市签约人数的比例分别达65.63%、2.29%和2.98%、70.08%，在其他东部地区、中西地区签约人数的比例只有16.90%、15.19%和17.36%、9.92%；从中西部的高校来看，位于中部的中南大学有66.80%的博士毕业生在湖南就业；位于西部的西安交通大学研究生在陕西就业的占39.91%。从这些数据的分区趋势上来看，博士毕业生除了集聚在北京、上海、广东等一线大城市，另外，重点高校所在区域也是吸引博士毕业生集聚的地方，但重点高校大多分布在大城市或省会城市，如教育部直属的75所高校，分布在18个省市，集中在中心城市。^[15]这种情况使得东部一些缺乏重点高校的城市和中西部大部分地区的博士就业人数的数量是不足的，但这些区域和城市同样也面临着经济转型升级、调结构的艰巨任务，需要足够数量的高层次人才为之服务。

解决区域博士生用人紧张的问题，国家除了出台有关政策引导重点高校博士生毕业生的流向外，还可以根据地方高校的发展水平和实力，适当地遴选一批地方高水平大学着力开展培养适合本区域经济发展需求的博士生研究生教育。地方高水平大学主要分为以下三类，第一类是列入“211工程”建设但未进入“985工程”建设的省属重点高校，这类学校虽然有国家的大力支持，但在管理上仍以省属管理为主，如苏州大学；第二类是未列入“211工程”建设的省部共建高校且综合实力与“211”相近或相当的省属重点高校，如省部共建高校的浙江工业大学，虽然未列入“211工程”建设，但综合实力已经超过不少“211”建设高校；第三类是既未列入“211工程”建设也未进入省部共建的高校，但综合实力同样位列地方前几名的省属重点高校，如既无“211”头衔也无共建头衔的浙江师范大学的综合排名已超过省部共建高校的宁波大学。鉴于第一类高校博士点已经赢得了国家和地方政府政策和资金的优先支持，本文所指的政府应优先支持其博士点发展的地方高水平大学，主要指后两类。

后两类高校作为地方高校中领军高校的重要组成部分，经过长期的历史积淀和建设发展，已经形成了区域内其他高校无可比拟的优势。它们是培养高层次创新人才的主要基地、基础研究的生力军和高技术领域原始创新的源头，成为区域创新建设的主力军^[16]，极其具有进一步扩展和提升博士点发展的潜力，最有可能率先取得博士点的重大发展。因此，在政府财力支撑有限的情况下，应该优先支持这两类高校博士点的发展。另外，后两类地方高水平大学博士点数量目前太少，严重与学校综合实力和区域经济社会的发展要求不相称，因此，博士点发展具有很大的提升空间。笔者通过选取三所地方高水平大学(均为省部共建高校)和三所“211”高校进行比对(见表 2)，发现在学校综合实力相当的情况下，两种不同类型的高校一级学科博士点数量相差很大，从总量上看，3所“211”高校比3所省部共建高校多10个，将近多出一半。其中，广西大学比宁波大学多6个，中国石油大学(北京)比安徽师范大学多6个，只有中央财经大学比东北财经大学少2个。

表2

Table 2

表2(Table 2)

表2 省部共建高校与“211”高校一级学科数量对比 学校名称 类型 综合实 力排名 一级学 科博士点数量 宁波大学 省部共建非“211”高校 90 2 广西大学 省属“211”高校 94 8 安徽师范大学 省部共建非“211”高校 113 5 中国石油大学 教育部直属“211”高校 115 11 东北财经大学 省部共建非“211”高校 126 6 中央财经大学 教育部直属“211”高校 121 4   注：表格中学校综合实力排名来源于武书连主编的《2015高考志愿填报指南：挑大学、选专业》一书；其他来源于各校的学校网站相关资料。

表2 省部共建高校与“211”高校一级学科数量对比

综上，我们认为，进一步积极发展地方高水平大学博士点具有很大的价值。

发展地方高校博士点，国家应进一步完善博士点授予政策，给予地方高校尤其是地方高水平大学适当的政策倾斜，同时还要完善和加强大项目平台来支持地方高水平大学开展博士点学科建设；地方政府要转变发展思路，支持地方高水平大学博士点走提升质量的内涵式发展道路。

2014年初，国家学位委员会发布了《关于印发〈关于开展博士、硕士学位授权学科和专业学位类别动态调整试点工作的意见〉的通知》(下称《通知》)，其中重要一条就是“增列授权点数量不得超过撤销授权点数量”。按照这项规定，高校至少在撤销一个学位点的基础上才能增加一个。其实，学科点的授权与撤销并不是简单的此消彼长的关系，这项规定对于布局已经完成、博士点数量完全能够适应事业发展需要的大部分部属高校不会产生很大影响，但对于大部分地方高校，尤其是地处经济发达地区、整体事业发展较快的地方高校来说不是一件好事，这些高校会因为增列数不得超过撤销数的限制而深受影响。^[17]笔者认为，博士学位点的增列与撤销应该组织学位委员会的专家分开评定，而不是简单地将两者捆绑在一起，因为二者没有必然的联系，也不是简单的此消彼长的关系。对于是否授权高校博士点，要始终把握学术标准和需求标准，只要学科建设有水平、社会发展有需要，就应该增设其博士点的发展需求；学位点的撤销要根据其是否仍符合社会发展需求、师资队伍建设高低、学生就业竞争力强弱等方面标准来进行动态调整。

关于博士点评审权的配置，从我国近几年的情况来看，博士点评审权的下放逐渐成为一种趋势。早在2002年，国家就开始尝试在博士学位一级学科内自主设置学科、专业方向的改革试点工作，并取得了一定的成效；2010年，国家主管部门仅审核一级学科(含博士点)学位授予权，学位授予单位可在一级学科授权下自主设置二级学科，这与以往评审相比有很大的突破。二级学科博士点评审权的下放对扩大地方政府统筹和高校办学自主权、优化高校学科布局起到了积极的作用，但今后还应该继续深化改革，给予地方高水平大学发展博士点一些特殊政策倾斜。针对2014年印发《通知》，应将地方高校和部属高校分类指导、区别对待，在遵循优化结构、自主调整的原则下，对地方高校适当增加10%~20%的自主增列博士学位授权学科指标，并将这类指标由省级学位委员会组织地方高校进行申报评审，以进一步扩大省级政府的教育统筹权。^[17]

建设世界一流大学和一流学科是国家对高等教育一直强调的发展重点，其中，人才培养尤其是高层次博士人才培养是学科建设水平的重要标志。教育部部长袁贵仁今年明确表示，“强化一流建设，同时更强调学科的一流，因为数量的限制，有的大学既没有进入‘985工程’，也没有进入‘211工程’，但它有的学科可能是国内最好的，同样也要支持，这个支持范围也包括省属高校”^[18]。国家支持范围的拓展打破了人们通常认为的一流学科建设仅局限于国家重点高校的思维定势误区。但从国家已经推出重大发展措施来看，虽然对地方高水平大学博士点发展起到了一定程度的积极作用，可仍存在一定的不足，需要进一步加强和改善。

从国家发展省部共建地方高校来看，借助共建优势，地方高水平大学可以顺利取得博士学位授权单位，仅2005~2006年间，各部委与地方政府的共建地方高校的博士点就增加了161个。^[19]另外，从教育部开展的省部共建地方高校来看，十年来，成效明显，中西部共建地方高校三分之一的一级学科博士点集中在这些共建高校当中。^[20]但从整体上来看，地方高水平大学尤其是中西部的地方高水平大学的博士研究生教育依然相对薄弱，共建高校改革发展面临的难题和困境还有很多，如共建高校与教育部直属高校相比，享受不到应有的政策待遇和国家财政上的支持，尤其在学位点建设和博士研究生教育培养方面得不到足够的政策扶持和额外的经费支持，共建的实质性内容仍有很大的提升空间。对此，需要进一步推动省部共建体制与工作机制的改革，可以参照“985”“211”高校做法，由国家设立省部共建专项经费，地方政府提供配套经费；在学位点布局、博士生招生指标分配等相关政策方面享受与教育部直属高校的同等待遇。^[21]

从国家推出的“2011协同创新计划”^①上来看，虽然“2011计划”宣称它的评选将不再限定范围、固化单位，而是面向全国各类高校开放，但从国家首批认定资助的14个“2011计划”入选名单来看，后两类地方高水平大学只有南京工业大学、河南农业大学及浙江工业大学等3所高校作为牵头单位入选，第二批24所认定名单中竟无一所地方高水平大学作为牵头单位入选，全部是“985”“211”高校。由于国家财政具有对重点高校进行重点投入的历史渊源，使得这些高校的发展水平异常强大。因此，中央政府在该项目上如果不给于地方高水平大学更多有效的政策、资金进行支持和培育，那么国家推出的这种看似公平竞争的发展平台将会进一步拉大强者更强、弱者更弱的局面，这无疑将严重影响地方高水平大学博士点的发展水平。不过值得注意的是，近几年中央政府已经认识到了这个问题，并作出了积极的姿态和行为：第一，财政部2010年出台支持地方高校专项发展的管理办法，即《中央财政支持地方高校发展专项基金管理办法》，很多地方高水平大学结合学校学科建设和人才培养的发展现状，积极围绕该项基金的使用要求，充分利用、大力发展和培育学校博士点；第二，教育部、国家发改委及财政部等三部委为进一步扶持中西部地方高水平大学的发展，于2013年初联合印发了《中西部高等教育振兴计划(2012—2020年)》的通知，其中发展这些高校的博士点是重要的建设内容；第三，教育部于2014年底专门召开省部共建工作研讨会，根据当前形势，认真总结工作经验，旨在将省部共建工作不断引向深入。

对于地方高水平大学发展博士点，客观地讲，地方政府还是非常重视的。首先作为主要管理和财政支持的省级政府，会积极承担责任，与此同时，由于地方高水平大学博士点能够为所在地的地级市作出较大的贡献，地级市政府也积极支持其发展。但很多时候地方政府积极推动地方高水平大学发展博士点，往往并不是为了博士点所承载的学术功能的充分发挥，而是为了自身特殊利益的需求，即利用博士研究生教育在地方人才、学科专业、科技研发等方面的独特优势，推动以GDP为代表的政绩工程的追求，换句话说，也就是利用本地区拥有博士点的数量和博士研究生教育最大程度地为地方政府“政绩工程”服务。有人认为这种服务具有很大程度的非理性^[22]。在这种非理性利益需求的刺激下，地方政府 联合所管辖的地方高水平大学紧盯国家博士点申报的指标，拼凑师资，将外单位的院士、博导等名人拉到自己旗下以壮声威，盲目扩大招生研究生的数量，四处打点，走机会主义路线，向评委专家送钱送礼等。

为扭转这种不合理的现象，地方政府需要正确认识博士点的学术功能，有效发挥政府职能，推动地方高水平大学博士点的内涵式发展。内涵式发展是美英等国世界著名大学的成功经验，它们始终把提高质量、培养世界创新型人才作为核心追求。^[23]按照新公共管理理论的观点，对于政府来说，确保高等教育质量，要实施明确的绩效目标管理，发挥导航者、守护神和控制仪的作用。具体而言，政府一是要掌握高等教育的发展方向，制定基本的质量政策，确定质量发展的重点；二是要提供高等教育质量保障方面的资金、信息、服务等支持条件；三是要按照制定的质量标准，科学评估，强化评估结果的动态性、竞争性。^[24]

推动地方高水平大学博士点的内涵式发展，有些省份已经在这方面做出了积极的尝试。2014年，浙江省政府重点针对具有博士学位授权的地方高水平大学，推出了“省重点高校建设计划”，目的就是通过遴选名额、加大投入，着力发展入选高校的优势特色学科、博士点内涵和提升研究生教育水平。同时为了激活高校内部办学活力，浙江省政府还主动引入高等教育市场竞争机制，进行周期性评估，打破重点高校建设的固化状态，按照优胜劣汰标准实行动态调整。可以说，浙江省政府这种办学职能的发挥体现了当前深化高校综合改革的精神。另外，今年年初，广东省政府也出台类似新政，将在5年内投入50亿专项资金来建设地方高水平大学，其中也把博士点建设和博士生教育水平的提升作为重要的组成部分纳入资助范畴。但从全国范围来看，目前地方政府通过转变方式，拓展资金投入渠道，支持地方高水平大学提升博士点的内涵发展的省份的数量还比较少。今后，各省市要根据本地区的实际，切实树立高等教育强国的理念，积极探索，转变管理职能，真正把建设地方高水平大学博士点转变到内涵发展的道路上来。

① 获得该计划资助的高校，在针对应用性研究和跨学科领域研究的博士研究生培养具有很大的优势。详见，薛二勇，协同创新与高校创新人才培养政策分析[J].中国高教研究，2012(12).