社会管理体制的内涵丰富复杂，难以给出一个全面和精准的定义，但是，就其要解决的核心问题而言，可以简单地概括为:一个社会如何通过公共产品的配置来满足人们不断增长的需求, 解决由需求满足差异导致的社会问题和建立社会秩序的制度安排。正如李友梅所指出的，当下城市社会管理体制的转型就是要“尊重现代化背景下政治、经济和社会相对分离的要求，把公平正义作为社会建设的目标诉求，把社会主体对公共产品配置的参与和协商作为和谐社会的基本运行逻辑，并努力以此为参照来重组社会生活，建设新的社会体制”。¹

中国城市社会管理体制改革的一个重要方面就是管理重心从单位向社区转移。梳理重心转移的过程，发现这个过程的特征，思考其面临的问题，对于深化改革是十分必要的。

一、重心转变的历程

在中国，单位的基本含义是指一个人就业和获取劳动收入的机构。在计划经济时期，单位还是众多公共产品的配置机构。加上职业的非流动性，个体与单位之间形成高度的“依附—庇护”关系。这种“依附—庇护”关系使单位成为人们表达利益诉求和参与社会事务的渠道，也成为国家实现政治动员和实现社会管理的渠道，成为城市社会管理的重心。市场经济体制的改革是从“政企分离”开始的，即逐步将企业承担的公共产品配置和其他非经济职能剥离出去，使之成为独立的经济主体。国有企业剥离出去的职能需要有新的组织载体和体制来承接，社区成为实现重心转变的最主要功能单位。重心转变的过程大致可以用三个关键词来表示：“社区服务”“社区建设”“社区治理”，这不是一个后者取代前者的过程，而是一个功能拓展的过程。

(一) 社区服务

1987年初, 民政部首次明确提出“社区服务”的概念。同年9月, 民政部召开“全国社区服务工作座谈会”, 标志着重心转移从发展社区服务进入社区服务的起步阶段。从20世纪80年代到20世纪末，发展社区服务的主要目标是承接从企业剥离出来的社会职能，服务内容基本上是面向老年人、残疾人、优抚对象、失业人群等社会弱势群体，以及面向社区居民的便民、利民生活服务。这一点集中体现在2000年11月中共中央办公厅和国务院办公厅(简称“两办”，下同)转发的民政部《关于在全国推进城市社区建设的意见》中提出的社区服务“四个面向”上, ²即面向老年人、儿童、残疾人、社会贫困户、优抚对象开展社会救助和福利服务；面向社区居民开展便民、利民服务；面向社区单位开展社会化服务；面向下岗职工开展再就业服务和社会保障社会化服务。1992年，党的十四大正式明确了建立社会主义市场经济体制的改革目标，“小政府、大社会”的政府管理理念被提出来，许多政府职能也开始向社会转移。2006年，国务院发布了《关于加强和改进社区服务工作的意见》, 提出要“大力推进公共服务体系建设，使政府公共服务覆盖到社区”。社区服务的内涵被大大扩展，内容覆盖了就业、社会保障、救助、卫生和计划生育、文化、教育、体育、流动人口管理、安全等。由此，中国城市社区服务进入一个发展的快车道。

(二) 社区建设

20世纪90年代，中国经历了历史上最大规模的国有企业改制，数以千万的职工下岗。另一方面，城市劳动力市场的开放又使上亿农民进城务工。急剧的社会分化，快速的人口流动，以及由此引起的社会问题和社会矛盾使传统上“单位为主，社区为辅”的体制无法应对发展的要求，客观上需要新的社会管理体制。2000年，民政部发布《关于在全国推进城市社区建设的意见》，社区建设除了开展社区服务、发展社区卫生、繁荣社区文化、美化社区环境、加强社区治安这些基本内容之外，还提出了加强社区党组织建设、社区居民自治组织建设和建立社区工作者队伍的组织机制建设目标，社区进入一个全面的机制建设的发展阶段，社区的地位不只是被动地承接职能转移和提供社会服务，也是创新社会管理体制的重要组成部分。2009年，《民政部关于进一步推进和谐社区建设工作的意见》中首次明确了“社区是社会的基本单元，社会管理的重心在社区”的体制地位，社区由“单位制”下“拾遗补漏”的角色转变为城市社会管理体制中相对独立和具备相对完整功能的基层管理单元。

(三) 社区治理

21世纪以来，中国进入一个社会结构深刻变动、利益格局深刻调整和思想观念深刻变化的重要时期。如何调整社会关系，化解社会纠纷，解决社会问题，重建社会秩序，实现社会整合，成为社会体制建设的关键。社区作为维护社会稳定的基础地位被提了出来。2009年出台的《民政部关于进一步推进和谐社区建设工作的意见》在提出建设“管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体”目标的基础上进一步提出了“有条件的地方可实行网格化管理”，“引导社区居民以理性合理的形式表达利益诉求，维护自身的合法权益”。

党的十八届三中全会提出了“社会治理”的目标，十九大报告则进一步提出要把社会治理的重心向基层下移，“社区治理”成为重心转移的主题词。“社区治理”的提出一方面意味着社区建设需要通过政府和多元行动主体之间的合作来实现，另一方面意味着要把社会利益诉求、社会矛盾化解、社会秩序维护、公共安全建立等维护社会稳定的重心向社区下沉。如果比较一下党的十八大报告中关于“社会建设”和十九大报告中关于“社区治理”的表述就不难发现，十八大报告在“在改善民生和创新管理中加强社会建设”目标下突出的是“必须以保障和改善民生为重点”，“加快推进社会体制改革”，十九大报告在“打造共建共治共享的社会治理格局”目标下突出的是“加强预防和化解社会矛盾机制建设，正确处理人民内部矛盾……健全公共安全体系……加快社会治安防控体系建设……加快社会心理服务体系建设……”。

总之，城市社会管理重心从单位向社区的转移经历了一个以“社区服务”“社区建设”“社区治理”为主题词的三个时期，这是一个功能不断拓展的过程。经由这个过程，社区实质上已经获得城市社会管理科层体系中的正式体制性地位。

二、重心转移历程的特征

从社会的意义来理解，社区是指一个地域性的社会生活共同体；从政府管理的意义来理解，社区是指以居民委员会辖区为边界的行政区域。从单位到社区的社会管理体制转变过程体现了以下特征。

(一) 社区行动主体的多元化与社区居委会的行政化并存

社区本身不是一个行动主体，而社会生活共同体的形成和社会管理的实施都需要通过组织化的行动主体和行动主体之间的关系来实现。在相当长的一段时间里，居委会是政府之外唯一拥有社区权力和履行社区管理责任的组织行动者。伴随着社区在社会管理中地位的加强，居委会获得更大的赋权。1989年12月26日，全国人大通过了《中华人民共和国城市居民委员会组织法》，相比于1954年《条例》规定的居民委员会的“办理有关居民的公共福利事项”“向当地人民委员会或者它的派出机关反映居民的意见和要求”“动员居民响应政府号召并遵守法律”“领导群众性的治安保卫工作””调解居民间的纠纷”五大任务，增加了“教育居民履行依法应尽的义务，爱护公共财产，开展多种形式的社会主义精神文明活动”和“协助人民政府和它的派出机构做好与居民利益有关的公共卫生、计划生育、优抚救济、青少年教育等项工作”。同时，一个由社区居委会及其下属的委员会、居民小组、楼长、院长、门长、栋长等上下贯通、左右联动的社区居委会组织体系开始建立，社区居民委员会的工作经费、人员报酬，以及服务设施和社区信息化建设等项目经费被纳入政府财政预算，社区居委会的地位得到空前提高。与此同时，社区居委会也面临不断增加的压力：一是自上而下不断增强的代理政府管理职能的压力；二是自下而上不断增强的居民利益诉求和自治主张。居委会如果单靠自身的力量，无论是在人力、财力、物力、专业能力等任何一方面，都难以充分履行不断增加的社区责任，吸纳更多的行动主体参与社区建设和社区治理是社区发展的必然。

1998年10月，政府出台了《民办非企业单位登记管理暂行条例》，为“从事非营利性社会服务活动的社会组织”的发展提供了法律依据和保障；2006年10月，党的十六届六中全会提出要“健全社会组织，增强服务社会功能”，把培育和发展社会组织正式纳入社会建设的重要内容；2013年9月，国务院办公厅印发《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，明确要求要更多更好地发挥社会力量的作用，同时也为社会组织发展提供了稳定的资源保障。

在党和国家的大力推动和扶持、社会支持、居民自主等多种力量作用下，各种社区行动主体得到培育和发展。基于物业关系组织起来的业主委员会，基于社区居民的共同利益、共同兴趣和志向在社区备案的社区社会组织，基于公共利益在政府部门登记的法人社会组织都活跃在社区。同时，小区物业管理公司等市场主体和驻社区企事业单位也参与到社区治理中，社区行动主体多元化的局面初步形成。在这一发展过程中，过去被政府垄断的社会管理权力空间得到一定程度的让渡，城市基层群众的自治空间得到拓展，社区管理的社会资源被激活，社区服务的质量和数量不断提高，社区互动增加，所有这些都推动了社区共同体的形成和发展。

不过，在社区行动主体日益多元化的同时，居委会作为社区发展最主要的行动者和社区居民最主要的自治组织却趋向行政化，突出表现在三个方面：一是当社区逐步成为城市社会管理的基本单元后，也就成为诸多政府管理部门的工作“抓手”，大量政府职能进社区造成居委会的主要精力放在协助或代理政府开展工作；二是居委会工作人员的工作内容、业绩考核、职业发展、激励来源等越来越由政府主导，工作人员的价值取向越来越行政主导；三是社区居民对居委会协助政府开展工作和维护居民利益的双重角色认知上，优先认同的是前者。有学者将这一过程称之为“内卷化”。³

不可否认，当《居民委员会组织法》将开展社会主义精神文明活动和协助人民政府和它的派出机构做好工作作为社区居委会的法定义务和责任时，居委会行政化色彩的增加是必然的，在某种意义上说是必要的。问题的核心在于，社区作为一个社会生活共同体，以什么形式的基层群众自治来有效地维护社区居民的利益，其选择的路径可以是多样的。例如，可以对城市管理体制进行更为系统的改革，在市、区、街道等不同管理层级上建立起政府与多元社会主体的横向合作网络和功能实现机制，从而实现管理职能分流，减少政府部门的职责向居委会的下移，避免居委会过度行政化。也可以通过发展更加多元的基层群众自治组织来弥补由于居委会“行政化”带来的自治不足问题，或者说分担居委会自治职责，更有效地保障和维护社区居民的利益，或者二者兼而有之。总之，选择是多样的，但需要更加科学的研讨和大胆的实践探索。

(二) “政社分开”与“党社一体”并存

从计划经济体制向市场经济体制的转变，不仅意味着政企分开，也意味着政社分开，即“凡公民、法人或者其他组织能够自主决定，市场竞争机制能够有效调节，行业组织或者中介机构能够自律管理的事项，政府都要退出”。⁴从单位向社区转变就是要从政府对社会生活大包大揽的体制向政府管理主体与社会自我管理主体相对分开的转变，通过政府与社会主体的合作来实现社会管理，而社会组织无疑是实现这一转变不可或缺的社会主体。但在相当长的一段时间里，中国不仅社会组织不发达，为数不多的社会组织也处在政社不分的状态。因此，政社分开需要政府从直接管理社会组织的角色向登记、监督、评估社会组织的角色转变。

从1994年开始，中央政府开始了社团领域的政社分开改革。1994年4月，国务院办公厅颁布关于部门领导不兼任社会团体领导职务的通知；1998年7月，“两办”颁布关于党政机关领导干部不兼任社会团体领导职务的通知；2014年6月，中共中央组织部颁布关于规范退(离)休领导干部在社会团体兼职问题的通知；2015年6月，“两办”公布《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》，之后国家又颁布了一系列涉及人、财、物、政、社脱钩的具体法规。目前，除了极少数国家批准的社会团体外，绝大多数社团都已经完成与政府脱钩的工作。

随着社团改革的深入，地方政府主动开始了在社会组织登记管理领域的改革探索。2011年11月，广州市民政局发布了《关于进一步深化社会组织登记改革助推社会组织发展的通知》，规定除依据国家法律法规规定需前置行政审批外，行业协会、异地商会，以及公益服务类、社会服务类、经济类、科技类、体育类、文化类社会组织可以直接向民政部门登记，不再需要业务主管单位这个“婆婆”。2012年4月，广东省发布了《关于广东省进一步培育发展和规范管理社会组织的方案》，规定除特别规定和特殊领域外，将社会组织的业务主管单位全部改为业务指导单位，所有社会组织都可直接向民政部门申请成立。2016年，“两办”印发了《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》，明确提出：行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织取消业务主管单位，实行直接登记。虽然中央和地方在社会组织登记管理上的改革进度并不完全一致，但对社会组织“双重管理”体制的改革已经在国家层面启动，“政社分开”作为社会体制转型的重要内容正在得到实施和深化。

“政社分开”给社区建设和社区治理带来极大的活力，一个包括社区居委会、物业委员会、驻区单位和其他社会组织在内的多元主体共同治理的社区治理局面正在出现。但我们必须看到，这些活跃在社区中的不同行动主体，其组织目标、利益诉求、资源来源、行动策略是存在差别的。差别本身本不是问题，因为它有助于更加多渠道和专业化地满足社区居民的需求，但是，如果这些行动主体不能整合成一个相互联系、相互协调、相互支持的整体，社区服务就会缺乏效能，社区建设就会各自为政。为了协调社区行动者关系，整合不同力量，实现社区治理的共建、共治、共享，需要有一种具备贯穿和统领各种行动主体的力量。在中国，纵向能够沟通上下，横向能够贯穿多元行动主体和协调统领全局，唯有中国共产党具备这种组织能力和体制合法性。通过社区党建，促成“党社一体”成为社区制度创新的方向。

早在2000年6月，胡锦涛同志在天津视察时就指出，“这些年，我们把抓基层党建的重点一直放在农村和国有企业，现在根据形式的发展变化，要继续抓好农村和国有企业的同时，切实把城市社区党建提到重要位置上来”。2002年，党的十六大报告正式提出，“要高度重视社区党的建设，以服务群众为重点，构建城市社区党建工作新格局”。“社区党建就是以街道党工委为核心，社区居委会(居民区)党支部为基础、社区党员为主体、社区内各机关、企业、事业单位等基层党组织共同参与的区域性党建”。⁵加强社区党建是由中国特色社会主义制度根本性质决定的，是新时期密切党与基层群众的联系和夯实党在城市基层社会的政治基础，是保障社区发展的社会主义方向的必然要求，也是社区发展的客观要求。

党的建设和领导并不是一个抽象的政治原则，社区党建在创新实践中正表现出“党社一体”的趋势。“党社一体”首先是指通过党建来创新社区组织体系建设，促进社区内多元行动主体形成一体化的行动能力，党既是促进一体化的领导力量，也是一体化构成中的一分子。其次是指党通过“两新组织”党建，尤其是在社会组织中的党建，使党组织成为社会组织组织建设的必要组成部分。2018年4月28日，民政部专门颁布了《民政部关于在社会组织章程增加党的建设和社会主义核心价值观有关内容的通知》，要求社会组织必须把“设立中国共产党的组织，开展党的活动，为党组织的活动提供必要条件”列入社会组织章程，并在组织建设中加以贯彻，为党组织在社会组织法人治理结构中的地位奠定法律基础。第三，将在职党员的权利、责任和义务从工作单位延伸到社区，“工作在单位，活动在社区，奉献双岗位”的在职党员“双报到，双服务”制度成为中国一些城市创新社区党建的重要内容，力求党员与社区融为一体。例如，北京市已经有691 180名党员在居住地报到。⁶总之，国家在通过“政社分开”来建设现代国家的政府治理结构的同时，面对社会不断发育、社区主体多元化、基层群众自治空间不断拓展的状况，试图通过“党社一体”为国家的在场提供保障，显示出政(府)退一步，(政)党进一步的特色。

(三) 超越国家与社会的对立：探索政社合作的新型关系

从社区是社会生活共同体的立场出发，侧重的是居民的自主权利和自治空间。从社区是社会管理单元的立场出发，侧重的是党和政府的领导、有效的社会管控和基层政权建设。正因为如此，社区建设引发了学术界对社区建设究竟是“基层政权建设”还是“社会共同体建设”的争论。⁷不可否认，二者之间是存在紧张关系的。但从已经展开的城市社区建设和社区治理的实践来看，一种国家与社会相互合作的新型关系正在探索和建设中。所谓“政社合作”，是指无论是国家还是社会，其目标的实现都是通过二者之间的合作来实现的，而协商是实现这一合作的重要机制。2015年7月，“两办”印发了《关于加强城乡社区协商的意见》，明确规定了城市社区中协商的主体是包括基层政府及其派出机关、村(社区)党组织在内的居民委员会、居务监督委员会、居民小组、驻社区单位、社区社会组织、业主委员会、物业服务企业和当地户籍居民、非户籍居民代表, 以及其他利益相关方；协商内容主要包括乡经济社会发展中涉及当地居民切身利益的公共事务、公益事业，当地居民反映强烈和迫切要求解决的实际困难问题和矛盾纠纷，党和政府的方针政策、重点工作部署在城乡社区的落实，法律法规和政策明确要求协商的事项，各类协商主体提出协商需求的事项。一些城市社区在这方面做出了有价值的探索。例如，深圳市罗湖区在社区中开展的“社区议事会”建设，实现了社区事务的“居民点菜，政府买单，社会配餐”。

三、重心转移的再思考

从1987年“社区服务”的提出到现在，中国城市社会管理体制初步实现了重心从单位向社区的转变，城市社区福利服务供给明显提高，社区环境开始改善，居民的精神文化生活更为丰富，基层群众自治组织更加多元且自治空间得到发展，一个党的领导、政府负责、社会协同、公众参与、法制保障的社区治理格局雏形开始显现。但也产生了若干值得我们认真思考的问题。

(一) 区域化管理与非区域化问题

社会是由人构成的，但国家与社会的关系并不直接表现为国家与个人的关系，而是通过某种组织形式作为沟通二者的机制。在计划经济体系下，单位是沟通二者的组织机制，国家通过单位实现公共产品的配置和社会秩序。如果从空间的视角出发，单位是一个拥有物理边界的区域，人们的经济、社会、政治关系和利益几乎全部汇集在这里，社会管理实际上是通过对区域化的单位管理来实现的。而城市社会管理重心从单位向社区的转移，也意味着把社区作为市场经济体制下沟通国家与个人之间的组织机制，蕴含着将居民拥有的经济、社会、政治等复杂多元的关系和利益汇集在社区，以区域化的方式加以解决的期待。如同单位对单位内所有的人和事承担责任一样，社区也要对所有居住在本社区的人和发生在本社区的事承担责任。有学者将这一转变称为从“单位国家”到“社区国家”。⁸但是，社区能够全面替代单位承担起这一责任吗？

在计划经济体制下，单位之所以具备“单位国家”的功能，关键是因为它几乎垄断了人们生存和发展的全部资源和机会。而在市场经济体制下，社区并不是一个经济单位，对于社区的主体人群(劳动力人口)来讲，其生存和发展的机会或资源主要不依赖社区，人们的阶层认同或利益群体认同主要不是以社区为基础，而是以跨社区区域的经济、社会、政治关系地位认同为基础。尽管众多社会服务社会福利的供给总会落实到社区，各种社会矛盾也是在一定的空间区域呈现，但许多机会和资源分配并不是由社区决定的，社区中一些社会矛盾产生的根本原因并不在社区，所以，从根源上解决这些社会矛盾的力量也不在社区。社区作为一个区域化的治理单元并不能充分回应和解决市场经济条件下非区域化的社会问题。指出这一点并不是否认社区治理的重要性，而是要指出，单位是一个生产空间和生活空间的合体，而社区只是一个有限的社会生活空间，社区并不能充分替代计划体制下的单位角色。社区治理的有效性需要更宏观的社会治理体制机制改革和更为多渠道的社会治理机制建立。

(二) “脱域”与社区参与

在计划经济时期，单位型社区是主要的社区形态，社区居民因此具有高度的同质性。即使在那些非单位型社区，由于人口的非流动性也导致以世代为邻关系为基础的熟人社区形成。市场经济和城市化发展导致人口的频繁流动和由流动带来的城市异质性增长，不仅出现了社区间的分化，社区内居民在职业、民族、文化、收入和财富等特征上的差异也在增加，社区居民之间缺乏单位社区或熟人社区的“自然联系”特质。社区需要通过居民的社会互动重建社区社会网络，形成社区信任和情感。但在现代城市社会里，社区居民的行为自发的呈现“脱域”特征。“所谓脱域，是指社会关系从彼此互动的地域性关联中……脱离出来”，“在居民个人的关系网络中，地缘性关系总量远远小于脱域性关系；邻里关系在个人生活中已不再是主要的社会关系，并且在个人关系总量中所占比例越来越小；个人的社会支持网络或者说个人主要的社会关系已经移向地域之外，脱域的关系网络已经成为普遍的个人关系模式”。⁹

社区作为一个共同体，是以居民之间的紧密互动、社会网络、情感交流和心理认同为基础的。社区作为一个以基层群众自治为体制机制的单元，离不开居民对社区公共事务的广泛和有深度的参与。能否克服“脱域”对社区的影响是社区建设和社区治理必须回应的问题。

首先，社区人口的异质性决定了社区服务具体内容、社区建设的侧重点和社区治理的主要问题要因社区而异，只有这样，才可能发现真实的社区需要，从而实现社区资源的有效配置；也只有这样，才能在差异化的居民利益诉求中发现最大公约数，形成多数居民真正关心的社区公共议题。这是居民主动参与的基础。其次，要发展多种形式的基层群众性自治，在社区公共议题的形成、讨论、决策的全过程扩展居民参与，拓展自治空间。第三，要开辟更加多样化的公共空间，包括社区服务中心、社区微公园、社区微广场、社区网络、社区组织和驻区单位开放的场所，同时通过形式多样的社区活动为居民提供社区互动的平台和社区参与的机会。第四，要在社区居民中培养社区骨干，扩大志愿者队伍，鼓励和表彰在职党员参与社区发展。

注释：

1.李友梅.2008.关于社会体制基本问题的若干思考[J].探索与争鸣(8)：4-7.

2.李友梅.2008.关于社会体制基本问题的若干思考[J].探索与争鸣(8)：4-7.

3.何艳玲、蔡禾.2005.中国城市基层自治组织的“内卷化”及其成因[J].中山大学学报(社会科学版)(5)：104-109.

4. 《国务院关于第六批取消和调整行政审批项目的决定》(国发[2012]52号)，2012年9月23日.

5.《中共中央办公厅.中共中央办公厅转发〈中共中央组织部关于进一步加强和改进街道社区党的建设工作的意见〉的通知》，2004年10月4日。

6.人民网:北京691180名在职党员已回居住地报到，党员社区报到率超9成[RB/OL].http://bj.people.com.cn/n2/2018/0428/c82840-31520454.html.

7.李友梅.2007.社区治理：公民社会的微观基础[J].社会27(2)：159-169.

8.刘建军.2016.社区中国：通过社区巩固国家治理之基[J].上海大学学报(社会科学版)(6)：73-85.

9.兰亚春.2013.居民关系网络脱域对城市社区结构的制约[J].吉林大学社会科学学报(3)：122-128.