有关政策执行的研究已形成以下共识：政策执行与政策制定并非直线关系，不存在与政策设定完全一致的“完美”执行。在集权特征明显的多层级政府体系中，由于政策制定权向上集中，政策制定者与政策执行者之间的政策过程被拉长，地方政府普遍存在执行偏差行为，这类行为被概括为“变通”“选择性执行”“策略主义”等，且受到很多关注(王汉生等，1997；O’Brien and Li, 1999；欧阳静，2011；叶敏，2015；陶郁等，2016)。在政府层级体系中，执行变通可以看作下级政府对上级政府“不适当”政策规定的一种回应，这种回应不是忠诚或服从，而是改变甚至违背制度初衷，使政策适于执行。在这种回应机制中，政策制定与政策执行分离，上级政府负责设定制度内容，下级政府负责执行(周黎安，2014；周雪光、练宏，2012)。与之并行不悖的是，基层政府也普遍通过“讨价还价”表达对“不适当”政策设定的质疑或不满，从而将政策执行中的“不适”提前反馈给上级政府，并在执行过程中对政策进行再修订甚至变更。与服从、变通等单方实施行为相比，讨价还价格局只有经过上级政府与下级政府双方的“出价”与“还价”才能形成，由此政策制定与政策执行呈现为交织而非分离的状态。直观来看，下级政府试图通过讨价还价公开表达利益，带有对上级公然冒犯的意味，可能会给下级政府带来不利后果，因此下级政府会努力避开讨价还价的回应方式(王汉生等，1997；倪星、谢水明，2016)。但是，政策执行过程中普遍存在的情况是，上下级政府拥有共同利益并寻求合作，同时对于如何合作又有分歧，这恰恰是讨价还价产生的境况。因此，从类型学意义上看，讨价还价机制可作为理解层级政府体系中地方政府行为的代表性运作机制。

一、 问题与相关研究 (一) 讨价还价的宏观认知：政府结构与制度环境

讨价还价是中国上下级政府互动关系中很重要的一种形式，中央政府与地方政府在谈判中会采用多种手段协商解决冲突，中央与地方政府的关系本质上是一个多阶段的讨价还价过程(Lampton，1992；Shirk，1993；郑永年，2013)。在政府博弈最为典型的财政领域，无论是财政包干制还是分税制，中央政府与地方政府围绕财政分成始终处于讨价还价之中，分税制使财政分权转向财政集权，地方政府的对抗行为也逐渐增多(张闫龙，2006；渠敬东等，2009)。在农村税费改革前后中央政府与地方政府互动关系的研究中，研究者(李芝兰、吴理财，2005)发现中央政府试图通过一系列改革措施“倒逼”基层政府改革，但基层政府通过变通执行、诉苦、消极执行等策略，以新造成的农村负担为由对中央政府进行“反倒逼”，迫使中央政府对原政策进行修改。在以项目制为核心的国家治理体制中，国家部门“发包”、地方政府“打包”、基层部门“抓包”，项目发包部门设立竞争性标的，地方政府利用地方治理经验加入各自的意图和利益，出现了“项目包装”“项目配套”“项目反控”等上下级政府间讨价还价的新形式(冯猛，2009；折晓叶、陈婴婴，2011；狄金华，2015；陈家建等，2015)。

通过以上研究可以得到几点启示：第一，讨价还价的策略是多种多样的，在统一的政策下不同政府部门可能采取不同的讨价还价策略，在政策实施的不同阶段，讨价还价的策略也可能有所不同。第二，制度实施的环境差异或变化可能导致讨价还价策略的变化，政府部门在选择讨价还价策略时会同时考虑自身利益与对方利益。第三，讨价还价多发生在政策实施过程中，通过讨价还价可以改变政策的原初设定，在其他条件不变的情况下，讨价还价策略的选择将影响政策可以在多大程度上得到调整。上述研究多是通过“集权与分权”等体制性因素对讨价还价做出解释，对讨价还价的内部运作机制少有涉及，受研究方法所限，缺乏对讨价还价过程的近距离观察。本文尝试使用实地观察案例，对某一特定政策实施过程中的讨价还价进行微观分析，描述我国东北某农牧县休禁牧政策实施过程中乡镇政府与县政府之间的讨价还价，详细呈现讨价还价的发生过程、基层政府的讨价还价策略及其产生的效果。

(二) 讨价还价的微观研究：发生、策略与有效性

在讨价还价的微观机制这一理论生长点上，近些年也涌现了若干具有代表性的实证研究。李怀(2010)对“城中村改造事件”中地方政府行为的民族志研究发现，面对上级政府就城中村改造的体制内组织化动员，街道政府往往把困难说“大”，让上级政府充分了解改造的难度，使上级政府不轻易做出“改造”的决策。周雪光、练宏(2011)以某地省市环保部门之间的政策实施谈判为例，借助博弈论分析视角，建立了上级政府(如省环保厅)和下级政府(如市环保局)之间的序贯博弈模型。上级政府在政策实施上拥有“常规模式”与“动员模式”两种策略，而下级政府会在执行过程中选择“正式谈判”“非正式谈判”或“准退出”等应对方式，如果上级政府采取动员模式，“准退出”是下级政府的最佳应对策略。何艳玲和汪广龙(2012)以出租车行业管制为例，进一步讨论了政府间正式谈判与非正式谈判的复杂关系。该研究发现，在以稳定作为共同目标的政府体制中，上下级政府更倾向于采用正式谈判或多轮谈判化解问题，下级部门不能拒绝自上而下的命令，也无法自行选择退出博弈。张践祚等学者(2016)利用某镇行政区划调整中上下级政府的互动案例，构建了具有协商博弈特点的讨价还价模型，上级政府知道其自身在信息和认知能力方面的有限性，因而在提出包含其净收益的方案后，允许下级提出另外的协商方案，但是协商方案不能使上级在原方案中获得的净收益减少。在以上研究中，我们看到讨价还价行为在政策实施中的运作过程及不同的运作机制，地方政府在政策实施过程中不可能完全退出，但在某些实施细则上又与上级政府存在冲突。以博弈论视角界定，县乡政府间的讨价还价是为了共同存在而又相冲突的利益所进行的博弈。

(三) 研究问题：政策执行中的讨价还价

针对上下级政府讨价还价(谈判博弈)的方式、策略和过程，既有文献已经进行了详细的分解和研究(周雪光，练宏，2011；刘世定，2016)。对这部分内容本文不再更多展开，而是针对现有研究还没有回答清楚的有关讨价还价运作机制的困惑乃至一些基本问题继续追问。首要的问题是，在成本高昂的情况下，基层政府为什么会发起讨价还价？已有研究提到的上级政府的政策实施偏好、上下级政府任务目标的一致性程度、各方的力量比较与谈判地位等因素固然会影响地方政府讨价还价行为的发生，但尚未形成具有严密逻辑的机制分析。本文尝试利用实施成本的分析框架，讨论在政策实施过程中执行过程成本、上级施加成本、民众施加成本的不同组合及其变化导致的地方政府行为转向，进而分析讨价还价的发生机制。

另一个需要追问的问题是，导致上下级政府讨价还价协议点变动和均衡的因素是什么？已有研究谈到了政府讨价还价的策略，如正式谈判、非正式谈判、准退出、多轮谈判、平衡共赢等，这些策略关系到双方的议价成本，影响博弈格局。本文将从政策执行过程的约束变化入手，观察在政府层级体系下双方讨价还价能力的相对变动，指出执行无僵局、短期均衡与讨价还价交替、协议点左右摆动是政策执行中上下级政府间讨价还价的典型特征。

二、 案例概况¹：四东县的休禁牧政策

1. 文中出现的地名、人名等信息已进行技术化处理。

四东县位于黑龙江省西南部，是一个以畜牧业为主、农业为辅的大县，全县下辖11个乡镇、12个农林牧渔场、79个行政村，面积6 176平方公里。笔者于2006年进入四东县调查，当时全县总人口25.05万人，其中农村总人口17.18万人。辖区内有草原469万亩，占总面积的50.7%。奶牛存栏12.1万头，肉羊饲养量26.2万只，万头奶牛乡镇已达4个，千头奶牛村34个，高标准奶牛专业养殖小区27个，10头以上奶牛养殖户985户。笔者2006年以挂职锻炼的身份进入四东县的特拉河镇工作并展开社会调研，2007年回到四东县并在县级层面和更广的乡镇层面开展调研，2009年再次回到四东县对调查资料进行补充。

休牧是指在划定的草原范围内某个时段不得放牧，禁牧是全年内不准放牧。四东县自2001年开始提出草原休牧管理，2004年全县全部草原都实行了休禁牧管理，其中禁牧面积达181万亩；2005年至今，全县364万亩草原全部实行禁牧管理。²在休禁牧政策实施的最初几年，县乡政府在休禁牧工作上投入的精力巨大，特别是畜牧重点乡镇任务更加艰巨。乡镇政府对休禁牧亦多有“怨言”，政府执法干部在查牧过程中与放牧农民屡有冲突，却难以找到有效的调和办法。针对上述现象笔者进行了实地调查，访谈对象包括县委县政府主要领导、主管领导，畜牧局领导及工作人员、乡镇领导、乡镇政府普通干部、村干部、养殖奶牛与未养殖奶牛的农民。搜集到的二手资料包括省、市、县各级的关于休禁牧和草原管理的政策文件、汇报提纲、情况说明，以沃林乡、特拉河镇为主的多个乡镇的关于休禁牧工作的政府文件、情况汇报、条例文本等。这些资料涵盖四东县休禁牧政策颁布、政策落地、政策执行、政策后果、政策反馈、政策调整等多个阶段，时间跨度为2001年至2010年。

2. 实施休禁牧政策的草原面积与全境草原面积数据上有出入，因部分林业场根据上级规定不在休禁牧范围之列，且由于全县常年开展“耕地改草”“林改草”等工作，草原面积是逐年增加的，但新增草原自2005年之后也实行全面禁牧。

3. 根据四东县历年政府工作报告梳理。

自2001年始，全县对休禁牧工作十分重视，每年的政府工作报告都会提及。在休禁牧政策实施的前几年，每年的目标任务和达成任务都在增加。2004年，全市休禁牧工作现场会在四东县举行，“为表示对全市休禁牧工作的支持，县里狠狠心下了指标，实现全县休禁牧”⁴，设定全年休禁牧目标为160万亩，年终时却实现了全县所有草原休禁牧。2005年，全县实行全面禁牧，直观的说法是“草原上不能看到任何一头牛，一只羊，不能看到一只大牲畜”。由于休禁牧实行属地化管理，乡镇政府是直接负责的单位，进入禁牧阶段，留给基层“作弊”的空间越来越小，各乡镇的禁牧工作陡然紧张起来。对农牧户而言，休禁牧工作采取的是自上而下的推行方式，他们得到的只是一纸禁令，除了接受宣传教育外并无协商过程，甚至缺少细致的政策解读，这为政府与农户间的冲突埋下了伏笔。

4. 来自对四东县畜牧局书记的访谈，2007年7月15日。

三、 县乡政府间的多轮讨价还价 (一) 政府间讨价还价：概念及内涵

讨价还价是这样一种境况：两个参与人(组织)之间有共同的利益需要合作，但在合作的同时又存在着利益冲突。在他们真正合作(以及获得合作成果)之前，参与人需要就如何合作达成协议，一方面每一个参与人都希望达成协议而不是相反，但另一方面，每一个参与人都希望尽可能达成对自己有利的协议，因此，参与人只有在付出了昂贵的延迟成本后才能达成协议(Rubinstein，1982；穆素，[1999]2005)。在休禁牧案例中，县政府与乡镇政府有着共同的利益，即执行休禁牧政策，但在如何执行——严格执行还是宽松执行——上存在冲突，双方为达成对自己有利的协议出价、还价、议价，是典型的讨价还价行动。与经典的讨价还价模型相比，上下级政府间的讨价还价具有多重内涵。

1. 讨价还价的双方是县政府与乡镇政府。依据周雪光、练宏(2012)的控制权模型，省政府、县政府与乡镇政府可以视作“委托方—管理方—代理方”。本文案例中的休禁牧政策是由省政府统一做出规定，县政府在此基础上进行“加码”，颁布限于本县内执行的休禁牧政策，因此也可以将县政府视为具体政策的设定者。在休禁牧案例中，参与讨价还价的双方主要是县政府与乡镇政府，从委托代理的角度来看，本文采用的是简化的“委托人—代理人”模型：县政府掌握着部分目标的设定权以及充分的激励分配权和检查验收权，是政策委托方；乡镇政府负责具体执行，是政策代理人。

2. 县乡政府的共同利益与分歧。县乡政府的共同目标是执行休禁牧政策，在执行过程中产生了后续的兼及目标——减少政府与民众的冲突，维持社会稳定。二者有分歧的地方在于采用何种程度的执行方式，如果将休禁牧政策的执行分为完全执行与完全不执行两端，二者之间的分歧可能存在于从完全执行到完全不执行的任一协议点上，其中，偏向完全执行端的行动可视为严格执行，偏向不完全执行端的行动可视为宽松执行。由于县乡政府的共同利益从单目标向多目标转变，双方在休禁牧政策执行的严格程度上可能产生分歧，讨价还价格局也随之变化。

3. 政策执行中的出价与还价。经典的鲁宾斯坦模型(Rubinstein，1991)认为，讨价还价过程并非无摩擦的，参与人需要耗费时间，而且时间对于参与人来说是有价值的，当时间对于至少一方来说是珍贵的时候，参与人就倾向于达成协议，现实中更复杂的讨价还价成本还包含其他的扩展因素。在休禁牧政策实施案例中，由于是自上而下推行的强制性政策，在政策出台前乡镇政府并没有讨价还价的余地；在政策实施后县乡政府围绕如何执行展开讨价还价，把讨价还价从政策制定环节挪至政策执行环节。在讨价还价过程中，双方的出价形式主要表现为具体可见的行动，特别是乡镇政府作为具体的执行者，会对是否禁牧、是否严格禁牧进行“喊价”，县政府以是否做出奖惩、做出何种奖惩进行“还价”。此外，文书、会议等正式形式以及非正式会商也是双方讨价还价的方式。

4. 多轮讨价还价。县乡政府在政策执行过程中的讨价还价并非一次性完成，需要经过多轮协商，特别是每次讨价还价之后形成的执行格局会导致双方的博弈力量对比发生变化，可能导致新一轮的讨价还价行动再次发生。在休禁牧案例中，由严格执行禁牧政策引发的政府与民众的冲突改变了县乡政府的讨价还价能力，成为引发新一轮讨价还价的内生变量。因此，县乡政府讨价还价的每一个节点都成为新的起点，过程生产结果，结果也在生产过程，由此双方的协议点处在经常性的调整之中。

5. 政策执行的不可退出。与经典的讨价还价模型相比，只要县与乡镇的建制仍存在，县乡政府的讨价还价就是不可退出的。加之执行过程中存在的摩擦，政策执行不可能出现完全执行和完全不执行两种极端情况(讨价还价中的僵局点)，政策一旦颁布实施，执行就不能中止。需要注意的是，县乡两级政府在很多政策的执行上都会出现讨价还价，休禁牧政策只是其中的一项，由于嵌入在经常性的博弈结构中，一方在休禁牧过程中出现的损失可能在其他讨价还价中得到补偿。为使讨论简洁，本文仅选取休禁牧政策执行中的讨价还价作为案例，但会适当兼顾与之密切关联的政策博弈的影响，如全县的畜牧发展战略。

(二) 出价—应价：休牧阶段的县乡政府“喊价”

如上文所述，上下级政府之间的讨价还价是持续的、多轮的出价与还价的过程。本文将结合休禁牧案例，按照政策执行过程中县乡政府讨价还价的走向，以典型事件作为节点，区分双方讨价还价行动的若干阶段以及在此过程中的政策执行情况。

第一阶段的讨价还价集中在休牧时期，以2001年四东县首次提出休牧为起点，2004年6月全市草原禁牧暨牛羊舍饲现场会在四东县召开为节点。这一阶段的主要任务是全县明确休禁牧要求，适应从放牧向舍饲的转变，县政府与乡镇政府针对休牧要求进行“喊价”，但尚未形成实质的讨价还价，即二者并未就协议点进行协商谈判，而是各自出价。在休牧前期，县政府的出价要求是在全县实施休牧，即特定时段、特定地点不准放牧，由于在非禁牧的时间和区域仍可以放牧，休牧并未引起全县的“紧张”。到休牧后期，由于休牧面积逐渐扩大，且2005年马上进入全面禁牧阶段，县政府要求全县解决草原禁牧后群众的养殖技术和养殖手段问题，为全面禁牧做足准备。

为实现休牧以及转变生产方式的目标，县政府进行了广泛的动员宣传，县委书记在多个重要场合强调，“没水、没草带来的生态灾害不仅仅是四东县的，更是直接威胁到周边乃至全省环境的重大问题。市里每年都投入大量资金支持我们搞生态建设，如果我们自身再不珍惜，将来旅游业、畜牧业等各方面发展都会受到制约”⁵。分管畜牧工作的副县长也多次表示，“休禁牧工作不是一禁了之，管住了牲畜不到草原上来，那它吃什么，就要解决饲料问题，还要解决饲养场所问题，这样理解休禁牧工作的意义，要把它当作促进和带动全县畜牧生产规范化和科学化转变的突破口”⁶。在具体行动上，四东县成立了县委书记、县长任组长，县委、县政府主管领导为副组长，相关职能部门“一把手”为成员的全县禁牧工作领导小组。要求各乡镇成立“一把手”负责的禁牧执法领导小组，并且成立由县纪检监察部门牵头，县委组织部、环保、兽医、公安、广电联合组成的草原禁牧督查小组，定期对全县的禁牧工作进行检查督导。综合运用发放宣传单、举办培训班、深入农户“算经济账”、典型带动等形式，在全县上下营造出全面实施草原休禁牧的舆论氛围。将草原管理情况作为指标纳入到对乡镇的年终考核中，由县人大牵头开展生态审计工作，对各乡镇草原管理工作的开展情况进行生态评定，对草原管理保护工作不力、生态审计不合格的单位和领导实行一票否决。

5. 县委书记在全县经济形势通报会议上的讲话(根据录音整理)，2004年12月27日。

6. 来自对四东县主管副县长的访谈，2007年6月26日。

四东县各乡镇特别是有休牧任务的乡镇响应县政府的出价要求，采取了相应措施，包括成立以党委书记和乡镇长为组长的禁牧工作领导小组，在乡镇进行动员宣传，下发宣传单到牧户手中，实施草原改革使放牧场承包到户，对休牧区块实行挂牌保护、围栏封育、人工养护，“责成畜牧、生态等中心组成联合督查组，不定期深入各村屯休禁牧地块进行检查执法”⁷。2004年6月，全市休禁牧工作现场会在四东县举行，沃林乡作为畜牧大乡成为参观现场并向与会人员介绍了休禁牧工作经验。这次现场会也成为休牧阶段乡镇政府响应县政府出价要求的最高表现。上述活动表明乡镇的确是在积极回应县政府的出价要求，但就休牧工作的另一面——查处违规放牧而言，乡镇并没有实现县政府的“喊价”要求，农户在休禁牧地块上的放牧行为仍然存在。正如一位农户回忆，“刚开始休禁牧那会儿，收到过通知单，也开过会，但牛该放还是放，政府来查的时候不多，就是查到，也顶多是说两句，咱把牛赶下来就是，也有人不理它，也没有什么(惩罚)”⁸。事实上，由于工作量大，执行难度高，各乡镇的休禁牧监管队伍并没有开展常规查牧行动，难以杜绝放牧，休禁牧“有名无实”。乡镇主要通过不断督促村屯实施休牧，但收效甚微，在沃林乡2003年农村重点工作考核评估中，全乡9个村中的8个村在休禁牧工作指标上被扣分，从侧面说明休牧政策在乡镇的执行不力。

7. 摘自沃林乡《全乡草原休禁牧工作进展情况》，2004年5月3日。

8. 来自对沃林乡某农民的访谈，2009年7月15日。

休牧阶段的县乡政府“喊价”并不是严格意义上的讨价还价行为，因为只有一方出价，另一方并未针对其出价进行还价。县政府提出休牧决定及相应要求，乡镇政府未公开反对县政府的休禁牧要求，而是选择性执行，那些容易执行的工作要求服从上级指令予以执行，而执行难度较大、容易引发政府与农民矛盾的“查牧罚牧”等要求则未付诸行动或者变通执行。与其说这是乡镇政府做出的还价，不如说是其在具体可见的行动上进行了“喊价”，即没有完全执行县政府的要求，相当于一次出价行为，随后县政府也没有更多回应，而是默认了乡镇政府的态度与执行力度。

(三) 出价—还价—定价：协议点趋向严格执行端

这一阶段的讨价还价主要发生在全面禁牧以后的动员时期，以县内全面禁牧为起点，以2005年9月他拉哈镇禁牧现场办公会为节点。县政府要求各乡镇全面实施禁牧，配之以严格的监督检查验收。全面禁牧之后，草场上是否有放牧行为一目了然，因此县级层面的检查验收更便于执行，“对草原违法行为发现一起，公告一起，严处一起”。全面禁牧开启的当口，让乡镇政府直接面对的远不是生产方式转变的“治本”难题，而是如何实现县政府定下的直接目标——全面禁牧，“使草原上见不到一头牲畜”。督促乡镇“严查严管”不失为实现目标的绝佳手段，在动员时期采用严格执行的方式是政府惯用的手段，尽管从休牧到全面禁牧乡镇政府很不适应，但也非常清楚县政府的动员要求，因此尽力按照县政府的要求严格执行禁牧政策，回应上级“喊价”。2005年，沃林乡成立草原禁牧管护大队，并配备两台专车对全乡所有草原进行巡回检查，对私自违规放牧进行清理整顿，在5个月时间里，管护大队处理草原违规放牧事件60余起。

即使出台了严格的看护规定，并建立了乡村两级的看护人员体系，但草原看护仍然是让基层政府的干部头疼的事情，“农户经常跟咱们捉迷藏，咱们一走，他就赶上来，就进到草原放牧，或者白天放牧晚上休息”⁹。“咱草原面积大，骑摩托下去，靠近公路的还能看到，这会看不到说不定躲在哪里正在吃着呢，有时候有群众报案，等咱们到现场的时候人畜都没踪影了。”¹⁰草原休禁牧查处过程中面临调查、取证、处理、执行上的困难，且由于交通不便、草原地形等客观原因使执行难度加大。由于休禁牧工作推进迅速，农户不适应且根本没有做好休禁牧准备，多数农户存在侥幸心理，认为休禁牧只是做做样子，“一阵风就过去”，违规放牧仍普遍存在，仅仅有草原看护人并不能解决违规放牧问题。另外，由于休禁牧任务繁重，看护人的工资都不够抵被罚的款，很多草原看护人辞职，这也给乡镇政府带来颇大压力。

9. 来自对特拉河镇畜牧站工作人员的访谈，2006年6月28日。

10. 来自对沃林乡主管副乡长的访谈，2007年8月3日。

在此背景下，乡镇政府开始密集地向县政府“还价”，虽然没有明确提出放松禁牧的要求，但希望县政府考虑禁牧执行的实际困难。实际上在休禁牧的初期，乡镇政府已经意识到开展该工作的难度并适时向县政府表达了看法，但由于县政府对一些违规行为未做实质惩罚，这些讨价还价没有产生实质意义。进入全面禁牧的动员阶段后，县政府“动真格”了，乡镇政府的“还价”行为也变得积极活跃起来。在年中各乡镇向县政府上交的工作汇报中，多处出现“因为群众对禁牧工作认识不到位，工作开展执行难度较大，恳请县政府予以综合考虑”¹¹等字句。一些乡镇书记、乡镇长在经济会议、畜牧工作会议等各种正式场合向县领导“诉苦”的情形也逐渐增多，以至于分管畜牧工作的副县长每次下乡，主要内容就是听基层“讲困难”，不仅要安排生产工作，更要做基层的思想政治工作。笔者在访谈某乡党委书记时，他说：“(休禁牧的事情)你不要问我了，要问就去问Z县长，他站的比我高，我把想说的都说给他听了。”¹²

11. 选自《克台乡工作汇报提纲》，2005年6月17日。

12. 来自对沃林乡党委书记的访谈，2007年7月5日。

乡镇政府针对县政府出价的“还价”行为还体现在执行政策的具体行动上，对违规放牧的查处稍有松懈，一些地块的放牧行为就会重新出现甚至未曾中断。2005年9月，特拉河镇某村屯牧民在草原放牧300只羊，恰好被下乡检查的县委书记“抓个正着”，当天即在他拉哈镇召开禁牧现场会，特拉河镇的违规放牧情况亦通过《全县草原禁牧工作情况通报》在全县公告。据参加这次会议的特拉河镇分管畜牧的副镇长回忆，“会议开始的时候，各乡镇书记、乡镇长纷纷表达开展禁牧工作的难处，但县委X书记态度很坚决，明确定调全面禁牧是政治任务，没有商量的余地。同时提出了三点意见，对违规放牧行为依规依法处罚，查找原因，拿出整改意见并立即执行”¹³。县委书记的表态为这一轮县乡政府的讨价还价进行了“定价”，即要求乡镇政府必须按照县级的“出价”予以“支付”，严格执行政策规定而非放松要求。为此，特拉河镇向县委表态：“一是对该区域的管理人员进行严肃处理，开除出看护队伍，永不录用；二是进一步加大工作力度，对全镇的禁牧工作进行清查，发现私自放牧和偷偷放牧的进行严肃处理；三是明确责任机制，对所辖村屯的草原管理，进一步明确村干部考核一票否决制度。”¹⁴其他乡镇也各自按照县政府要求查摆整改问题，并由乡领导签字向县畜牧领导小组提交“草原禁牧情况说明”。自此，全面禁牧动员阶段的讨价还价告一段落，乡镇政府在政策执行中选择严格查处，全县禁牧工作偏向“严格执行”一端。

13. 根据与特拉河镇时任副镇长的交谈整理，2006年7月24日。

14.  摘自特拉河镇政府《关于对全县草原禁牧工作情况通报的说明》，2005年9月28日。

(四) 出价—还价—再议价：协议点向宽松执行端移动

县乡政府间的讨价还价并没有随着县政府的高调“定价”而结束，随着禁牧造成的影响向民众蔓延，双方的讨价还价能力正在发生变化，新的讨价还价格局逐渐形成。这一轮讨价还价以县政府筹备并出台《四东县草原管理条例》为起点，以2013年全县禁牧工作紧急会议为节点，历时较长，出价、还价、议价交替发生，推动禁牧进入常规执行阶段。2006年5月，《四东县草原管理条例》(以下简称《条例》)颁布并实施，被认为“是草原资源统一规划、保护、建设和管理方面的法律规范，具有很强的针对性和可操作性。该《条例》加大了对违法行为的处罚力度，这为加强草原资源行政监督管理提供了更加有利的法治保障”¹⁵。经过4年的休牧过渡期以及1年的禁牧动员期，四东县的全面禁牧政策在政府层面即将进入常规工作期，《条例》的出台以及对违规放牧行为的严格处罚规定可以看作县政府的“正式出价”，使县政府的要求更具合法性。

15.  摘自四东县政府《加大草原管理条例实施力度，确保全县草原管理工作深入开展》的文件，2006年5月15日。

与此相呼应，为保证执法过程的合法性，各乡镇相继出台或签发各种文件，为乡镇政府的严格执法保驾护航。在《沃林乡2005年草原禁牧及围栏管护承包管理办法》中，规定“禁牧人员在工作期间，发现农户放牧、牲畜进地进草原等行为，应及时制止并予以处罚，所有罚款均归禁牧员本人所有”。在2006年的《特拉河镇禁牧管理办法》中，规定“对于违反规定私自放牧的，禁牧管理人员有权进行处罚，罚款额度在不超过法规规定的前提下，由村民代表按村规民约的要求讨论决定。对于违反规定私自放牧的，屡教不改、不配合工作的移交司法机关处理”。上述规定旨在为全乡镇的休禁牧工作提供合法性支持，连村规民约都把“全面禁牧、保护草原”放在第一条，规定“畜禽养殖户必须舍饲圈养，不准放出自家院门，牛、马、驴、羊进入草原必须严格处罚，猪进地，打死勿论”¹⁶。动员农民保护草原，“任何村民都有保护本村及其他村屯草原的权利和义务，都有权利对本村及其他村屯的草原实施禁牧管护，全乡各村任何村民都可以自发组织由个人或多人组成的草原看护队伍，对违规放牧都可以进行处罚”¹⁷。仅看这一规定就可以发现休禁牧工作“全民皆兵”的迹象。借助各种处罚措施，配合密集的乡村两级督查组的监管督查，“堵住漏洞，严防死守牲畜进草原”，把违规放牧的人和牲畜赶出草原，正在接近“草原上不见牲畜”的目标。

16. 摘自沃林乡《杏树岗村村规民约》，2006年3月10日。

17. 摘自沃林乡《杏树岗村村规民约》，2006年3月10日。

乡镇政府偏向严格执行端的“严查严管”直接导致基层政府与农民的冲突频发。在沃林乡2006年3月通报的12起违规放牧中，每一起都伴随着或大或小的冲突。按照看护员的说法，凡是被县乡政府检查发现的放牧，一定是要处罚的，否则“乡里罚自己的款也没地方出”。那些由自己发现没被上级发现的，第一次通常是说服教育，“连哄带吓”，如果发现再犯，就不会再客气，罚款是必要的，而且是严格按照上级的规定罚没相应的金额，“在这个过程中要录好像，留下证据，以免这些放牧的(农户)不认账”¹⁸。在整个执法过程中，牧户一般是拒绝缴纳罚款的，甚至拒绝将羊群赶离草原，双方矛盾一触即发。由于查处休禁牧的现场证据非常重要，政府执法干部通常是在“人畜并获”的情况下才会开出罚单，但是由于农民认为休禁牧政策存在诸多“不合理之处”，特别是查牧现场瞬间形成的面对面的“利益争夺”场景，发生冲突在所难免，从轻微的抱怨、愤怒的谩骂到紧张的对峙甚至大打出手都时有发生。由此，乡镇政府在处理放牧行为的过程中更加“激进”，政府干部与农民之间的冲突一再升级。

18. 来自对特拉河镇畜牧站干部的访谈，2006年6月25日。

一方面是来自上级政府的任务，要求必须达到全面禁牧的目标；另一方面是来自地方民众的社会压力，“动不动就引发冲突”给地方治理带来困扰，这让乡镇政府在执行休禁牧政策的过程中左右为难，而且越往后越觉得“头疼”，怎么能够做好工作同时满足两方面的要求，让乡镇领导“想办法想的头皮发麻”¹⁹。乡镇政府开始尝试利用政府与民众的冲突发起新一轮的讨价还价。冲突意味着社会不稳定，维护治下社会稳定是地方政府的重要职责，甚至具有一票否决的意义。在禁牧政策实施不会导致社会不稳定的前提下，上级政府会要求基层政府严格执行禁牧政策；但是当禁牧政策导致社会不稳定且社会不稳定程度超出上级政府可承受的范围时，上级政府对基层政府的要求便会有所缓和，以回到可承受的社会稳定水平。乡镇政府认识到这一点之后，基层干部与农民之间的冲突恰好可以成为乡镇政府与县政府讨价还价的有效工具。

19. 来自对沃林乡时任党委书记的访谈，2007年7月25日。

讨价还价的渠道包括正式渠道与非正式渠道，在上下级政府干部见面的公共场合或私人场合，乡镇政府领导经常向上级政府说明目前休禁牧政策的执行情况，特别强调由此引发的各种查处和冲突事件。在2006年、2007年调研期间，在多个笔者参与的有政府领导出席的聚会场合，乡镇政府领导屡屡提到本乡镇的休禁牧查违规情况，有时多个乡镇的领导还会就这一问题形成共识，一致向县领导表达执行的难度及面临的严峻形势，政策的严格执行使农民对乡镇政府的社会治理形成强力冲击。乡镇政府也会通过其他途径向上级政府表达同样的想法，例如通过县政府下派的驻乡干部向上反映问题。在2006年，一位调研员到沃林乡驻地调研，针对该乡休禁牧工作提出，“对个别农民妨碍正常工作不采取法治手段治理不行，但强力执行已经给基层造成巨大冲击”。有趣的是，各乡镇在上交给县政府的材料中详细记叙了政府与农民冲突的细节，²⁰这些看上去略显“夸张”的材料除了陈明事实，乡镇政府想对县政府表达的无非是“如果再不采取有效方式，不进行政策调整，很可能造成更大范围甚至不可控制的社会冲突”²¹。在查牧行动中，由于被查处的对象通常为单独牧羊或放牧奶牛的牧民，过于激烈的冲突并不多，但偶尔也会造成较严重的后果。克台乡司法所所长带领禁牧大队成员制止个别村民放牧，在推搡中其右眼被村民一拳打伤，造成右眼失明致残，²²这些纠纷与冲突都成为乡镇政府与县政府讨价还价的“筹码”。乡镇政府通过各种渠道的表达都不同程度地突出政策执行所引发的冲突的严峻性，希望上级政府能够适当调整政策要求，将推往严格要求、严格执行一端的政策导向向宽松要求、宽松执行一端“偏移”一下。

20. 笔者曾看到一份《关于于XX上访案件调查情况》的材料，其中用3 000多字详细描述了政府干部李洪福、周延泉因查牧与村民发生冲突的细节：“在追赶过程中康传金跑掉，李洪福顺手拿起一家院内的扬叉继续同周延泉追赶段传生，后段传生被追上，周延泉抡起镐把打段传生，将段传生头部打伤，段传生倒在地上。李洪福上前用扬叉拍打段传生屁股一下，这时村民围了上来，周延泉和李洪福跑开。后周延泉被村民围住，村民上前厮打周延泉，周延泉又跑开，李洪福要开车走，被村民拽下，李洪福跑开。”

21. 来自对沃林乡、烟屯镇等乡镇党委书记的访谈，2007年8月。

22. 根据“四东县农村工作干部先进典型事迹”整理，2006年5月。

如果说在禁牧动员阶段乡镇政府以工作难度大与县政府讨价还价并未改变县政府的定价，此次乡镇政府以社会冲突为由向县政府喊出的还价不得不引起县政府的重视。“可以说县里有任何政策下去，还需要乡镇基层配合，所以也要考虑基层执行的难处。拿休禁牧政策来说，开始推的时候确实有难度，一方面是既要发展畜牧业，还要求禁牧，乡镇想不开，另一方面群众想不通，从老祖宗就是放牧，现在实行禁牧后不适应，违规放牧在很长时间内都存在……县里也要体会基层的难处，特别是一些执法人员与群众的冲突，既要坚持大方向不能变，也要注意调整工作的方式方法。”²³县领导的话透露出县政府考虑就禁牧再次议价，从单一的严格执法、查处违法行为转向强调多元措施推进草原禁牧工作，如舍饲推广、饲草储备等。自2006年以来，县政府出台优惠措施扶持饲草饲料生产，投入到青贮玉米、种子补贴、青贮窖建设、青贮机械购置等方面的补贴资金近3 000万元。同时县政府根据各乡镇在休禁牧工作中的具体表现给予一定的项目支持，配备项目资金。2007年以后，乡镇以畜牧业发展为由的资金申请迅速增多，尽管申请的资金不一定会批准，但“报多了总会批一些，多报多批。休禁牧确实有困难，上面也会体谅，批的可能性就更大一些”²⁴。

23.  来自对四东县县长的访谈，2009年8月22日。

24. 来自对沃林乡政府主管副乡长的访谈，2007年8月3日。

在这轮讨价还价中，县政府做出的最大让步是监督检查频率的大幅下降。2009年笔者第三次进入四东县时，禁牧工作进入常规执行期，全县将违规放牧的监管任务完全交给了乡镇，有了自主权的乡镇在查牧禁牧行动上也有所放松，一些乡镇甚至出现了对违规放牧“睁一只眼、闭一只眼”的现象。在逐渐放松的禁牧管制下，2013年夏，日益增多的违规放牧再次引起县政府的高度重视，随后召开全县草原禁牧工作紧急会议，要求“通过停站、停奶、取消草原奖补或停发补贴资金等措施，坚决打击各种偷牧行为”²⁵，县政府与乡镇政府之间围绕禁牧政策的执行又将开启新一轮的讨价还价。

25.  摘自《四东县政府召开草原禁牧工作紧急会议》，2013年7月19日。

(五) 服从执行、变通与讨价还价

休禁牧政策的制定与颁布是一项具有强制性的制度变迁，县政府握有目标设定权，规定全面禁牧的任务，这一目标极为清晰，即在草原上任何时间都不能出现放牧行为。休禁牧政策实施之初便实行属地化管理原则，要求各乡镇成立由“一把手”负责的禁牧工作小组，统一对本辖区的禁牧工作进行管理，实行责任领导追究制，基层政府承担了一线的休禁牧任务。纵观四东县休禁牧政策的执行过程，乡镇政府在与县政府的博弈中采取了服从、变通、讨价还价三种不同的执行方式。在休牧阶段，县政府虽然有要求，但乡镇政府基本上是根据自身的情况选择性执行，双方均有出价但未对对方的出价进行正面回应，全县的草原保护情况与休牧之前没有明显变化。进入禁牧动员阶段，县政府要求严格执行全面禁牧，乡镇政府以工作难度大、难适应为理由与之讨价还价，但县政府责令乡镇政府继续严格执行并以政治任务为由进行定价，全县进入高度严格的禁牧时期。随着禁牧工作进入常规阶段，县政府继续要求乡镇严格执行，但乡镇政府以民众抵制、政府与民众冲突为据还价，县政府经过权衡后再次出价默许乡镇政府可宽松执行，禁牧力度趋于宽松，上下级政府亦达成了双方都可以接受的政策执行“默契”。

四、 讨价还价行为的发生机制

政策执行中的讨价还价行为实质上是下级政府向上级政府公开表达自己的利益要求，以质疑甚至抵制的态度要求上级政府修改政策或者接受由乡镇政府提出的政策方案。与严格执行政策相比，讨价还价可能给乡镇政府带来更多的不利后果，需要乡镇政府承担更高的行动成本。县级政府作为乡镇政府的委托人和管理者，对乡镇政府的政绩表现具有评定权，即使讨价还价成功，也会影响乡镇政府在县政府心目中的位置排名。在任务逐级分解落实的行政体制内，上级政府期待下级政府能够做到“令行禁止”，尽量减少下级的变通执行行为，杜绝下级政府的讨价还价(艾云，2011)。在四东县休禁牧政策实施的过程中，乡镇政府却对县政府的指令出价进行了多次讨价还价。本文尝试从实施成本角度对基层政府的讨价还价行为予以解释，把政策实施特征和结果视为各种实施成本以及参与者应对这些成本的策略的产物，从而将各类结构要素与行为后果相互联系起来(Dixit，1996)。

(一) 一个分析框架：政策实施成本的组合及其变化

假定乡镇政府是一个理性行动者且有多种执行方式可以选择，在不同的执行方式中它会选择成本更低的，当某种执行方式成本高昂，它会转向其他执行方式或想办法降低该执行方式的实施成本。在执行上级政策时，乡镇政府要消耗一定的资源，这类消耗可称之为执行过程成本；同时因执行政策产生外部性，即受政策执行影响的行动者施加于乡镇的影响可称之为外部成本。乡镇政府执行政策的行动具有两个面向(欧阳静，2009)，其一是上级政府，其二是社会民众，因此外部成本包括上级施加成本与民众施加成本。前者是指由于政策执行没有达到上级政府要求而受到的惩罚，后者指由于在执行过程中与民众意愿不一致受到的抵制等。在政策执行过程中存在执行过程成本、上级施加成本和民众施加成本，但是由于执行情境不同，三者的大小以及三者的组合比重也会有不同，乡镇政府亦会根据成本及成本组合差异选择不同的执行方式。

如表 2所示，在执行过程成本较低的情况下，基层政府在政策执行与不执行之间会倾向于选择执行，进而根据外部成本差异，可以分为以下几种执行方式：第Ⅰ种类型，上级施加成本低，民众施加成本也低，基层政府有较大的执行意愿和执行空间，倾向于选择创新执行(刘玉照、田青，2009)；第Ⅱ种类型，上级施加成本低，但民众施加成本高，因为受上级政府惩罚的可能性较低，其主要压力来自社会民众，基层政府倾向于变通执行以适应实际的执行环境，避免与民众发生争执和冲突；第Ⅲ种类型，上级施加成本高，但民众施加成本低，基层政府为避免上级政府惩罚，会服从上级指令，即便如此也不会受到民众太多的抵制；第Ⅳ种类型，上级施加成本高，同时民众施加成本高，基层政府如果选择执行，会同时受到上级惩罚与民众抵制，因此只能继续挖掘执行资源，强制推行政策。

在执行过程成本较高的情况下，基层政府在政策执行与不执行之间会倾向于避开执行甚至不执行，继而因外部成本差异，可以划分为以下几种执行方式：第Ⅴ种类型，上级施加成本低，同时民众施加成本低，基层政府即使不执行也不会受到上级政府与民众的负面评价，因此会选择保持现状；第Ⅵ种类型，上级施加成本低，但民众施加成本高，这种情况下基层政府可以较少考虑上级政府是否认可，而是更多地考虑民众的态度，为了避免与民众发生冲突，基层政府会选择放任，即由民众自行判断和决断；第Ⅶ种类型，上级施加成本高，民众施加成本低，基层政府会更多地考虑上级政府的评定，但由于执行成本较高，它会倾向于在执行呈现上“做包装”(冯猛，2009)，虚报执行效果；第Ⅷ种类型，上级施加成本高，同时民众施加成本高，基层政府面临进退两难的境地，特别是在执行成本和民众施加成本成为常量或不断增加的情况下，基层政府会转而寻找高昂成本的“源头施加者”——上级政府，以获取执行空间。

影响实施成本的结构要素包括上下级政府的权力配置、社会环境的复杂性、政策的明确程度、执行过程的灵活性等(Cai，2008；周雪光，2008；贺东航、孔繁斌，2011；Matland，1995)。实施成本可看作结构要素与执行行为的中间机制，结构要素发挥作用需经过基层政府基于成本的权衡。同时需要指出的是，实施成本的高低，不同成本组合比重的差异是由乡镇政府感知到的，乡镇政府会根据自身对实施成本的权衡和判断做出行为选择。这一观点可以解释在与上级政府的讨价还价中不同乡镇投入程度的差异，那些受禁牧政策影响较大的畜牧大乡总是冲在最前面，因为它们对实施成本的感受最为深刻。另外要说明的一点是，执行过程成本、上级施加成本与民众施加成本之间的高低是相对的，且随着执行过程不断发生变化。在长时段的执行过程中观察基层政府的行为，可以发现它的执行方式是动态调整的，当它发现成本更低、更有价值的执行方式时，会及时做出改变。从效用最大化角度来看，基层政府如果能够找到将上级政府、本级政府、地方民众三者利益统一起来的执行方案，那么基层政府会选择此方案；当三者产生的成本居高不下时，基层政府会选择相对容易突破的一方争取执行空间(Shleifer and Vishny, 1998；杨善华、苏红，2002)，这是基层政府之所以会发起讨价还价行为的前提假定。

(二) 对休禁牧执行中讨价还价行为的解释

在休牧阶段，县政府提出了休牧要求，但并没有跟进密集的监督检查，乡镇政府此时如果严格执行上级规定对境内草原实施严格查禁，一方面要投入较多的人力物力，另一方面肯定会受到放牧农户的抵制。即使严格执行也不会得到上级政府的认可与肯定，且此时乡镇政府面临的民众施加成本很高，因此，基层政府可以利用政策空档，对违规放牧行为“睁一只眼、闭一只眼”，也不会受到上级政府过多的惩罚。此时乡镇政府多选择变通执行，即根据实际情况和乡镇政府自身偏好执行休牧政策，而不是严格遵循上级政府的政策设定。

在全面禁牧阶段，县政府不仅提出了更为严格的禁牧规定，而且对禁牧措施进行了详细分解，并要求乡镇政府在全年全境内严格执行，跟进密集的巡视检查，一旦发现违规放牧行为即对乡镇政府做出处罚。这使得乡镇政府服从上级政策的成本降低，而违背或不执行上级政策的成本急剧增加。同时，在查处违规放牧时，乡镇政府会遭到放牧农户的抵制，特别是大规模罚没措施代替说服教育、驱赶等方式之后，乡镇政府与牧户之间的冲突开始增多，政策规定的完全禁牧与农牧户的放牧诉求无法两全。乡镇政府的两项外部成本——上级施加成本与民众施加成本都在增加，执行受阻。在全面禁牧政策实施的前期，乡镇政府尝试与县政府讨价还价，但被县政府以政治任务为由挡回。相比于外部成本，乡镇政府尚可以投入更多执行资源，执行成本相对较低，因此乡镇政府选择强制执行，但同时几乎所有的乡镇都是“硬着头皮”在执行禁牧政策。

随着禁牧政策的进一步实施，县政府并未减轻对乡镇政府的检查和处罚力度，而牧户的抵制不仅没有减少且冲突的规模和强度都在增加。此时乡镇政府如果继续执行严格的禁牧政策，社会冲突会持续加剧，若不执行禁牧政策或者变通执行，上级政府又不认可，各种处罚也让乡镇政府难以应对。乡镇政府意识到在自身的权限和资源能力范围内，已经无法平衡执行与协调之间的矛盾，难以承受来自上级政府与基层民众的双重压力。通过自身力量已经无法解决上述难题，只能将难题从自身转移到外部，试图利用扩展手段从政策源头处寻找解决办法，由此引发了乡镇政府的讨价还价行动。从乡镇政府的选择变化来看，讨价还价是其迫不得已的“剩余选项”，但从效果来看，乡镇政府通过把县政府引入到政策执行过程中，让县政府因地方冲突调整决策，从而使自身从两难困境中暂时摆脱出来。

在结构层面，制度变革和政策执行模式会影响实施成本。制度变革涉及利益调整，具有引发社会冲突的潜在威胁，利益调整引发社会摩擦，且摩擦系数越大，制度变革的过程越艰涩，引发冲突的可能性越大(Knight，1992；杨贵凤，2005)。在休禁牧政策颁布和实施之前，与此利益攸关的放牧农户并未参与政策制定，政策制定阶段的协商过程挪后至执行环节，这无疑增加了基层政府政策执行过程中的民众施加成本。由于时间紧任务重，在短暂的休牧期过渡之后，四东县进入全面禁牧阶段，上级政府以及随后跟进的各级政府将此政策作为重点任务，赋予很高的权重或者关注度，且采取动员模式推进政策实施(荀丽丽、包智明，2007)。在动员模式下，各级政府都会将注意力聚焦在新政策的实施上，县级政府不仅严格规定而且进行了详细的任务分解，并配合密集的检查验收形成对基层政府的高压。但是，政策执行的效果并非由基层政府单方决定，还需要农户的配合，后者并没有在政策规定的范围内予以配合。在选择按照上级政府规定严格执行惩罚性措施的时候，乡镇政府遭到大规模密集的抵制，社会冲突一触即发，实施成本迅速超出了乡镇政府能够承受的范围。可见，强制性的制度变迁、动员型的执行模式以及政策执行后果的不可承受，使得基层政府执行政策的过程成本与外部成本同时增加，只能采用讨价还价的方式寻找替代性或修正性方案。

(三) 讨价还价协议点的变动与均衡

讨价还价的各要素包括可能性协议的集合、无协议结果以及参与人的效用函数。就政策执行中的讨价还价而言，完全执行和完全不执行都是无协议结果，即不会出现完全执行和完全不执行，二者之间的区域才是可能的协议集合及所得效用。在上级政府制定政策、下级政府执行政策的县乡两级“委托人—代理人”关系中，如果县政府博弈力量强，则协议点偏向完全执行端；如果乡镇政府博弈力量强，则偏向宽松执行端。通常在政策动员阶段，县政府要求(近乎)完全执行，而且配之以高昂的惩罚成本，因此协议点靠近完全执行端，但是随着执行环境的变化和双方的讨价还价，乡镇政府的博弈力量上升，在信息、承诺、社会风险可承受度等方面更占优势，双方协议点向宽松执行端移动。

讨价还价是有成本的，对成本的可承受程度决定了双方的讨价还价能力。参与者的讨价还价能力随着自身议价成本的上升而减弱，随着对手议价成本的上升而增强，成本变化或者说讨价还价能力的变化导致讨价还价格局的变化。由于博弈格局由双方共同塑造，因此讨价还价协议点的均衡更多地取决于参与人相对的讨价还价力——由参与人议价成本的相对大小来刻画——而不是过多地取决于议价成本的绝对大小(Muthoo，1993；穆素，[1999]2005)。讨价还价的相对能力是一个重要概念，在县乡政府的博弈中，县政府的绝对议价能力远高于乡镇政府，从绝对值看，乡镇政府毫无讨价还价的能力(刘世定，2016)，但乡镇政府之所以能够撬动县政府的出价，其原因在于二者议价成本的相对值发生了变化。

乡镇政府讨价还价的能力本来是很弱的，因为它基本上没有约束县政府的手段，即使发起讨价还价，它所承受的议价成本也相当高昂，但随着社会冲突发生的风险不断增加，县政府承受的议价成本——责成乡镇政府继续严格履行禁牧任务产生的民众抵制——增加，乡镇政府的讨价还价能力反倒增加了。需要指出的是，乡镇政府也面临着社会冲突增多可能产生的社会风险，因此，它也会想办法尽量减少社会冲突的发生。但从讨价还价的角度看，由于乡镇政府同时承担执行成本、上级施加成本及民众施加成本，而县政府此前并没有此类成本，民众施加成本的提高给乡镇政府带来的压力要明显小于新增民众成本给县政府带来的压力，相对值变化导致讨价还价格局的调整。

在讨价还价中，弱势常常可以是强势的来源(Schelling，1980)。在发起讨价还价前，参与人通过不完全承诺来表明它的立场，而取消这些不完全承诺可能要付出成本。例如县政府指出“如果不严格执行休禁牧政策，将视完不成政治任务而定”，这是县政府对乡镇政府的不完全承诺；乡镇政府提出“如果禁牧政策不做适当调整，引发的社会冲突可能变得不可收拾”，这是乡镇政府对县政府的不完全承诺。随着参与人取消不完全承诺的边际成本的增加，其讨价还价能力也随之增加。休禁牧政策执行中县政府有承诺，乡镇政府也有承诺，但乡镇取消其承诺的边际成本相对来说高于县政府。在执行成本高昂的情况下，乡镇政府无路可退，尽管县政府取消承诺的成本也很高，但相对乡镇政府而言仍较低，这是县政府做出让步的原因。县乡政府间的讨价还价发生在政策执行过程中，因此其讨价还价能力会随着约束因素的变化而变化，特别是在被上级政府回绝以后，乡镇政府强力推行禁牧政策导致更多基层政府干部与农民发生冲突，这种“烧钱”行动给县政府施加了非常大的成本压力，从而提高了乡镇政府讨价还价的能力。

县乡政府面临多重讨价还价的境况，体制的不可退出性决定了它们会在每一次讨价还价境况中达成协议，且协议点不会固定在一个位置，亦非只朝一端移动，而是到达一个边界点后折返向另一端移动。如此反复，这便是长期博弈关系中的摆动均衡(李璐，2005)。由此可知，县乡政府在政策执行中不会出现僵局，协议点会不断变动，短期均衡与讨价还价交替发生。

五、 结论与讨论

讨价还价是我国政府政策实施过程中普遍存在的现象。本文从经验与理论两个层面提出问题，为什么基层政府会与上级政府讨价还价？促使双方讨价还价协议点发生变动和达致均衡的因素是什么？基层政府在执行上级政策时需要承担执行过程成本、上级施加成本和民众施加成本，当三项成本都居高不下时，基层政府会选择与上级讨价还价，以求上级政府释放执行空间。双方在政策执行过程中进行讨价还价时，其面临的成本是变动不居的，当基层政府承受的议价成本相对值小于上级政府时，乡镇政府的讨价还价能力相对提高，促使双方的协议点从严格执行端向宽松执行端移动。执行无僵局、协议点经常性调整、短期均衡与讨价还价的交替出现是政策执行中县乡政府讨价还价的典型特征。在本文的分析框架中，政策实施成本可以解释讨价还价的发生，但不能解释讨价还价的方向，即为什么是上下级政府之间讨价还价，而不是基层政府与民众讨价还价，引入经验案例能够解释讨价还价的方向，但限定条件的增加会使模型的简洁性受到削弱。在经验分析上，本文将乡镇政府假定为统一的讨价还价参与主体，而事实上各乡镇政府不仅存在差异，彼此之间还存在竞争关系，这一因素必然影响讨价还价的发生机制，为了讨论的方便，本文未充分展开。

讨论讨价还价的发生机制绕不开上级政府设定的制度空间，处于高位的上级政府如果完全不留出空间，下级政府根本无法发起讨价还价，只能选择严格执行政策。由此可推知，随着权力向上集中，政府施加给民众的压力会加剧。反之，当上级政府留出足够多的空间，下级政府完全可以采用其他替代手段执行政策，不会选择讨价还价这一成本高昂的方式，即在分权条件下，下级政府将更多地采取变通执行的方式。但也要看到，下级政府在政策执行中并非完全被动，上级政府在行政配合、地方资源等方面对下级具有反向依赖性，这种依赖关系成为下级政府向上级“要价”的资本(张静，2014)。讨价还价的发生需要制度空间，新政策实施恰恰为这种空间的出现创造了机会，一方面，上级政府要维护自上而下的权威，给下级政府安排工作任务；另一方面，上级政府并不完全清楚新政策与实施环境的适应程度，因此会给下级政府留出执行的弹性空间。当下级政府遭受上级政府与执行环境的双重夹击且无法通过深度执行达到任务目标时，重新议价是一种合理选择。在新政策实施前期讨价还价多发，这一点是与经验事实相吻合的。

从宏观角度展望我国上下级政府间的政策执行，由于强制性制度变迁的政策推进模式、民众权利意识的觉醒、技术治理与地方协调之间的张力等因素的共同作用，讨价还价的重要性日益凸显。客观来看，上下级政府的讨价还价能够在制度制定者与受众之间形成缓冲，降低政策实施的外部成本；但频繁的讨价还价容易导致行政资源的滥用，降低执行效率，同时损害政府政策的权威性和严肃性。在现实意义上，讨价还价逻辑的要旨仍然是寻找政策制定与政策执行的均衡，这不仅仅是政策实施过程中的问题，还需要行政体制来回应。