近来，越来越多学者将历史维度带入国家治理的研究，自长时段的动态演变过程中追寻中国历朝的统治者的治理逻辑，以期建立宏观历史理论(赵鼎新，2011；周雪光, 2014, 2016；周黎安，2014；曹正汉, 2014, 2017；刘建军、马彦银，2016)。基于前述研究，本文尝试从曹正汉(2017)提出的“风险论”出发，进一步探索中华帝国治乱周期的规律。

中国历史治乱兴衰周期是一个跨时代跨学科的宏大议题，古今学者从未停止探索周期背后的定律，尝试从不同的视角(人口、地理、经济、气候、法制、文化意识形态等)给出解释。本文拟从“政权存续”理论视角，深入探求中国历史上治乱周期与统治者风险治理策略之间的关系，以及在治乱之间，统治者是透过什么机制调节动态平衡以维系政权，又为何调节风险平衡机制在某些时候能奏效，却在另一时间点上失灵。

在梳理历朝治乱更迭的历史过程后，本文发现，帝国统治者为维持政权所需面对的主要风险有三：政变、民变和外患风险，但在财政约束下，无法三者兼顾，只能取其二，形成风险治理的“不可能三角”(impossible trinity)。

一个普遍的风险治理模式变迁过程是：开朝之初，天下甫定，统治者以政变、民变风险控管为优先，采取政治制度改革及休养生息的民生政策，史家多称之为“治世”；稍后，外患(可能是积极军事扩张，也可能是防御性军事行动)打破了财政平衡，统治者一改轻徭薄赋政策，通过提增税收徭役支持外患及政变风险的治理成本，也因而引发民变，是为“乱世”；为避免大范围民变威胁政权，统治者选择止战，再度以民变、政变风险控管为优先，是谓“中兴”。直到下一次的外患打破财政平衡，开启另一个治乱循环，又或者风险平衡机制失灵，统治者失去政权，朝代灭亡。

检视历朝中兴治世统治者调节风险失衡的主要策略，不外乎是休兵止战、轻徭薄赋、抑制土地兼并、税制改革、整顿吏治、裁减冗员，等等。然而，同样的调节策略，越到朝代晚期越难奏效，偶有中兴治世，都不如前期来的长久稳定。藉由长时段的过程追踪(process tracing)，本文发现，调节机制失灵的主要原因在于，帝国建立之初，随着时间积累及无节制的笼络甄补，防范政变所采取的政治吸纳(笼络、甄补)渐渐形成结构性问题。庞大的政治联盟不但造成财政负担、行政效率低下和党争不断等问题，更形成全国性的特权阶级，兼并土地，破坏作为税赋和维持常备军基础的均田制和国家基础权力，并成为阻止改革的既得利益群体。

本文将分成四个部分，依次论述上述发现与观点。

曹正汉(2017)在《中国的集权与分权：“风险论”与历史证据》一文中，排除外患风险及中央政府内部的代理风险，以地方代理人风险及社会风险解释中国历朝中央与地方集分权制度的变迁。在解释中央和地方关系制度变迁议题上，排除外患风险和中央政府内部代理人风险，或可使分析更为简洁有力，亦不失解释效力。然而，当探讨议题超越单一制度的演变，上升到政权存续的系统性问题时，便有必要将中央政府内部人代理风险与外患风险纳入分析框架，其原因解释如下。

首先，从历史统计数据来看，中国历史上的历代统治者所面对的统治危机主要来自中央政府的内部政变。浦薛凤(Poe，1983)曾对中国53个朝代的348位皇帝进行归纳统计，发现历朝皇帝遭遇的统治危机41%来自皇室，29%来自权臣、宦官、地方官、随从和军人。虽然浦文未将地方官叛乱另立一项统计，但从总体统计数据来看，来自中央政府内部的危机是统治者的主要风险来源。

其次，如果我们仔细深究所谓的地方势力叛变，不难发现，绝大多数事件仍是源自中央政府的派系斗争，这是因为，地方大吏的派任往往是中央政治派系角力的结果，形成从中央到地方的政治派系。一旦中央政治争斗相持不下，各派系的地方大吏便进京支持。例如，东汉末年，州牧董卓属于外戚一党，在外戚和宦官政治争斗之际，受外戚之召挥兵入京；唐朝节度使多由中央文官或宗室充任，而不只是地方武将；元朝的三次行省叛乱也并非单纯的地方代理人叛乱，而是参与了元朝王室继承问题的政治争斗(李治安，2003:71-87)。

基于以上两点，本文认为，以“政变风险”替代“地方代理人风险”应更能概括和反映历朝统治者所面对的统治风险。

曹文在排除外患风险的理由中，援引了王国斌(1988：98)的观点，认为历史上的统治者一旦建立统一政权，其面临的主要威胁就不是外部入侵，而是内部叛乱和瓦解，因此，历代统一王朝在治国策略上都是重点防范内部反叛(曹正汉，2017)。总体观之，中国历史上的统治者是以防治内部叛乱为优先，但本文以为，若不考虑外患风险因素，便难以掌握统治者风险治理的动态变迁。首先，虽然统治者表现在政策上以内部政变风险为优先，但并不意味着外患风险不存在。事实上，历朝财政中经常性的军事支出始终是大宗，这意味着统治者虽优先防范内部政变，但在财政资源有限的约束下，不可能无限制地投入资源防止政变。尤其当外患进逼时，统治者不得不以抗外优先于攘内。例如，唐朝为防范吐蕃，在边境设节度使采取募兵制，形成边军49万和中央戍军8万的内轻外重之局，继而才有之后的“安史之乱”(林冠群，2016：616)。

对于统治者而言，最理想的状态是同时控制政变、民变和外患风险。然而，无论是哪一种风险控管，都需要成本。边防和战争需要成本，赈济减赋以防民变需要成本，笼络维持政治联盟也所费不赀。在税收有限的约束下，三者形成“排挤效应”，统治者极难三者兼顾，往往只能择二为之，形成三种风险治理模式(见图 1)：模式Ⅰ，以政变及民变治理为优先，在外患问题上采取绥靖政策；模式Ⅱ，以外患及政变控管为优先，承受因提高税赋导致的风险；模式Ⅲ，着重处理外患及民变问题，但同时因赋权过重及租金分配无以为继，提高了政变风险。

图 1

图 1 风险治理的“不可能三角”

既然在财政限制下，三种风险难以兼顾，那么，哪一种风险治理模式更有助于稳定政权?又是什么原因引发风险治理模式的转变?风险治理模式的转换是否存在惯常的变迁路径?统治者又是如何在“三难”困境中调节风险的动态平衡?

为了更好地回答上述问题，并避免功能主义式的静态解释，本文借鉴历史制度主义的时序分析，将帝国风险治理模式的演变过程置放于时间轴上，观察历史发展的“时序模式”(patterns of timing and sequences)(Mahoney, 2000, 2001, 2003; Mahoney and Rueschemeyer, 2003)，并捕捉治理模式转换的历史节点，了解变迁的原因及其对后续发展的影响。

在逐一检视中国几个主要朝代¹的治乱周期后发现，历朝一个普遍的风险治理动态过程是：开朝之初，统治者偏好采取模式Ⅰ，以防政变和民变风险为优先，此时政权相对稳定，可称为“治世”；而后外患及扩张性征战打破了财政平衡，进入模式Ⅱ，统治者以提高税赋支应外患及政变治理成本，直到民变风险推升到一定地步，危及政权稳定，即所谓“乱世”；统治者再度转为模式Ⅰ，止战休兵，治理政变与民变风险，政权再度稳定，是谓“中兴”(参见图 2)。

图 2

图 2 中国历朝治乱周期

1. 限于篇幅，本文仅先就几个统一王朝(西汉、东汉、隋、唐、北宋、元、明、清)进行分析。

以西汉为例，开朝之初，大乱方平，刘邦采取轻徭薄赋策略，以平息秦末所起民变。另一方面，为取得获胜联盟的政治支持，刘邦先是采取权力分享策略，大封异姓功臣为王，待政权稳定后，再铲除异姓王以防政变。其后考虑到秦灭亡乃因无宗室相救，就大封刘姓宗室为王，但也埋下了以后宗室诸王政变的祸源。文景二帝时期，宗室叛变迭起，统治者疲于应付，是以在外患问题上采取和亲政策避战，而在民生政策上，虽国库歉收，但为防民变，统治者并未增税，而是采取标售官爵的方式筹措财源，史称“文景之治”。

自高祖至文景时期，统治者在风险治理上都采取模式Ⅰ (政变+民变)，但至武帝时转向模式Ⅱ。武帝即位后，在政变风险的防治上采取进一步措施：削相权集权内朝，迁徙扶植郡国豪强以制衡旧贵族势力(林剑鸣，2003：340)，察举制度甄补人才以制衡功臣集团。但在外患问题上，武帝一改前面几位统治者的和亲政策，连续发兵匈奴，财政严重亏空。虽尝试另辟财源(卖官、盐铁专卖等)，但仍无可避免地增税，导致流民四起。²加之宫廷政治争斗，巫蛊之祸不断，政权陷入危机，武帝下诏罪己，止擅赋，力本农，不复出军(杨际平，2013：42)。

2. “选将练兵，约赍轻粮，深入远戍，虽有克获之功，胡辄报之，兵连祸结三十余年，中国疲耗”(《汉书.匈奴传》)。“用度不足，乃榷酒酤，筦盐铁，铸白金，造皮币，算至车船，租及六畜。民力屈，财用竭，因之以凶年，寇盗并起，道路不通…是以末年遂弃轮台之地，而下哀痛之诏”(《汉书.西域传》)。

昭宣两帝即位后，再度回到风险治理模式Ⅰ，停止对外征战，数度减免税赋，同时继续举召贤良文学入朝，并应对宗室与权臣的谋反。是为“昭宣中兴”，但西汉政权已不再稳固。在接下来的59年中，外戚、宦官和儒臣政争不断，当初汉武帝为集权所设的内朝反而成为外戚和宦官便于擅政的机制。另一方面，由于前朝的笼络扶植政策导致官宦豪强兼并土地，农民逃户日增，民变四起，最终亡于外戚王莽的政变。

综观图 2几个朝代的治理模式变迁可发现，其变迁规律基本上符合上节所述的“不可能三角定律”，但凡有第三种风险治理加入时，便打破政权的稳定性，进入不稳定期。这样的转变节点多半是由外患风险治理所引起的，且在朝代初期，绝大多数是因统治者采取扩张性军事行动所引起。在西汉是武帝征匈奴；在东汉是和帝征匈奴、月支；在隋朝是炀帝的东征终结其父的“开皇之治”；唐朝则有太宗、高宗的辽东战争及稍后玄宗的对外战争分别结束了“贞观之治”与“开元盛世”；北宋开国的“建隆之治”为太宗的征战中断；元朝的“至元之治”也在世祖连年征外后结束；明朝在成祖征讨蒙古后也迫使继位者必需转而息兵养民；³同样的，清初盛世在康熙连年战事后，进入休整阶段。

3. 明宣帝在采取休养生息之策以解决明成祖大举征外所引起的社会问题时，便曾总结了历朝治乱的规律：“其盛也本于休养生息，其衰也必有土木兵戈。汉武承文、景之余，炀帝继隋文之后，开元之盛，遂有安史之乱，岂非恃富庶不知儆戒乎？汉武末年乃悔轮台，炀帝遂以亡国，玄宗卒至播迁，皆足为世大戒”(《大明宣宗章皇帝实录·卷四十六》)。

从图 2我们可以看到，除了国祚极短的隋朝外，其他朝代的统治者在面对风险失衡的统治危机时，都曾致力于调节失衡的“风险三角”，试图回到能使政权相对稳定的模式Ⅰ。归纳各朝危机后的调节政策可发现，无外乎是这几项政策：休兵止战、轻徭薄赋、开仓赈济、抑制土地兼并、改革税制、精简行政机构及冗员和整顿吏治。⁴然而，同样的策略却未必都能达到同样的效用。而且，到朝代晚期，即便平衡机制奏效，但效用已不如开朝之初，纵有中兴治世出现，政权稳定的时间都不太长。因此，值得我们探究的下一个问题便是，为何同样的风险平衡调节机制越到朝代末期越难奏效。

4. 以西汉昭宣之治为例，史书对昭帝的施政如是记载：“承孝武奢侈余敝师旅之后，海内虚耗，户口减半，光知时务之要，轻繇薄赋，与民休息。至始元、元凤之间，匈奴和亲，百姓充实。举贤良文学，问民所疾苦，议盐铁而罢榷酤”(《汉书·昭帝纪》第七)。

历史制度主义分析的长处在于，当事件按时间顺序展开后，会有助于我们追寻长时段因果关联性的事件锁链(chains)，而不是被短时段的现象所迷惑。即如此处，我们想探问的是，为何同样的调节机制越到朝代末期越难奏效?若只从政策失灵的当下求取因果关系，便非常有可能简单地归因于朝代末期常出现的宦官或外戚干政，或者利益团体在当下的博弈结果。然而，如果我们能从各朝开国统治者采用的风险治理策略及相关制度一路追索其变迁及衍生的问题，直到该朝代灭亡，将可以观察到隐藏在短期现象背后的长期因果链——这因果链的起始源自开朝之初统治者为防治政变风险所采取的一系列制度，这些原为防治政变风险的机制，却随着时间的演变出现非预期的反效果及“多米诺效应”，环环相扣，最终侵蚀统治者用以防治其他风险的调节机制，危及政权稳定。

下面我们分析朝代初期统治者防治政变风险策略。

在有关威权主义的研究中，制度学派认为统治者用以降低潜在政变风险和维持政权存续的两种重要制度机制为“权力分享制度”(power sharing)和“笼络吸纳”(co-optation)。不同的制度选择型塑不同的政治经济结构。现在，让我们来审视一下中国历代开朝者的策略选择。

在西汉，如前所述，刘邦只在政权尚未稳定之前采取权力分享以交换获胜联盟的政治支持，一旦政权稳定，他便铲除异姓王，改封刘姓宗室，希望能以宗室之力巩固政权。不曾想，这反而成为之后最大的政变风险来源，使接下来的几位继任者穷于应付。在“七国之乱”平定后，统治者终将权力收回，宗室诸王不再享有政治权力，只享受待遇。东汉的光武帝谨记西汉教训，不再采用权力分享制度，而以高秩厚禄待之，甚至不任以吏职，以防功臣把持朝政，堵塞进贤之路(林剑鸣，2003：740)。接下来几个统一朝代的开国者也都以笼络和吸纳替代权力分享来治理政变风险，唯一的例外是元朝和明朝。在元朝，元世祖在削去汉世侯的封地后，采纳汉臣郝经等人的建议，分封诸子以亲驭疏，从此埋下以后宗室诸王政变的风险。在继任者一次次平乱，进行削藩的同时，又以大手笔的恩赐笼络代之(李治安，2003：418-421)。朱元璋也采取同样策略，大封诸子，以防权臣，巩固政权。⁵同样的情节再次上演，朱元璋死后不久，诸王叛乱，成祖成功上位后，随即收回权力，改以笼络代之。⁶

5. 朱元璋言，“天下之大，必建藩屏，上卫国家，下安生民，今诸子既长，宜各有爵封，分镇诸国。朕非私其亲，乃遵古先哲王之制，为久安长治之计”(《明太祖实录》卷五一)。

6. 藩王“列爵而不临民，分藩而不赐土”(《明史稿》)。

除裂土封王的权力分享外，历朝在中央政治权力的分享上也是步步紧缩。先是武帝将决策权力从外廷移至内廷，东汉的光武帝进一步弱化三公权力，唐分散相权职能，宋朝采三权分立，明朱元璋在“胡惟庸案”后更是废除宰相职位，清朝先有康熙的南书房，后有雍正的军机处来分散议政王大臣会议的权力。⁷

7. 削相权集内朝，反复为历朝统治者用来防治朝臣窃权的策略，然而，统治者在当下却未料到，原为加强皇权的机制，在往后成为近臣宦官外戚窃权的快捷方式。继任统治者为收回皇权，再度设置新的内朝，昔日内朝成为外朝，直到新的内朝再度被近臣所据，形成内外朝的变迁周期。对于近臣藉内朝机制窃权的现象，仲长统在《昌言》中有言：“光武皇帝愠数世之失权, 忿强臣之窃命, 矫枉过直, 政不任下, 虽置三公, 事归台阁。自此以来, 三公之职, 备员而已; 然政有不治, 犹加谴责。而权移外戚之家，宠被近习之竖，亲其党类，用其私人，颠倒选举，贸易选举，内充京师，外布州郡疲驽守境，贪残牧民，挠扰百姓，忿怒四夷，招致乖叛，乱离斯瘼。怨气并作，阴阳失和，三光亏缺，怪异数至，虫螟食稼，水旱为灾，此皆戚宦之臣所致然也”。

总的来看，历朝统治者更倾向于采取笼络吸纳方式以避免政治联盟成员叛变而非权力分享，后者多半只出现在政权的基础权力尚不稳固时，例如，开朝之初及非统一时期(魏、晋、南北朝等)。从短时段来看，笼络吸纳看似较诸权力分享更能降低政变的风险，但从长期发展来看，笼络吸纳机制衍生出更广泛的成本和风险，更重要的是，在路径依循下，渐成结构性问题，弱化政权的基础权力及其他风险调节机制，并阻碍了改革的可能。以下对政治吸纳策略的运用及其衍生效应分点述之。

对于威权统治者采用政治吸纳机制的行为，甘德赫和普莱沃斯基(Gandhi and Przeworski, 2006)的解释是，统治者为降低叛变风险，故而对胜选联盟进行政策让步(policy concessions)或给予租金报酬(sharingrents)，至于选择哪种策略，则由反对者的相对实力决定。“候选人团理论”的解释则是，当最小获胜联盟人数少时，统治者最有效率地取得其支持的方式是提供酬庸；而当最小获胜联盟人数众多，统治者则以提供公共财的方式来取得支持(Bueno de Mesuita, et al., 2003)。然而，在中华帝国案例中，情节要比前述理论模型复杂些，策略的选择也有所不同。中国历朝统治者更多地偏好使用租金报酬与甄补策略以防治政变风险，巩固政权。

在历史情境中，历朝统治者上位后所面对的不是可以为所欲为的政治真空，除了支持其上位的获胜联盟，同时还需面对前任统治者遗留下来的政治势力。对于旧的获胜联盟，统治者可能采取的两个策略是清理或吸纳，前者通常发生在开朝之初，后者则为继任统治者所惯用。⁸无论是何种策略，统治者都必须甄补新的精英群体以替代旧势力，一开始或者可能先以支持其上位的获胜联盟代之。但一如前述，统治者唯恐今日的获胜联盟成员成为未来的竞争者，因此，通常在政权稳定后，便逐渐的以给予租金报酬代之以权力分享，远功臣于权力，同时，也大规模甄补引入新的精英群体制衡旧政治势力以及功臣集团。下面，我们将检视这些策略会产生什么样的效应。

8. 开朝之初采取清理前朝势力的统治者，隋文帝就是其中一例，他上位后大幅简并行政机构，裁官减吏，开科取士以新文官取代关陇集团势力(伍柏常，2012)。而北宋则采取了吸纳之策，将五代十国的官员保留下来领取俸禄津贴，但无实权，同时派任开朝后新甄补的文官掌实权，但也因此使得北宋一朝文官数目居高不下，冗员充斥，财政负担沉重(叶振鹏，1999：428-429)。

1. 给予租金报酬策略的成本与反效果

曼恩(Mann，1986：458) 曾指出，奖赏贵族官员是形成有机国家的重要机制。钱财的赏赐或者分臧制度的花费都不很大，但君主的协调作用却大大加强了。然而，我们发现，在开朝之初，统治者的租金报酬策略的确不成太大负担，但随着历任统治者上位后一次次的安抚和收买新旧势力，再加上恩荫世袭制度，这个租金分享的队伍呈几何倍数增长，逐渐成为尾大不掉的财政负担，甚而排挤用以防治民变风险的赈济支出。历朝史书都出现对赏赐过于隆重而导致财政问题的记载：《后汉书》载东汉“窦氏专政，外戚奢侈，饷赐过制，仓帑为虚”；《旧唐书》载，“陛下百倍行赏、十倍增官，金银不供其印，束帛无充于锡…伏计仓廪，度府库，百僚供给，百事用度，臣恐卒岁不充”；《元史·武宗本纪二》载“故其封爵太盛，而遥授之官众; 赐赉太隆，而应赏之恩薄；政失之宽，百姓艰食，盗贼充斥”。及至明朝，随着宗室的繁衍，⁹支出规模向上攀升，万历四十年，仅宗室岁禄支出一项便占全国税粮米麦总收入的37%(张建民、周荣，2015：513-515)。

9. 明太祖时宗室人口58人，正德年间2 945人，嘉靖八年8 203人，万历三十三年15.7万人，到万历四十年则“今袭封新生已逾十四年，又有六十余万位矣，比之弘、正间，不啻百倍”(张建明、周荣，2015：514。)

除了财政负担外，让统治者始料未及的是，给予租金报酬并不能有效抑制政治联盟成员转变为政治竞争者的风险。这些政治联盟成员在获取大量财物资源培植势力后，反而逐渐形成对政权的威胁，提高政变风险，东汉外戚势力的增长即是一例。光武帝建国时谨记西汉一朝外戚对皇权的威胁，对外戚采取政治上防范和经济上优容的策略，但外戚家族在经过数代经营后，渐成豪强势力，不但影响朝政，更是形成地方势力。章帝以后，外戚侵夺皇权参与政变之势愈烈(林剑鸣，2003：740)。

2.甄补的成本与反效果

自秦以来，甄补新文官以取代旧政治势力及功臣便一直为历朝统治者所惯用，以防治政变风险。按“理性选择学派”的“政治联盟规模原则”，统治者为避免增加利益分配，并不希望政治联盟规模太大，而是追求以最小边际(the smallest possible margin)赢得胜利(Riker，1962)。但在中国历史中，我们看到的却是除开朝之初或有可能出现大幅裁减前朝官僚体系外，继任的统治者或因政治及制衡需求，¹⁰或因财政需求，无节制的甄补，官僚体系常呈直线上升之势，其中或有统治者意图改革造成多方弊病的冗员问题，但因官僚群体已成庞大政治势力，从而限制了改革成效，所以这样的增长势头一直要到朝代灭亡，新朝统治者趁着权力结构转变的机会减裁冗员，然后又是一个官僚体系增长循环的开始。

10. 历任统治者在招募新精英取代旧精英的同时，又设置监督机构以制衡新旧精英，又或者将一职权拆分为三个职位，使其相互监督，于是，随着历任统治者的加码监督，机构层层迭迭，人员也呈倍数成长。

以唐朝为例，唐太宗时，兼并郡县，将京官精简到642人。至武后时期，为巩固政权，以禄位收天下人心，京官增至4 841人，八倍于太宗时的数量。“开元之治”期间，玄宗曾对浮滥的官员数量进行治理，将京官减至2 620人。但没多久，数目又持续增长，至武宗时，仅京官就已增至6 202人。¹¹前述数字尚不包括作为文官甄补储备的国子监，据记载中央官学员额为2 210人，地方州县官学员额估计约在6万—8万人(周愚文，2001：39-40)。除了文官精英的甄补，玄宗时为制衡政治竞争者，还扶植宦官势力为其所用，此后宦官势力与数量也随着历任统治者在政争时多所依赖而增升，昭宗期间，食度支者8 000人，公私牵属不减2万(陈明光、孙彩红，2015：506-507)。

11. 其余各朝也能在史书中看到相似的增长之势。西汉末年，自丞相至佐吏达130 285员，东汉的光武帝开朝时，大幅删并400余县，并陆续裁简官吏，“吏职减损，十置其一”(《后汉书·光武帝记》)，但随着历任统治者的政治需求，内外官吏数量在晚期再度增加，甚而超过西汉末年的数目，达到152 986人(杨际平，2015：746)。南北朝时期，由于战事频仍，统治者更是以官职吸纳支持者，郡县机构及官员队伍更是急遽攀升，形成“民少官多，十羊九牧”的现象(周振鹤，2013)。隋文帝登位后，行政机构及官吏数量再次大幅缩减，据统计，朝廷开支减省三分之二，地方官府开支减省四分之三(钱穆，2011)。到了北宋，太祖采吸纳笼络政策，保留五代十国旧臣官职，再加上新甄补的人员，文官队伍更甚于前朝，赵翼《廿二史札记》载，“真宗成平四年，有司言减天下冗吏十九万五千余人。所减者如此，未减者可知也”。明清两朝膨胀之势更是有所超越，明朝统治者倚赖宦官建立庞大的监察系统制衡文官，至明亡之时宫中宦官计7万余，全国各地又有10万。在清朝，则因财政需求大开捐官之门，据罗玉东(1936：6-7)估计，捐纳占乾隆朝政府总收入的17%，嘉庆时期更达54%。

图 3

数据来源：陈明光、孙彩红(2015：746) 图 3 唐朝京官数额增长

无节制的甄补带来沉重的财政负担。承平之时，经常性军费支出与官俸支出几乎平分了政府岁入，¹²一遇战事支出增加，统治者便不得不用“减俸鬻官”来解决财政问题。越到朝代晚期，官员数量越多，官员俸禄越是无法正常发放。这便引发了下个问题——地方官员擅自赋敛。由于地方官吏的俸禄是从地方留存中拨付，遇财政困难之时，中央往往提高上供额度，留存于地方的岁入经常不足以维持地方政府支出及地方官吏俸禄，这便迫使地方官在正税之外以各种名目征税以自足，或者受取求贿，从而引起民怨甚而民变(张建民、周荣，2015：264)。¹³

12. “安史之乱”前，天宝年间的财政支出中，在粟米的分配上，军费占40%，地方官禄及递粮占20%，京官俸禄占16%，尚食及诸司官厨(提供官员用餐之食堂)占12%(陈明光、孙彩红，2015:492-493)。

13. 《汉书》卷八《宣帝纪》记神爵三年八月诏：“吏不廉平则治道衰。今小吏皆勤事，而俸禄薄，欲其毋侵百姓，难矣”(杨际平，2015:49)。

过度甄补的另一个影响是吏治败坏、行政效率低下和党争纷起。这不但严重影响国家行政能力，甚至会进一步提高政变风险。由于官多局少，补缺升迁日益困难，¹⁴使得士人官吏为求补缺晋升，或行贿，或公然以“羡余”为名进奉钱财予上级长官甚或皇帝，又或拉帮结派以求得官。雷飞龙(2002)在考察历代党争后指出，仕途的壅塞是造成党争的重要因素之一，而这种党争又往往与宫廷政变结合，形成对统治者政权的威胁。再者，升迁无望也使下层官吏行政效率不彰(钱穆，2011：51-52)。而在朝官层面，则因一职多官导致政出多门。杜佑在《通典·职官一》对唐中宗时期的官冗之象有这样的记载：“逮乎景龙，官纪大紊，复有斜封无坐处之诵兴焉。时既政出多门，迁除甚众，自宰相至于内外员外官及左右台御史，多者则踰十倍，皆无厅事可以处之。故时人谓之‘三无坐处’，谓宰相、御史及员外官也。”

14. 据载，南宋时，疆域缩小但官员人数有增无减，特别是那些寒门出生的官员受到官僚子弟任子、恩荫的插队，待阙时间之长，十年不得一任(叶振鹏，1999：665-666)。

3.政治吸纳策略的“多米诺效应”

除了前述效应，政治吸纳策略一个预期外的长时段“多米诺效应”是：随着时间积累，庞大的政治联盟形成全国性土地特权阶级，进而侵蚀国家基础权力。除了统治者赏赐的土地，他们尚倚恃权力及免税特权，大肆兼并土地(有趣的是，这个特权阶级虽然政治利益时有不同，政争时各有所拥，但在土地资产的偏好上却是高度一致，无论是皇室文武官员抑或宦官)，导致“均田制”的崩毁。而“均田制”的破坏，又使得以“均田制”为基础的税收制度难以为继，导致政府财政恶化。再者，“均田制”不存，逃户日多，还意味着政府失去国家最重要的基础权力之一——对户籍人口的管理能力，这将严重限制国家动员资源的能力和预防民变的能力。另一方面，“均田制”的崩毁，还导致以“均田制”为基础的“屯田制/府兵制”崩解，¹⁵迫使帝国转而以成本及政治风险双高的“募兵制”替代。换言之，原为防止政变的政治吸纳策略，随着时间演化，逐渐侵蚀统治者原来用以治理民变和外患风险的制度基础，以及国家基础权力。

15. 《明史·食货志》记载：“自正统后，屯政稍弛，而屯粮犹存三之二，其后屯田多为内监、军官占夺，法尽坏。宪宗之世颇议厘复，而视旧所入，不能什一矣。”

历朝统治者都意识到此问题，并采取对策，但多半只在开朝之初奏效，原因之一是政治吸纳特权团体的势力尚未成气候，其次是因为经过战乱，人口锐减，土地供给较为充裕，统治者可采取放领公田和鼓励垦荒等策略进行再分配。但在朝代后期，随着特权团体的膨胀，形成强大的抵制改革势力，再加以人口增长，圈地已成，统治者再难有大量的储备土地可供再分配，改革因此难以落实。例如，在唐玄宗在位时，土地兼并严重，户口逃亡，严重侵蚀政府税基。皇帝下诏禁止王公百官及富豪之家吞并永业田，拟采取括户策略，但遭到文官中的贵族世家集团反对，并引起政争，改革无法落实。随后吐蕃犯边，因“均田制”崩毁，“府兵制”难以行之，故改设节度使采“募兵制”。及至宋朝，由于开朝之初便不采“均田制”，所以在宋真宗时期便出现严重的土地兼并，¹⁶到了仁宗在位时，税基严重流失，真宗时期，1021年登记在册的垦田数为525万顷，但到仁宗时期的1049年，就仅剩215万多顷，时人估计不出租赋的田亩有十分之七。为此，仁宗曾下限田令，禁止公卿以下官员不得过30顷，牙将前吏毋过15顷，但因为盘根错节之势已成，改革之令形同具文(叶振鹏，1999：427)。元朝仁宗力图中兴，也曾下令清查田亩，史称“延佑经理”，但在执行过程中官官相护，将亩数转嫁给平民，结果引起民变，改革以失败告终。明建国之初，朱元璋下令丈田也受到阻挠，遂遣新招募的国子生协助进行，完成“鱼鳞图册”编制。但到了明代后期，再度陷入土地兼并及统治者无力制衡的循环。虽有税制改革，也仅是权宜之计，只着眼于当下税入的增收，并未涉及基础的土地制度改革，所以不久便又陷入同样的困境。

16. “富者有弥望之田，贫者无卓锥之地，有力者无田可耕，有田者无力可耕”(《续资治通鉴长编》，卷27)。

最后，在进行理论对话并提出更多问题前，让我们不厌其烦地再次回顾本文的主要论点。中华帝国的统治者为了维系政权，必须在政变风险、民变风险和外患风险三者之间求得平衡。最佳策略是三者兼顾，但受财政限制，在现实中，统治者只能择二治理，是为风险治理的“不可能三角”。在风险治理的“不可能三角”中，按排列组合，风险治理模式可以有三种，这三种中又以“治理模式Ⅰ”(政变+民变)更有助于政权稳定，史称“治世”，统治者皆采用“治理模式Ⅰ”。一旦外患风险上升(无论是扩张性军事行动或防御性战争)，打破财政支出的平衡，统治者只能担负民变风险，以提高税赋支应军事支出，此为“治理模式Ⅱ”，通常这样的治理模式无法维持太久，很快增长的军事支出和税赋便超出民众所能负担，引发民变，是谓“乱世”。为避免民变持续扩大危及政权，统治者遂选择止兵息战，轻徭薄赋，再度回到“治理模式Ⅰ”，称为“中兴”。

然而，风险平衡的调节机制并非每次都能有效。从历史周期看来，越到朝代晚期越难奏效，偶有中兴，也只是治标不治本，难以久安。于是，下一个问题是，为何调节风险平衡机制在某些时候能奏效，在另一个时间点上却失灵。

本文藉由历史制度主义的过程追踪分析发现，风险平衡机制之所以越到晚期越难有效，是因为开朝初期统治者以防治政变风险为首要，并在防治政变风险时偏好采取成本高昂的政治吸纳策略。然而，这些开朝初期采取的吸纳策略在未来不但反向推升了政变风险，甚至还在经过一连串的反应序列后，侵蚀了统治者用来防治其他风险的机制，并进一步弱化了国家的基础权力，导致风险平衡机制失灵，陷入统治危机。

这样的结果在某种程度上呼应了斯莱特和芬纳(Slater and Fenner, 2011)的观点。不同于其他探讨威权政体存续的文献关注制度设计的影响(如政党、议会、选举等)，斯莱特和芬纳承续曼恩(Michel Mann)的理论认为，国家基础权力的强弱才是支持威权政权存续的重要支柱，而国家基础权力又源自四种基础机制：资金充裕的武装部队、汲取税收的能力、注册公民(registering citizens)和稳定的公共服务。当这四种基础机制强时，才能有效地落实统治者的政策，支撑政权存续。

中华帝国政治吸纳策略的“多米诺效应”恰恰削弱了这四种基础权力。首先，全国特权阶级的形成加剧土地兼并导致逃户日甚，流民日多，使得国家管理注册公民的能力下降，限制了国家动员资源的能力和预防民变的能力。其次，随着土地兼并、户籍流失和免税特权阶级的膨胀，国家汲取直接税收的能力下降，不得不转向商业税、卖官、商人报效等收入。再次，大量税收被支付给庞大的政治联盟成员，致使国家没有余力稳定的提供公共服务。最后，“均田制”的崩毁也连带使得“屯田制”崩毁，这使军队不再有稳定的资金来源，只能倚赖“募兵制”，由地方自筹军费。简言之，帝国政权风险调节机制的失灵及政权的衰亡，肇因于帝国统治者原用来防治政变的政治吸纳策略削弱了国家基础权力，使得国家机器无法有效执行统治者的决策，甚至政权的基本运转。

米基和皮尔森(Mickey and Pierson, 2004:7) 指出，关注持续性能帮助学者们更清晰地识别自变量影响结果的机制。所以，一个值得继续探究的问题是，为何同样采用削弱国家基础权力的政治吸纳策略，有些朝代能维持得更久，出现两到三个治乱循环，有些朝代却在一个治乱循环之后便灭亡?

除了探究持续性，对关键节点进行反事实推理也是用来检验因果机制的重要方法。因此，本文所提出的观点有需要进一步以反事实推理检证：假设开朝之初统治者弃权力分享而采政治吸纳防治政变风险是在未来造成国家基础权力弱化，终而失去政权的起始原因，那么，一个反事实的提问是，如果开朝之初，统治者选择以权力分享防治政变，我们是否会看到一个不一样的帝国发展路径呢?国家基础权力是否会更强?风险调节平衡机制的效用是否会更好?政权的持续性是否会更长?

除了反事实推论，关于权力分享机制的另一个值得继续追问的问题是，尽管在许多时期，中华帝国统治者越来越倚赖商人群体支持财政，为何没有出现像西方那样的议会制度。对于西方议会制度的形成，一个以英国作为样板的普遍性解释是，统治者为了应对越来越昂贵的对外战争，只得召开议会，以取得地主、商人等纳税大户的加税同意，并在决策过程中分享权力，以换取财政支持，也因此，商人阶级的利益得以通过议会被落实于政府政策。反观中国的历史发展过程，由于田赋税基的严重流失，在朝代中叶以后，盐铁专卖、商业税、商人报效、卖官鬻爵等收入占总收入比例越来越高，却未曾出现议会。何炳棣(2013：78-103) 指出，明清商人通过不断给中央政府捐输，将财富转变为科举仕途的成功，进入官僚体系。¹⁷因此，问题或可被进一步具体化为，为何同样的财政需求，有些国家以议会的权力分享作为交换，如英国，而有些国家则采取政治吸纳的方式，如中国。基于前述时序分析，一个可能的解释是：中国商业税或商人捐纳发生之时，已然存在一个制度化的政治吸纳机制足以吸纳商人阶层，所以无需发展出议会等权力分享制度。此假设有待跨国比较研究深究。

17. 清代学者沈垚曾言，“古者士之子恒为士，然宋元明以来，天下之士多出于商”[《落帆楼文集》，转引自何炳棣(2013：104)]。

帝国治乱周期是一个宏观历史议题，非单一学科或单一研究可穷尽。本文由“风险论”出发，尝试对治乱周期的变迁模式给出另一种解释，并藉由与“威权政权存续理论”的对话，一则探索既存理论对中国历史的适用性，一则探究中国案例对理论建构的贡献，进而提出更多值得进一步追索的研究问题。