近几年，在中国的政府治理研究领域，“项目制”得到诸多关注。在国内学界的研究中，可根据项目运作中体现出的组织间关系，将其分为如下两类：

一类是政府间专项转移支付体系中的项目运作。专项转移支付又称条件补助和专项拨款，主要是下级政府因承担上级政府委托事务或政府间共同事务而得到的补助，由上级政府指定用途，并且往往需要下级政府的资金配套(李萍，2010)。专项转移支付不仅体现在央地关系层面，也体现在地方政府的内部关系中。从央地关系角度讲，1994年分税制后，中央对地方政府专项转移支付方式盛行(李萍，2006)。与科层制不同，“财政转移支付采用项目制的方式在行政层级体制之外灵活处理”，具有更强的竞争性(折晓叶、陈婴婴，2011)。在一定意义上，项目治理是在单位和市场之外做增量，是一种不同于“总体性治理”的“技术治理”(渠敬东等，2009；渠敬东，2012)。基于类似的逻辑，地方政府或部门同样可以设置“专项”，诱使下级竞争，比如黑龙江省某镇包装的“大鹅养殖”特色产业项目(冯猛，2009)，成都市温江区民政局直达乡镇的“三社互动”项目(陈家建，2013)。然而，这种治理模式却超出了设计者的意图，出现了诸多“意外化后果”，如进一步强化了部门寻租，地方政府与项目最终承包方合谋欺骗中央政府，项目往往并未落到最需要的承包者手中，“强者恒强、弱者恒弱”，甚至强势承包方被打造成“亮点工程”获得重复投资，而弱势者要么“近在眼前无人问”，要么背上沉重的集体负债(周雪光，2012；黄宗智等，2014)。

第二类是地方政府治理尤其是城市建设和产业布局领域中的项目运作。与前一种类型相比，它已远超出财政领域。张静(2012)根据2006—2010年间在几个城市的调查指出，行政激励和经济投资均以项目的形式展开。周飞舟(2012)发现，地方政府以土地开发为依托，以金融资金为支撑的项目正在成为各地城市化的主要推手。折晓叶(2014)的研究指出，县域政府将城市化建设内容制定成各种项目来运作，以土地核心项目为平台，通过“行政—政治—公司”式捆绑，表现出不同于20世纪90年代“地方政府即厂商”的新治理模式。史普原(2014)探讨了地方政府基础设施、产业和民生发展领域中，以“选择性扶持”为逻辑的“项目库”建设。

这两类研究均帮助我们加深了对中国政府运作机制的认识。本文将在此基础上，进一步澄清如下问题：

第一，上述两类研究虽然均围绕项目制展开，但其背后的组织逻辑差别很大，因而，从基础的组织理论层面分析项目治理作为一种制度如何区别于科层制以及它如何与科层制互动将是本文的一个理论切入点。在经验层面，相当部分民生类(如三农)项目并没有超出科层结构之外，也不可能一直做单位制与市场之外的增量。那么，很自然的问题就是：项目制能否与科层制并行不悖？若不回答这个问题，一些研究结论便会令人困惑：比如，合谋欺骗中央政府的行为，可能主要是因为科层等级链条过长，委托方(中央政府)与代理方(地方政府)的信息不对称程度过高而又监管乏力造成的；很多项目不能满足社会的真实需求，或许恰是因为科层扭曲使本应扁平化的项目制并不彻底而造成的。

第二，就中央的专项转移支付体系而言，目前研究中主要列举的是1994年以来转移支付结构的历时变化，指明了专项转移支付的比重总体偏升(2012年约为42%)。但从跨国横向比较来看，中国并不特殊。在美国，20世纪末这个数字是90%左右(Oates, 1999; 费雪, 2000/1996)。进一步说，由于不同国家的政治体制差异，简单的数字比较远远不够，关键是要指明项目运作背后的独特组织逻辑¹以及中国政府组织的自身独特性如何体现在项目运作中。

一、科层制与项目制：来自组织理论的阐释 (一) 科层制

科层制的产生远在韦伯之前，但韦伯(2004)系统地研究了科层制，分析了科层制的一系列特征，认为它满足和推动了理性社会的到来。后来的研究者也认为科层制的产生与盛行带来了革命性影响，因为它适应了工业化与现代化所要求的精确、理性和效率(Chandler, 1962)。布劳和梅耶(2001：7)总结分析说：“专业化、权力等级、规章制度和非人格化这四个因素是科层制组织的基本特征。工厂是按科层制度组织起来的，政府机关也一样，假如它们不具备这四个因素，它们就无法十分有效地工作。”非人格化实际上蕴含在其他三个因素之内，下文将主要围绕规章制度、专业分工和等级权威三个因素展开论述。

1. 规章制度

有学者指出，有详尽的规章制度，并且要求组织成员严格遵守，是科层制的根本特征(Tirole, 1994；威尔逊，2006)。严格遵守规则的相对面是较多的自由裁量权。对组织高层来讲，严格遵循规章，在组织内能够减少影响成本和合谋(Milgrom, 1988; Tirole, 1986)。在组织外可以减少寻租和俘获(Tirole, 1994)。进一步的探察后学者们发现：其一，由于人们的有限理性，很难预见各种或然状态, 即使预见到，也难以用相关方都无争议，并且可被第三方机构(如法院)证实的语言书写出来，这就是契约的不完全性(Williamson, 1979; Hart and Moore, 1990; Tirole, 1999)。经济学家将科层视为一种合约形式，这种不完全性当然也适用于科层组织。其二，即使具有完善的规章，组织成员对不同规章的实际遵守程度也是不同的。比如，在一个工厂内，管理者与工人对禁烟条例、安全生产条例和考勤制度的态度就非常不同(Gouldner, 1964)。其三，要求组织成员严格遵守规章，也就意味着他们是弱激励的(low-powered)，这是科层区别于市场(外包制)的根本要素之一(Williamson, 1991; Holmstrom and Milgrom, 1994)，突出表现就是默顿(2008)对科层制反功能的分析，包括“目标替代”等。

2. 专业分工

自斯密以降，专业分工的好处不断得到强调，因为它能够产生前工业化时代无法想象的规模经济、团队生产等优势(Chandler, 1977; Alchian and Demsetz, 1972)。但专业分工同样带来了诸多成本，包括信息交流成本、协调成本、控制性损失等(Williamson, 1967, 1985)。科层组织就是这些优势与成本间的权衡，行动者分工越多，协调多个行动者的行动便越必要，对科层组织的要求也越高(Williamson, 1971)。那么，谁来协调分工？分工、共同完成最终产品，如何减少或避免搭便车现象？一种方法是设置专门的监督者，并使其成为剩余索取者(Alchian and Demsetz, 1972)，还有学者则进一步提出剩余控制权以及控制与管理的分离(Grossman and Hart, 1986; Fama and Jensen, 1983)。不管怎样，一个能够立足于组织整体而非单个部门利益的行动者是必要的。

3. 等级权威

与组织社会学等领域的研究者不同，大多数组织经济学家将等级权威作为科层制的核心要素，科层与市场(外包)据此区别开来。这些学者认为，科层组织运用等级命令，能够减少一次次地签订契约、无休止的讨价还价所带来的巨大成本(Coase, 1937; Williamson, 1971)。进一步探讨还会发现：第一，考虑到相当多科层组织由多个等级组成，并且多等级之间的信息传递是有成本的，那么，信息在等级间上下传递的过程中不可避免会产生损失或漏泄(Williamson, 1967)。第二，有些组织中存在多个能够发号施令的上级，更糟的是，这些“头头们”很难在合作利益的分配上达成一致, 或是不能进行内部转移以实现一致利益的分配。在政府组织中尤其如此，上级之间的利益是非货币化的，不可比较或转让，货币化补偿一般是非法的(Tirole, 1994)。

(二) 项目制

项目制是一种非常不同于科层制的治理机制。有学者(Bredahl, et al., 1980)比较了对教育科研的两种扶持方式：一种是机构扶持法，另一种为项目扶持法。前者是第二次世界大战前的传统方法，属科层制形式，有严格的规则、明确的公式，比较稳定，但过于循例，对紧急事件或新事物缺乏足够的敏感度; 后者则能够独立于科层之外，反应更敏捷。实际上，正是在二战前后，特别是20世纪中期以来，现代项目制开始发挥重要作用，勃兴领域就是对创新和反应(由于军事、国家安全需要)要求更高的国防工程领域，包括著名的“曼哈顿项目”和“阿波罗工程”(Harrison, 1981)。那么，什么是项目制，其构成要素到底为何？

美国项目管理协会(PMI)对项目的定义如下：“项目是为创造独特的产品、服务或成果而进行的临时性工作……项目的‘临时性’是指项目有明确的起点和终点……持续性的工作通常是按组织的现有程序重复进行的。相比之下，由于项目的独特性，其创造的产品、服务或成果可能存在不确定性。项目团队所面临的项目任务很可能是全新的，这就要求比其他例行工作进行更精心的规划”(项目管理协会，2009)。迟仁勇(2009)也指出，项目是临时性、一次性、有限的任务，这是项目区别于其他常规活动和任务的基本标志。概括地讲, 它具有以下三个核心特征。

1. 临时性

对于紧急性、创新性、客户针对性强的产品，临时/一次性的项目制可能更为灵活和有效率。与市场制相比，交易频率高的被纳入科层，交易频率低的更依赖于市场签约(Williamson, 1985)。同样的逻辑，项目制的竞争力也在于设置一次性任务的反应速度及时间控制等因素(Gaddis, 1959)。

2. 目标导向

什么是具有目标导向的组织形态或治理机制？斯汀奇科姆(Stinchcombe，1959)区别了科层组织与工艺型组织，后者的例子是履行内部合同制的建筑业，经理人员与工头就产品(目标)进行讨价还价，但是对具体生产方式则无意也无权干涉。这与规章(程序)导向的科层制有很大不同。这实际上是一种发包(市场)制，是不同于雇佣(科层)制的治理方式，经济学家对此也有系统的论述(Williamson, 1991; Grossman and Hart, 1986; Holmstrom and Milgrom, 1994)。项目制的一次性以及独特性，决定了其不可能也没必要像科层制那样依赖完备的规章制度，而更可能针对目标，集中高效地完成任务。

3. 新机构与新规划

由于项目的独特性及不确定性，难以按照科层常规那样按部就班，因而需要高层重新规划，规划的好坏很大程度上影响着项目的成败(Gaddis, 1959; du Gay, 1994)。此外，由于项目有明确的时间起点和终点，往往需要成立专门的机构和团队，配置专门的预算，直接对高层负责。一方面，这不影响履行常规性任务的其他部门的运转; 另一方面，能够减少常规式部门谈判和摩擦对项目运转的影响(Lock, 1968)。

(三) 两者的融合及张力

科层制与其他治理机制(发包制、市场制、项目制)虽然不同，但学术研究和现实世界都指明了融合的可能。学者们用“混合治理”(hybrid governance)、“复合形态”(plural forms)等字眼来形容(Bradach and Eccles, 1989; Williamson, 1985, 1991; Makadok and Coff, 2009)。现代社会中的其他组织希望借鉴项目制的灵活性等优点，以项目为主要运作方式的组织机构(比如咨询公司、建筑公司等)也有稳定性运作要素，如较稳定的权力等级、普遍性的规章制度等。虽然单个项目的独特性和创新性较强，但该项目的创新成果和经验可以推广和复制，进而产生了常态化需求。这就造成“去科层化”(debureaucratization)和“再科层化”(rebureaucratization)并存的现象(Hodgson, 2004)。

其他治理机制的一些构成要素虽然能够引入科层制，但毕竟是有限的，否则不同治理机制之间将不存在边界。换句话说，期望某种治理机制可以通过其他构成要素的“修补”，达到无限的适用范围，显然有悖于现实。举例来讲，目标导向与等级权威两种要素间存在着不可消除的张力，将目标导向或者强激励引入科层，会带给上级更大的食言诱惑，难以取得在市场机制中同样的效果(Williamson, 1985; Baker, et al., 2001)。有学者(Holmstrom and Milgrom, 1994)更为明确地指出，与其他治理机制一样，科层制的构成要素之间是互补的，简单地将其他治理机制的构成要素引入科层制，不仅缺乏效果，还可能干扰原本浑融一体的治理形态。

张力最直接的体现就是原本意图的失败。1964年，美国总统约翰逊开始推行著名的“伟大社会”计划，反贫困项目是该计划的组成之一，但其成效却并不理想。这是因为在政府科层的实际运转中，上级和专家的观点与需求替代了项目对象的观点与需求(布劳、梅耶，2001)。斯科特(2011)则更为系统地分析了那些目标宏大、依靠命令强推的“伟大工程”是如何失败的。

二、组织机理：中国政府科层中的项目运作 (一) 中国政府科层组织的特征

除了一些基础性组织特征，政府组织具有自身的特殊性，中国在这重特殊性层面之上还有自身的独特性。

首先，在企业科层中，委托人即股东的目标是大体一致的，但政府组织的最终委托人——人民/选民却有高度异质性的口味。为了满足委托人不同的偏好，作为代理人的国家机构往往不是一体的，而是分散的。²在中国，官僚机构的“笼子”要小很多，并且有大量的权衡和协调任务。繁重的协调任务是高层稀缺的精力、时间和专业知识难以应对的，更多地让各部门、各地区自己协调(Shirk, 1993; 周黎安, 2008, 2014)。然而，具有大致相同权威的各部门显然不具有高层的协调能力，为减少协调需要，具有尽可能不依赖其他部门的激励，办法之一就是将更多职能放入自身部门内，结果就造成了膨胀的、分工不明晰的、变态的“U型”组织(Lawrence and Lorsch, 1967; Pfeffer, 1972; 汤普森，2007；Qian and Xu, 1993)。这就淡化了专业分工，部门和地区的自主性很强，即所谓的“碎片化的威权主义”、“诸侯经济”、“部门所有制”(Lieberthal and Oksenberg, 1988；沈立人、戴园晨，1990；周其仁，2013)。

其次，政府组织提供的服务具有垄断性，并且质量难以测量，质量低的部门也极难撤销(Tirole, 1994; 布劳、梅耶，2001)。基于此，横向地讲，政府组织内部的竞争或制约机制一定程度上能够消减合谋、滥用与俘获带来的损失，比如，将财政部门与业务部门分开，前者有权终止后者绩效太差的项目，以减弱软预算约束的影响(Tirole, 1994)。但这需要对部门权威配置有较明晰的划分和规定，这一点恰是我国的短处。中国政府组织内部的竞争主要在地区层面，或者说在“块”与“块”之间，即所谓区别于苏联“U型”体制的“M型”体制(Qian and Xu, 1993)。此外，纵向地讲，为降低测量难度，高层政府还可能发动政府服务对象来监督，以减轻高层政府与基层政府之间的信息不对称(McCubbins, et al., 1987)。但在中国，民众的参与度还不够，体制的封闭性强化了高层与部门和地方的信息不对称及监管难度。

从科层结构层面讲，“条块体制”是中国政府组织的重要特征，横向(块)与纵向(条)交织错落。20世纪80年代，由于财政分成、“放开搞活”等体制，“块”的权力很大。但自1994年分税制改革以来，条的权力明显增强，大量中央项目的出台正是以此为背景，在一定程度上缓解了地区外部性较强的公共产品(比如农口)提供不足的局面(Qian and Roland, 1998)。从职能分工角度说，对口设置、职责同构体现了中国政府组织的独特性，即每个上级部门基本都有下级相应对口部门，并且上下级部门间的职责大致相同(朱光磊、张志红，2005)。因此，条线的等级权威有了组织支撑，相当多的公共产品项目往往要沿着各级对口部门传递。

(二) 运作实践：科层制与项目制的张力

实际上，与其他国家有很大不同，中国有相当多的公共产品类项目是沿着科层链条层层传递的，农业项目更是原则上不能越级受理。美国的联邦项目可以直达基层学区，这在中国是难以想象的。因此，项目运作不脱离科层体制，不重新构造新项目组织，就不简单是项目制某个构成要素的“嫁接”，而是更为全方位的“并行”，但在“并行”的同时能否做到“不悖”尚是一个有待考察的问题。

1. 项目的统一规划与条线分散传递之间的张力

首先，中国缺乏独立于科层机构之外的统一规划组织，也缺乏统一的预算分配部门。在美国，这种具有独立性的机构包括国会与专门的管理预算办公室。³在中国，对于中央高层而言，从谋划或决策的产生开始，就要依赖多个相关部门或地区。部委，尤其是国家发改委在重大发展规划的牵头和组织等方面扮演着重要角色，但大量投资规模相对较小的项目规划则分散在各个业务部门手中。此外，国家发改委除了规划权之外，还与财政部一样，具有二次预算分配权，这也是中国的特色(参见李萍，2010)。一方面，财政部和国家发改委均为综合协调部门，但由于它们和大多数业务主管部门在行政上是平级的，因而不具有形式上的等级权威。为了增强其他部门的配合积极性，对相当多的项目而言，它们要和业务主管部门，比如农业部和水利部等，共同控制项目。于是，等级权威遂演化成一种多种权威形式的交换，讨价还价和冲突自然也就难以避免。另一方面，它们与其他部门一样，具有扩大自身掌控的资金分配权的激励，它们自身也互相掣肘。总之，项目分散在科层多个部门中，即使单个项目是理性的、有效率的，聚合影响却可能是混沌的(Sproull, 1981)。

其次，由于实体性科层组织的上述特征，政府组织往往依靠与项目特征匹配的“运动式”动员和领导小组机制。运动式治理的泛滥会对稳定的科层制度形成巨大冲击，由于运动频繁，并且在每一次运动中，部门所分担的职责都可能不同，在地方领导较为强势时，部门甚至要搁置日常职责，迎合上级在运动中的职责分配(赵树凯，2012)。早在新中国成立之初，一份国家经委(1965)的报告就直观地道出了运动式治理的原因：

基本建设和重要新技术项目，一般都牵涉几个部门，几个单位。领导也是几个头。过去常常互不配合，拖延进度……长期以来，我们搞基本建设，总是喜欢把战线拉得长长的，把摊子铺得多多的，把力量分得散散的，领导机关则是东戳一下，西摸一下……许多项目一拖好几年，甚至十几年……集中力量打歼灭战，应当成为今后进行基本建设的主要方法……必须建立一个强有力的指挥机关，组织各方面的力量，在统一领导之下协同动作(统一领导，各方协作)，才能避免互相扯皮，抵消力量。

这种动员方式目前依然广泛存在。但自分税制以来，项目多得无法统计，指挥部、打歼灭战等项目建设模式在庞大的项目量面前难以持久，当前衍生出如下具有规律性的组织步骤：重大项目出台—高层动员—成立领导小组，并往往下设办公室。针对某个项目的领导小组将相关部门列为小组成员，小组领导则多由块上更高层官员担纲，承担日常任务的则是其下设的办公室，往往设置在掌控最多项目权威的部门。还有一种制度是部门联席会议，它往往针对关涉部门较多、冲突较大的领域而设，与领导小组相比，常态性更低。然而，领导小组等跨部门协调机制的作用也是有限的，它毕竟是临时性组织，不是实体机构，活动时间和范围都很有限。更重要的是，它没有在根本上改变部门间的关系，因而为其最终的运转走样和流于形式埋下了隐患。⁴

2. 项目时段性与科层常态性之间的张力

首先，设立项目容易，撤并项目难。留住部门预算的一个重要途径就是控制一定数量的自主支配资金(马骏、侯一麟，2004)。设立项目，并尽可能地延长项目期限，就是出于这种考虑。撤并项目不仅关涉着部门预算的多寡，而且涉及部门间权威的重新调整，因而困难重重。于是，大量项目不断延长，或者“换汤不换药”地屹立不倒。常态性、连续性、稳定性的科层特征凌驾于项目的临时性之上。按照威廉姆森(Williamson, 1985)的观点，交易频率高会导致组织有更强的激励将交易纳入科层内部而非一次次地进行市场签约，所以，项目的时段性特征被掩盖也是可以理解的。⁵

其次，项目的时段性使每个部门的“常态性”职责更不确定，加大了冲突和协调的压力。科层制要求分工协作、各负其责，为此，每个部门的职责不应交叉太多，不确定性太大。但是，由于大量项目充斥其间，一个项目从决策、出台、运行、监督、验收，涉及多种权威，在部门间的分布缺乏严格的规则和条例，同样性质的项目由不同部门负责的现象比比皆是。此外，即使项目能够撤并，其原有权威结构也往往随之调整，不同部门不管是从利益角度还是从观念和理解角度，都不可能完全相同，大量的精力便被耗散在部门谈判中。并且，为在名义上掩盖部门可能的利益不协调，项目常由多个部门负责，每个部门在不同项目中的话语权不同。虽然部门间可能会通过类似于“互投赞成票”机制达成某种均衡或非正式惯例，但由于中国官场流动性强，正式约束弱，再加上项目本身的时段性特征，这种均衡非常不稳定。

再次，为减少时段性给自身带来的不确定性，每个部门都意图更全面地控制项目，导致机构巧立，内部膨胀。⁶每个部门都力图将项目的投资分配权甚至程序设定权掌握在自己手中，以有效控制项目运作。于是，每个部门在自身职能之外，都发展出精细、膨胀的多种子单元。比如，在财政部旗下，既有体现其核心职能的预算司、国库司、关税司、税政司等，也有具有业务项目分配权和监督权的农业司、教科文司等，还有专门负责某种项目的农业综合开发办公室以及负责改革和计划的农村综合改革办公室。在农业部旗下，有体现其业务细分的农垦、种子、种植业等司局，还有计划司以及非常庞大的水科院等事业单位。每个部门都力图在总体目标制定、具体项目设计与管理、考核总结及改革计划等各层次独当一面。部门甚至力图将整个项目的运作都控制在自己手中，在各级对口部门中逐级传递，因为运用等级权威比平行部门间的谈判更省时省力。

3. 项目的目标导向与科层的规则导向之间的张力

成立项目的本意，就是力图在当前正式部门之外，超脱地完成一项较明确的目标。但在现实中，这层本意也被扭曲了。按照斯科特和梅耶(Scott and Meyer, 1991)的分析，若权威过于分散，各个部门均不能对项目结果产生决定性影响时，便会转而加强对过程和规则的控制。此外，由于项目是在科层之间逐级传递，并且项目受益者的监督权很小，这就带来信息传达和监管难题(Williamson, 1967; McCubbins, et al., 1987)。威尔逊(2006：174)对美国官僚机构的描述放于此处可谓贴切：“他们更在意过程而不是结果，结果经常是不确定、延缓发生和有争议的，过程则是众所周知、即时发生、由法律法规限定的。让管理者负责一个目标是困难的，而使之遵守规章制度则很容易。”

首先，从发包方——中央各部委来讲，横向来看，他们与其他各部门都是项目的竞争者，希望更多项目掌控在自己部门中，需要提供自己能够运作项目的证明；纵向地讲，由于信息和监管等难题，便更增强了中央部委层级对规章的依赖。

其次，从转包者——中层(省/市)政府和部门来讲，他们是项目的“竞争者”，需要通过一系列手段“跑部钱进”，争取项目。说服上级的方式之一就是制订比中央要求更繁杂的规则和条例。

再次，对承包者——基层政府和部门而言，项目多是自上而下设计的，并不完全按需投放，他们在项目程序上没有太大话语权。并且，项目在科层间逐级传递时，资金截留在所难免，到了基层，原本的分散性更加放大。但是，他们也有“弱者的武器”。比如，由于项目的实施是有弹性的，在配套资金到位率、基层政府支持力度等方面有操作空间，他们可以“歧视性”地扶持与自身利益更相关的项目，对其他项目则只求表面上“过关”。此外，利用上级的规则“边角”以及“试点”等政策机遇，进行项目打包，集中投放在某个区域或行业，发展所谓的特色产业、“亮点工程”等。这种做法在当前项目管理实践中虽有风险，却是可能的和正在进行的，虽然有被抽检的压力，但也在层层共谋下被软化了(周雪光，2008)。

三、项目重整：出台背景与部委决策

本文将以中央农口项目的整合为案例，进行具体探讨。案例材料主要来自于作者2011年在龙涧省发改委“三农”工作处室7个月的田野调查。⁷期间和之后通过访谈、文本资料法等又补充了一些资料，使整个观察完整而有血肉。选择中央农口项目整合为本文个案，主要基于如下两点考虑：首先，整合的意图在于将分散在多个部门中的农口项目归拢起来，集中使用和投放，这虽然仍不能消除科层链条过长导致的供需对接问题，却在一定程度上减弱了过于分散而导致的弊端。这一举措将引起多级科层组织的反应，借此能够更直观地看到科层制与项目制之间的张力。其次，项目整合涉及多级科层组织，本文以运作枢纽——省级部门的策略为重点，将多级间的互动呈现出来，这是当前研究中较为缺乏的。

(一) 案例背景

中央在农口方面的财政支出在年度决算报告中是通过“三农”支出呈现的。从具体的科层传递方式来讲，主要可分为中央本级支出、中央对地方一般转移支付、中央对地方专项转移支付三个部分。中央农口项目主要来自中央对地方的专项转移支付，它被分散在国家发改委、财政部、国土资源部、科技部、农业部、水利部、国家林业局、国家防汛抗旱总办、国家气象局、国家扶贫办、国家粮食局、全国供销总社、教育部、卫生部、文化部、民政部等中央部委旗下。

项目在多个部门间的分散控制引起了各级政府的不满。对基层政府来讲，其后果就是资金使用散、不够用。这被形象地称为“上层倾盆雨，下面毛毛雨”，“雨过地皮湿”。⁸中层政府也表示，要建立健全涉农资金整合机制，集中财力办大事，不要“撒胡椒面”。⁹中央政府还明确提出整合支农投资，2004年中央1号文件提出：“按照统一规划、明确分工、统筹安排的要求，整合现有各项支农投资，集中财力，突出重点，提高资金使用效率。”然而，这个似乎难得的从中央到基层都有意推动的项目整合却步履维艰。2014年2月17日，财政部农业司司长指出，“在投入不断增加的同时，涉农资金多头下达、零敲碎打、平均用力、撒胡椒面等问题日益突出”。¹⁰这又是为何呢？

(二) 综合部委的决策

这个多级科层都有意的整合改革，由国家发改委、财政部等综合部委牵头谋划决策。2005年，国务院办公厅转发国家发改委、财政部、水利部、农业部、国土资源部《关于建立农田水利建设新机制的意见》，其中明确提出资金整合。同年，财政部农业司提供了以县为主和以国务院联席会议、大农业部、省级为主四种整合方案。经过讨论，以县为主方案被采纳。¹¹然而，这个方案自20世纪90年代初就在个别县进行试点，由于县级政府不掌握项目的绝大部分控制权，效果很不理想，本是最不被看好的方案。

2006年，资金整合进入大规模试点。财政部和发改委各自确定资金整合试点县，国家发改委发布《支农项目投资指南》(自2008年更名为《农村基础设施建设发展报告》)，对项目的设置和运行做了较为具体和明确的规定，以使其更为规范化。

2008年，财政部颁布《县级财政支农资金整合工作考评暂行办法》，对整合效果较好的县实施奖励。同年，财政部《现代农业发展专项资金使用管理暂行办法》问世。所谓现代农业发展专项资金，是指中央财政设立的用于支持各地优势主导产业和安全高效农业发展、促进粮食等主要农产品有效供给和农民增收的专项资金。同年，国家发改委牵头完成《粮食安全纲要》，要求进一步加强对农业生产直接相关项目的投资。

2009年，针对农政的第一要务——农田水利建设，财政部启动实施小型农田水利重点县建设，选出400个重点县，分3年实施。同年，国家发改委牵头出台《全国新增1000亿斤粮食规划(2009-2020)》。从整个规划文本来看，覆盖面很广，包括水利骨干工程、基本农田、粮食科研创新能力、良种繁育和技术推广体系、农业机械化体系、防灾减灾体系、农业生态环境保护体系、仓储物流和粮食加工能力建设八个大类，整合了财政部农业综合开发中低产田改造、国土部土地整治、农业部优质产业粮食基地等多个项目，并提出重点扶持全国800个粮食主产县(市、区、场)。

2010年，财政部设置中央财政小型农田水利设施建设补助专项资金，除了包括小型农田水利重点县建设，还包括不在小农水重点县范围内的专项工程建设。同年，出台《关于推进涉农资金整合和统筹安排，加强涉农资金管理的意见》，要求以存量保持不变、增量规范安排为原则，以规划为引导，以县级主导产业、优势区域和重点项目、重大专项资金为平台，推动资金整合，并开始推动试点省建设。同年，国家发改委的全国新增1000亿斤粮食项目未能整合财政部和国土部的项目，后两者仍然按照原项目管理办法执行。

总体来看，国家发改委与财政部代表了两种整合策略：国家发改委牵头的1000亿斤粮食增产项目可谓“存量逻辑”，但这个庞大的整合性粮食项目虽然有规划，却在具体实施中被打了折扣；财政部通过设置小农水重点县、现代农业专项资金等，为县级层面打造整合平台，这是典型的“增量逻辑”，它并没有对存量上的资金起到调整作用。

四、中层应对：省级层面的策略

省级部门有两个上级——中央部门和省政府，这就决定了它具有两重角色，体现在省级部门的整合就有两类：一类是国家发改委牵头的具有整合意义的千亿斤粮食增产项目；另一类是伴随着中央推动的水利体制改革以及被财政部和水利部确立为农田水利试点省，由省级政府推动的项目整合。

(一) 项目启动：动员与领导小组

首先来看千亿斤粮食增产项目。由于千亿斤粮食增产项目投资规模大，中央投资占比高(80%)，涉及部门多，作为代理者的省级政府高度重视。省政府主要领导做了批示，责成分管副省长成立专门的领导小组并任组长。分管副省长还做了大规模动员，动员方式包括现场大会、典型观摩、电视电话会议等，与会人员范围包括基层县发改、农口等部门，规模很大。这种动员同样在市、县级政府层面展开。但是，在一贯的协调机制——领导小组及其下设办公室方面，则出现了实施难题。

其一，在千亿斤粮食增产项目的全国管理办法中这样规定：

地方各级政府……可成立由主管领导任组长……项目建设领导小组或联席会议制度，协调解决项目组织实施的重大问题。

此处，“主管领导”具体指谁具有模糊性，没有完全统一的理解。另外，这里提到了项目建设领导小组，却没有提到其实体性机构——领导小组办公室设在何处。

其二，龙涧省级层面的项目领导小组由分管农业的副省长任组长，在动员大会上他这样讲：

主要领导当组长也好，常务县长当组长也好，都可以。但是主管农业的县长，你必须具体抓……因为啥，因为这个项目实施确实是农业上的事……为什么要叫县长、常务县长当组长或是牵头抓，因为涉及发改、财政、投资、国土这些方方面面的事情……第一责任人，就要找你这个农业副县长。¹²

这样讲，虽未明示下级政府也要由分管农业的领导任组长，但明确了责任人，无疑给了下级分管农业的副县长以很大压力。

其三，对这个项目而言，领导小组毕竟不是实体，承担日常运作的是领导小组办公室。在龙涧省出台的项目管理办法中这样写道：

办公室设在省发展改革委，省发展改革委主管主任担任办公室主任……各市也要成立相应的组织机构，负责本市的项目管理工作……按照以县为单位实施的原则，各项目县成立田间工程和农技服务体系项目建设办公室。¹³

此处虽然指明了本级办公室所在部门，但未指明下级办公室所在部门。省分管副省长的另一句话又增加了问题的复杂性。在一次项目总结会上，他让省发展改革委主管主任“把关”，这为省发改委后来的操作提供了口实。¹⁴

在实践层面，省发改委把县级未将办公室设在发改委的称为“体制不顺”，在一次发改委系统召开的工作会上，农口项目的负责人指出：

有些体制还不顺的县，赶快把体制理顺了。这个事由发改委牵头，这是国家规定的。有些县说，县领导说让谁管就让谁管，我们不当家。那你要是这么说，也行，下一年资金就暂时给你们取消了，什么时候理顺了什么时候给你们。¹⁵

但是，省农口部门得知这些事情后，询问省发改部门为何这样做，后者否认了这一点。龙涧省某县发改委负责人分析了省级政府在确立领导小组和主抓部门方面的矛盾，并且指出千亿斤项目的前身——优质粮食产业工程项目本是农口负责的，现在，即使办公室设在发改委，具体的活也要交给县的农口部门。

(二) 项目实施：部门间权威争夺

项目分散掌控在多个部门旗下，在省级层面有何体现呢？《全国新增1000亿斤粮食生产能力规划(2009-2020年)》涉及多种项目，龙涧省政府也出台了自己的规划，在规划中进行了任务分解，指定了责任部门。龙涧省主要的中央农口项目参见表 1。

由表 1可以发现：

第一，这些项目有新设立的，有改头换面的，也有没有变化的。大型商品粮基地和优质粮食产业工程属于被改头换面的项目，它们都直接服务于农业生产，原分别由发改委和农口部门负责。千亿斤田间工程项目设置后，两项目被合并。此外，植物保护体系和水利技术推广体系项目是为了提升农业抗灾水平和灌溉科技含量，但在千亿斤项目中，权威配置发生了变化。新设立的项目¹⁶有农业机械服务体系、基层农业技术服务体系、耕地质量监测体系(测土配方施肥)、面源污染监测体系，这些项目是为了提高农业生态效益和科技含量。其余项目为没有变化的项目，它们虽然出现在《全国新增1000亿斤粮食生产能力规划(2009—2020年)》中，但并未出现在千亿斤粮食增产项目的具体管理方案中，中低产田改造和土地整理复垦开发更被明确遵照原办法实行。换句话说，它们属于在中央层面就已经整合失败的项目。¹⁷

第二，中央指定牵头部门与省政府指定责任部门不一定相同。一般意义上，由于项目由中央部委发包，其指定的牵头部门可能发生变动，但省政府在指定责任部门时，根据的更可能是项目所属领域的部门分工。细化地讲就更复杂，因为项目权威还可大体分为两部分：一部分为投资分配，包括下级政府投资分配、具体项目承包者的确定等；一部分为业务指导，包括项目承包者的实施方案指定与审批等。

《全国新增1000亿斤粮食生产能力规划(2009—2020年)》这样划定部门职责：

发展改革委负责综合协调，会同有关部门审批各省(区、市)实施规划，落实规划内中央基本建设投资及年度资金安排，会同有关部门和地方组织规划实施……农业部负责指导粮食生产、技术服务以及相关项目建设，保持粮食播种面积稳定；水利部负责指导水利工程建设，合理调配水资源，保障粮食生产用水需要。

在规划中，各个部门的分工协作似乎是明确的。其中，发改委被赋予了综合协调、投资安排的权威，而农口(包括农业、农机、畜牧、林业等部门)和水利部门则仅具有业务指导权。在后来的千亿斤全国管理办法中，发改委被赋予了一定的牵头职责。具体到某个项目，中央可以如此规定，但到了省级政府层面，发改委更多是综合协调部门和督促部门，责任部门则由业务部门负责，发改委承担的是协办职能。此外，项目的投资分配权和业务指导权也是交叉的，履行业务指导的部门会对合格的项目承包者有自己的偏好，进而影响后来的投资分配。

接下来，我们来具体看一下千亿斤粮食增产项目的部门互动。对于这个项目的一部分，之前农业部门掌握着业务指导权和一定程度的投资分配权，而在新项目中，由发改部门牵头，农业部门形式上的权威就大有削减。也就是说，新项目的权威配置打破了原有的部门间均衡，这就为省级部门间的冲突埋下了第一重伏笔。

在2011年国家发改委下达项目承担省的申报通知中，又对项目进行了限制：

田间工程的投资比例占投资总量的80%以上……亩均投资标准控制在500元左右，其中中央投资补助400元；农技服务体系只安排县本级，不得安排乡镇农技服务站(另有投资渠道)、技术培训和推广、办公用房。¹⁸

其中，田间工程项目与农技服务体系项目都是千亿斤粮食增产项目的“子项目”。这个规定有一定模糊性，占80%以上具体是多少呢？这就为部门间的冲突埋下了第二重伏笔。

另外，农技服务体系又进一步分为基层农技服务体系等项目，用形象一点的话来讲，它们都是千亿斤粮食增产项目的“孙项目”。农技服务体系的一部分为新设，另一部分则原由农口和水利部门控制。项目有时段，每个时段中部门权威不同，为部门冲突埋下了第三重伏笔。

最后，田间工程按照钱粮挂钩的原则进行安排，有一定的因素法成分。农技服务体系则没有比较固定的安排原则，再加上它是由农机服务体系、基层农技服务体系、植保工程体系、耕地质量监测体系、水利技术推广等项目组成，安排就更加不确定。在具体安排上，中央政府没有确定规划，龙涧省虽然有规划，但由于要不断随着中央通知而调整，这个规划是高度不确定的。这就为部门冲突埋下了第四重伏笔。

我们分别来看这四重伏笔是如何落地的。由第一重伏笔带来的冲突加剧是由龙涧省发改委首先妥协的。这其中有两层原因：一层原因是国家发改委在下达项目通知时，就要求做好与国家已批复项目可研报告、但未足额安排投资的规划范围内的国家大型商品粮基地、优粮工程以及植保工程、县级有害生物预警控制区域站建设的衔接工作，一次性将剩余建设内容和项目投资纳入当年建议计划。¹⁹因此，发改委需要主动就一些“历史遗留问题”与农口部门沟通。另一层(或许更重要的)原因是，当时龙涧省的干旱比较严重，龙涧省政府将千亿斤粮食项目作为解决干旱的重要手段，因此，作为牵头部门的龙涧省发改委就面临着一个较大的时间压力，容不得由于农口部门的扯皮而使项目流产。

第二重伏笔带来的问题更为复杂。发改部门与农业部门在农技服务体系的安排上颇有争议，主要体现在项目到底需要多少资金以及项目的具体内容层面。对于前者而言，发改与农口的农技项目投资估算额度差别经常达3倍以上。发改部门多次称县级农口部门的估计不靠谱、胡溜等，而后者上报到省农业厅，省农业厅表示发改部门根本不了解基层的实际情况，省发改部门则反过来指出农口部门利益过重。²⁰这种意见上的不同绝非仅仅是省级层面的，在县级层面，发改和农口就这个问题同样打得热火朝天。

陶平(省发改农口项目工作人员)一进门就跟毛玲副处长嚷嚷说，下边不愿干，我这电话都成热线了，很快，你的电话也成热线。卓冲市的撒主任火气很大，说你们省里不能这样啊。说农技的点已经都有了，根本不需要那么多钱。这也难怪，不少地方都把农技挪到田间工程上面去了。常东(省发改农口项目工作人员)也说，98%是不愿意干，我估计……陶平汇报说，下边说农技上不缺钱，没什么可建的。毛玲讲，现在是农技方面的话，农业局是说钱不够，发改委是说已经有点了，不需要建。毛玲斩钉截铁地说，你们要摸清了，看到底缺不缺，要是果真不缺的话，就给挪到田间工程上去。²¹

有趣的是，在这样的背景下，发改委想出了一个妙招：既然在同级层面难以与农业部门达成一致意见，就将这道难题压到下级政府，让下级政府来决定。这与中央部委运用等级权威下压的策略如出一辙。

陶平过来了，笑呵呵地说，羊辙市的主任脾气很大，不愿意干……毛玲就笑呵呵地给羊辙的主任打了个电话说，现在这个事情是国家没有标准，省里面也没有标准，我们的意思是，给县里说，让他们汇报上来，把意见拿出来。我们来办，就是田间工程用不完的全部用到农技服务体系上去。毛玲说，先按他们的意见来，国家要是给否定了，看他们怎么说。毛玲说，按自己的意见，那边不给走。羊辙的主任说，现在应该是钱到了市里发改委，就再拨到县里，看县里如何分配吧，让他们自己去切。²²

后来，下级政府对农技服务体系应者寥寥。对于市县在农技服务体系上的低积极性，省农业厅表示强烈怀疑，认为是发改委在其中做了小动作。

农业厅那边的厅长对陶平说，上边给钱都不要，农业局是傻子吗？毛玲呵呵地笑着说，这个农业局还真就是傻子。陶平说，这个厅长都不熟悉这里边的事情，这是个蛋糕的问题，要是农技上多了，田间上肯定就会少了，厅长也是这么糊涂啊。

经过几轮交锋，这个问题远没有解决。接着，三站(基层农技、植保、质量监测)整合在多轮谈判未果后问世了，结果如何后文再阐述，因为这涉及另一重力量——块上的省级政府的推动。

第三重伏笔涉及权威配置层面的历史与现实间差距问题。为此，两个部门还围绕文本展开过一次有关“合法性”的对辩。发改委拿出的是整个项目的规划方案以及《关于投资体制改革的决定》，两者都明确规定了发改委作为项目投资主管部门的地位。农口则指出，原来的规划并未到期，并且农技服务体系主要涉及农业发展的模式问题，农业部门在这方面有专业性的业务指导权。²³

第四重伏笔的根本问题在于农技服务体系的种类和内容都过于不固定，再加上一些“历史遗留问题”，使得发改委较大的调整意见都会导致农口部门的抗议。

毛玲说，植保服务体系那一块是农业厅的，现在给了发改委这边。现在这个项目作为千亿斤粮食项目的一部分，要上报中央了，让农业厅理一个投资体系，农业厅拖了几天，弄出了一个，结果28个县里边有一半是重复的。常东给调了，农业厅就不满意了。我们给国家农经司说了，农经司说，你们做得对，植保体系那一块太乱，一个小县光要配车就要配5辆，是给你们农业部门改善条件呢，还是真正把资金用在农民身上？！²⁴

为此，发改委该项目的主管曾这样讲：

这次去北京，要去问农业部，你们农技体系有标准没，没的话，农业厅就在瞎搞。县里说已经有了站了，干嘛还在那儿弄站。²⁵

(三) 省级政府的小整合：一个局部“成功”

下面介绍省级政府一个局部“成功”的小整合——“三站整合”。关于农技服务体系的安排，龙涧省发改委曾商同农口部门制定了2010—2012年安排方案，这个规划规定了每年的三站安排县。2010年是千亿斤粮食的第一年，时间约束紧。在最终安排当中，植保工程的6个县都按照原定的计划来，基层农技服务体系没有安排，耕地质量监测体系基本按照原定计划安排。其他资金一部分用于填平补齐，解决优质产业粮食工程的遗留县，另一部分安排在农机服务体系，还有部分都补在了田间工程上。但是，2011年，按照国家发改委下发的年度通知，对田间工程和农技服务体系的投资占比有限定，后者不得超过总投资的20%，而按照原规划就会超过这个比例。龙涧省发改委决定施行“三站整合”，并得到该省分管副省长的首肯。但是，“三站整合”后的投资为多少，还是引起了省农口与发改部门间的多轮谈判。发改委先是这样规定：

整合县级农技服务体系建设项目。各县基层农技服务体系、植保服务体系、耕地质量检测体系三项中央投资规模控制在700万元以内。各地要对现有农技服务体系建设现状进行认真摸底排查，按照缺啥补啥的原则，对已建办公用房和已购置仪器设备整合使用，不得重复建设，造成不必要的浪费和闲置，农技服务体系建设节余资金用于田间工程建设。²⁶

但是，这个700万从何而来，农口部门又是否会接受这个数字？随着争论不断升级，两个部门的分管领导不得不出面协调。

毛玲这次看起来很生气，对常东说，我都不想干了，真麻烦。张勇处长拗就拗呗，得坚持啊，之前说农技700万，这个老李(注：龙涧省发改委分管副主任)也是糊涂，两个人一块糊涂。人家农业厅黄厅长过来了，到老李那儿。黄厅长说不行，三个项目去年分别是340万、310万和470万，加起来1120万，少了这个数不行。听起来都可笑，张勇处长那个700万都不跟我们商量，你跟我们商量了，下边就不用白干活了，一点都不考虑下边的工作，让下边的都没法干活……连我们部门内部还没有统一意见呢，就到外边去说，让人家看笑话不是？²⁷

经过妥协，发改委同意农业厅的意见，将农技服务体系分为三站整合和两站整合，分别投向三站均未建设的县以及两站未建设的县，投资额度分别为1078万和700万。几轮谈判下来，上报时间已经大大超过国家发改委的规定期限，龙涧省发改委仓促上报，并这样向省级政府汇报：

经与农业厅反复沟通协商，确定建设19个县级农业科技综合服务中心，其中，基层农技服务站、植保服务站、测土配方施肥服务站三站均新建，每个县计划中央投资1078万元；两站新建(另外一站已建)，每个县计划中央投资700万元；计划安排中央投资1.95亿元。但根据各地上报汇总，农技服务体系项目仅上报总投资1.83亿元，其中，中央投资1.52亿元，分别比下达各市控制规模减少0.61亿元、0.43亿元，这部分资金，各地根据实际需要增加到田间工程项目建设上，这样与省农业厅的要求有些差距，省农业厅要求重新调整上报。考虑到国家发改委、农业部、水利部马上要联合召开项目审查会，再让县重新调整上报已无时间，我们暂按各地上报实际建议计划上报，经北京审核后，再按照国家要求进行适当调整。

这个数字最终定格，不了了之，它已经是发改部门与农口部门互相妥协后的结果了。并且，由于发改委得到了省级政府的支持，占了一定上风。在出现平行权威时，两者的共同上级——块级政府即使不能一锤定音，至少也会起到非常关键的作用。但这是否意味着省级政府能够担负项目整合的重任呢？且看下面的案例。

(四) 农田水利整合：一个失败

这一部分涉及财政和水利部门的整合策略。2011年，龙涧省开始着手农田水利方面的资金整合，出台了内容有冲突的《关于推动农田水利项目整合的意见》，指示水利部门牵头负责：

水利部门要切实当好政府的参谋和助手，积极主动地加强技术指导。²⁸

水利部门牵头负责，制定了一个方案，这个方案的整合力度很大，但发改部门岂能“任人鱼肉”。

毛玲说，水利厅那边给了个东西，是统筹千亿斤粮食的事情，说发改、财政要整合，还说要几个县级做一个总体规划。但是毛玲说，这个不能整合，财政厅里面的农开办是管中低产田的，等等。还有，因为每一块全国都有管理办法，所以不能整合，否则标准是什么呢，按照谁的来呢？另外，田间水利也不能互相交融，不是那么回事……陶平过来问毛玲说，水利那边说要成立一个专门的水利领导小组，如果真按照他们的意思进行整合的话，水利的权力就大了……毛玲还在看那个要求整合的文件，文件还说要开联席会议，毛玲说没必要，别开了, 又说，写个东西，里面要写清楚，我们不同意整合，还有为什么不同意。²⁹

最终，龙涧省发改委在呈给省政府的汇报中这样写道：

农田水利项目资金多数都是中央资金比重较大，而且分属国家不同职能部门，每类项目都有专项管理办法，在省市层面不宜整合……建议以县为单位，统筹兼顾，以规划进行整合。³⁰

同样，国土、财政部门均不同意这种整合。最终，农田水利这一强力整合策略失败了，代之以“资金性质不变、管理渠道不变、统一规划、各司其职、各计其功”以及“各级联动、以县为主”和“先行试点、逐步展开”的整合原则。³¹

比较龙涧省的两种整合策略，为何一成一败？相同之处是两者均涉及多个部门，不同之处是前者是项目内，后者是项目间。两者的不同在于，是否从根本上触动了中央项目的规定，或者说项目背后的那个科层之“体”。这个关键不同使得龙涧省块级政府的推动收到了截然相反的效果。

(五) 目标替代：项目的验收及考核

前面我们已经论述了规则和程序的目标替代，那么具体是什么规则？这还要区分项目验收和考核的不同。在千亿斤粮食项目的中央实施办法中并未明确具体考核办法，只明确了验收条件，分别为：建设是否遵照方案、建设是否达标、配套资金是否到位、是否专款专用、效益是否达标、文件资料是否齐全。到了省级层面，不仅有验收办法，由于承担了更实质的管理任务，还出台了考核办法。验收侧重“是”与“否”的二元划分，考核则更为量化。并且，项目本身的时段性以及中央项目的竞争性，使得考核规则有了不同于一般科层规则的特点。在龙涧省的考核细则中，包括施工进度、前期手续是否完整、资金使用是否遵照规范、机构是否健全(体制顺不顺)、信息采编与上报是否及时等。虽然配套资金到位率涉及资金多寡，更能影响项目质量，但在省级部门的考核办法中却消失了。

在验收方面，按照千亿斤全国管理办法，几个部门都具有检查验收权：

竣工验收由发展改革部门会同财政、审计、农业、水利、农机等相关部门联合进行，验收合格后按要求上报国家有关部门备案。³²

龙涧省的检查验收是由9个部门组成的，并且被赋予了督导和考核职责，但是，9部门最终提交的检查打分表却出现了系统性偏差，难以用同一个标准衡量(参见图 1)。

这时他们谈到千亿斤粮食增产计划的事，毛玲副处长说，你们庞阴市其实把朔京县排在第一不合适，他们的线太长，还没有做完，其实佛县什么的做得都不错。我和常处、郝处下去调研，到了庞阴等，我们打分都比较低。但是财政、国土、农开还有科技厅，省直调研的市打分都很高，还说他们就是做得好。哪里是这样啊？比如那个闸渡县就不合格。³³

千亿斤粮食增产项目的办公室设在发改委，并且发改委有牵头职责。省发改委具体负责该项目的人员讲：“你认为这个县你说了算，他认为那个县他说了算，明年资金分配看谁说了算。”³⁴最后，发改委根据进度旬报、进度公示、检查排名等制度确立了前十名和后十名。确定名单时，发改委分给了农口部门几个名额。后十名的确定需要提交理由，发改委提交的理由主要为“体制不顺”和“施工进度缓慢”，并且确立了两个激励方案，供省政府批准：

方案一：……调减排名后10个项目县(市)2011年的投资计划1800万，用于奖励2010年田间工程建设10个先进县(市)。方案二：……取消后10位项目县(市)2011年的投资计划，结余资金一部分用于填补去年因解决国家优质粮工程而欠缺的资金规模项目县(市)，一部分用于奖励前10名的县(市)。³⁵

由于千亿斤粮食增产项目是长期的，并且有“钱粮挂钩”等因素法的制约，省政府选择了方案一，并考虑到不同县的投资规模不同，改成比例调减和调增。因此，虽然多个部门都参与了验收，还打了分，实质性的考核却掌握在省发改委手中。当然，这是有限的，主要限于田间工程部分。

五、不可承受之重：县级政府的整合任务 (一) 县级权威：部委和省级政府的矛盾规定

国家发改委在2006年《关于加快推进县级政府支农投资整合工作的通知》中指出：

各试点县(市)政府要成立由县级党政主要领导任组长的整合支农投资协调小组……其主要任务是……依据上级有关部门批准的规划，统筹协调县域内的支农投资建设项目。

这份文件确立的整合原则是保守的，还是要依据上级有关部门的规划。2008年，财政部《县级财政支农资金整合工作考评暂行办法》确立的原则有所推进：

县级财政支农资金整合……以主导产业或重点项目为平台，在不改变资金性质和资金用途的前提下，把投向相近、目标基本一致但来源不同的各项财政支农资金进行归并，统筹安排，集中使用。

这里，整合范围不局限于试点县，对其他采取资金整合的县也进行考评和奖励。整合方式是县级层面的“重点逻辑”，即围绕县的主导产业和重点项目进行整合。但是，在存量层面，对于怎样才能既“不改变资金性质和资金用途”，又能找到“投向相近、目标基本一致”的资金，令人颇费思量。

2009年，财政部和水利部联合下发《中央财政小型农田水利重点县建设管理办法》，要确立一部分县进行重点扶持，确立标准的其中一条是：

当地政府具有较强的资金整合能力，并制定了农田水利建设资金整合方案，小农水专项资金使用和管理规范。

2010年，财政部《关于推进涉农资金整合和统筹安排，加强涉农资金管理的意见》又指出：

坚持以县级为平台的涉农资金整合模式……对资金整合效果明显、成效突出的县，中央财政和省级财政要进一步加大奖励力度。要支持和鼓励县级不断创新整合方式，坚持县级自主整合的工作模式。

财政部意图给予县较大自主权，并且对整合效果好的县给予奖励，在政策层面比国家发改委更为激进。

2011年，龙涧省发布《关于推动农田水利项目整合的意见》，规定：

农田水利项目资金整合涉及多个部门、多种项目，需要通过试点，积累经验……要以县级政府为主导……建立由省政府统一领导……的会议联席制度……各县(市、区)政府要成立农田水利建设项目整合资金领导小组，由政府领导牵头，统一研究上报项目规划。

省级政府并非中央项目的发包方，态度平和很多。省级层面不像对千亿斤粮食增产项目那样成立领导小组，而只是建立了更为虚化的联席会议制度，对县级的要求只是“统一研究上报项目规划”。在同样一份文件中，还说明“紧紧抓住中央加大农村基础设施建设投入的战略机遇……积极争取各类项目，得到国家更多支持”。这表明，省级层面需要的是各相关部委的支持，而不仅仅是财政部和水利部。

有意思的是，财政部较为激进的整合措施戛然而止。2013年，财政部印发财农1号文件《中央财政现代农业生产发展资金管理办法》提出，“保障资金安全、高效运行”，废止了《县级财政支农资金整合工作考评暂行办法》。

(二) 县级政府的两重“镣铐”

对进入整合试点的县来说，有一部分县的确“充分”利用了自身的自主权。“只要投资三农而又不违反财经纪律的，就不再是问题”是红平县扶贫办的意见，他们甚至将对畜牧业的项目转向林业。这虽然符合财政部支持和鼓励自主创新的政策，但却违背了国家发改委和省级政府的规定，在省级督查时被批评。进入试点，就得有“成果”，有的县扩大了整合的定义，将整合农民自筹及投劳折合资金也视为资金整合，作为交差。³⁶未进入试点的县，就没有提交试点成果的义务，消极应对更无压力。造成这一局面的根本原因在于上级确立的整合策略本身无法执行，必然是“带着镣铐的舞蹈”。我们看一份省级发改委的总结报告：

在目前体制下，整合支农投资是一项费时费力、甚至是冒“违规”风险的工作。在这种情况下，县里开展支农投资整合工作无疑需要一种强大的动力……他们最需要两方面的支持：一是给县里更大的项目和资金决策自主权；二是给县里的支农投资整合工作提供引导扶持资金。³⁷

在这里，“镣铐”主要体现在两个方面：第一，缺乏足够的项目自主权；第二，缺乏足够的引导与扶持资金。

在第一重“镣铐”的约束下，县级政府既能应付上级任务又不至于风险太大的方式，就是停留在事前整合上。即通过事前沟通协调，在项目地点、方向上集中安排，对分散在各部委的项目则不做事后调整。当然，通过成立县级主要领导人为组长的支农项目协调小组，原来由部门分散上报项目的情况有所改观。县级政府可以在年度项目上报时，将分散在不同部门的项目进行适当的衔接。以龙涧省的岱坛县为例，

整合我县实施的性质相近、使用范围相近的农田水利建设资金，包括项目建设区可以交叉实施的项目……项目建设区域相邻相近互不交叉的项目，如土地治理、千亿斤粮食工程项目资金等……项目整合原则是：不能与重点县建设规划区域交叉的项目安排在重点县建设规划区域周边相邻相近区域实施；能与重点县建设规划区域交叉的项目，安排在同一区域实施。³⁸

这是龙涧省试点县最稳当的整合方式，其实是很小的整合。不得不说，这代表了绝大多数县级政府的“存量微调”逻辑。³⁹

第二重“镣铐”又是如何具体体现的呢？中央部委要求县级政府做出年度规划，成立项目库，由县级政府统一而非由部门分散向上级要项目。第一，由县级政府做统一、科学的规划，需要一定的启动资金，这对很多贫困县来讲，并非小数目；第二，审批上的不确定使得县级层面的事前项目规划与事后项目落实之间存在资金缺口，这个缺口由谁来弥补？这就意味着，要履行“增量”逻辑，需要从其他渠道获取资金。因此，不管是财政部设置的小农水重点县，还是现代农业生产专项资金等项目整合平台，抑或支农项目整合奖励资金，都是在鼓励县级政府进行增量调整。这有利于县级政府意图的贯彻，但也鼓励了县级政府将资金“过度集中”地投放在自己要着力扶植的产业和地区。换句话说，目前学界已经多有探讨的“强者恒强”更变本加厉了(折晓叶、陈婴婴，2011)。经济条件较好、交通较便利的乡镇成了项目的“香饽饽”，一揽子项目，包括新农村建设项目、扶贫整村推进项目、大中型水利项目、农业产业化项目等，都一股脑儿投放到该地区。此等规划布局和资金整合不但起不到财政资金的“扶弱”效应，还会拉大区域不平等，已经偏离了中央政府的意图。⁴⁰

六、小结

立足于基础性组织理论，本文对项目制的构成要素进行提炼，并与科层制及其构成要素进行比较，指出两者在融合中存在的张力。这种张力的存在是有适用条件的，本文分析的是名为项目、实则仍在科层组织中运转的中央项目，呈现出“科层为体、项目为用”的特征。由于科层制特性的映现和反弹，项目缺乏统一规划，也缺乏高层战略连接项目需求方的扁平结构，时段性、目标导向也由于科层链条长而分散以及科层本身的常态化取向而被压制。经验研究表明，正是由于两种制度机制内部要素间的张力，项目有“科层化”的趋向。这种理论分析还可以阐释为何很多组织在成立初期，具有目标导向、扁平运行、临时性任务多的特点，但随着组织规模的扩张和外部环境变迁，项目型结构逐渐向科层结构转化，原有组织形态和要素以及与之伴随的组织成员因不能适应新的结构而被替代。当然，现实中也存在较为成功地融合了科层制和项目制的组织，但这并不能削弱本文的分析，相反，其之所以成功正在于较好地弥合了两者的张力，比如常规性运作与项目性运作的良好分离。

在实证分析层面，本文指出了我国独特的科层结构特征以及由此导致的现实运作中的中央项目往往呈现出“科层为体、项目为用”的特点。与以往诸多研究不同，本文没有抽象地讨论“中央政府”和“地方政府”，而是指出并非铁板一块的各级政府内部也由诸多部门组成，要想深入地讨论某项政策，必然不能略过对部门间关系、部门条线与块级政府互动等层面的把握。本文也没有停留于“U型”模式与“M型”模式的二元划分，因为我国政府部门既没有严格的分工和清晰的层级间关系，也没有联邦制那样较为独立的块级政府，因此，项目在科层间传递时，权威配置的分散和不确定带来了很多不必要的冲突和协调难题。此外，本文进一步指出，我国政府科层缺乏有效的外在约束，也缺乏最终项目需求方或政策施及方的有效参与和监督，导致部门在承接任务和扩大预算时自身的筛选激励很弱，也导致上下级之间的信息不对称和监管难题。在此基础上，本文认为，项目绩效的差异往往不是单个层级或部门能决定的，而是受制于整套体制。同样，一项变革(比如本文所举的项目整合)可能产生于单个层级或部门，甚至只是某位官员的想法，但变革能否成功，取得多大成功，能在多大意义上推广，则离不开对整个组织系统的分析。

本文不打算也不可能建构一个项目运作的“统一场”分析，也并非所有项目都沿用“科层为体、项目为用”的机理。实际上，很多大型工业和基础设施项目的运转的确超越于原有科层结构之外，比如国家发改委项目直接投放到某市企业，它所成立的项目领导小组和办公室机制的协调能力就更强些。然而，我们也要看到，除了本文侧重分析的中央农口项目，很多其他项目也沿用科层内传递模式，比如近两年民政部的社会组织扶持专项资金。此外，即使同一领域或类型的项目，其科层化的程度也是不同的。就以与大多数国内学者息息相关的科研立项为例，它大致可分为横向课题和纵向课题，两者在资金使用、具体进度、成果规定等方面就有很大差别，后者的科层化更为严重，影响了项目制本身优势的发挥。总之，不同的运作模式呈现出不同的科层制与项目制之间的张力。下一步，我们可以进一步讨论不同运作模式是如何产生的，比如，为何在同一领域，运作模式却不同？此外，这些模式差异又会产生科层与项目间怎样的张力或互动？回答这些问题，将进一步推动学术进步(周雪光，2015)。

注释：

1.比如，美国的政治体制以三权分立、政党竞争和联邦制为核心要素。为了赢得选票(包括连任)，互投赞成票(Logrolling)和政治分肥(Pork Barrel Politics)等现象广泛存在。这刺激了项目式分配的增多，因为它能够直接投向关键投票群体，这些关键群体在不同的条件下，可以是容易摇摆的中间选民，也可以是必须被稳住的核心支持选民(Dixit and Londregan, 1998; Lizzeri and Perisco, 2001; Bardhan and Mookherjee, 2010)。

2.比如，名义上代表国家的总统与代表各区域的国会职责不同，且相互制约(Tirole, 1994)。政府决策和实施是国会、总统与官僚机构(狭义的政府科层机构)通过“互投赞成票”和“政治分肥”等机制进行谈判和权衡的结果，加上媒体“看门狗”等外在监督，官僚机构受到的制约非常大，很多时候只是执行已被其他国家机构权衡和协调好的结果(Weingast and Moran, 1983; Weingast and Marshall, 1988; 威尔逊，2006)。

3.当然，美国历史上也存在过分分散问题。1880—1920年之间，拨款权力分散在几个国会委员会手中，期间开支膨胀，没有一个委员会愿意将预算约束内在化，结果便是过分开支的“囚徒困境”(Cogan, 1994)。

4.可参见财政部农业司“农业财政资金整合问题研究”课题组《农业财政资金整合问题研究》(田野材料3：16-31)。

5.然而，项目并没有完全被科层化。大量的农业项目“重建设、轻管护”，项目频繁上马，但是建成并验收后，部门应有的科层管理机制跟不上，导致其寿命很短，项目真的成了“一次性”产品。因此，科层制与项目制在发包、管理等阶段的错位与我国政府科层组织的特征息息相关。

6.参见财政部农业司“农业财政资金整合问题研究”课题组《农业财政资金整合问题研究》(田野材料3：16-31)。

7.由于涉及省级等多级层面的调查数据，为尽可能避免对研究客体造成影响，遵照学术伦理，本文做了技术性处理。

8.田野材料3：105-107。

9.田野材料3：89-92。

10.参见http://nys.mof.gov.cn/zhengfuxinxi/czpjLingDaoJiangHua_1_1_1_3/201402/t20140227_1048001.html。

11.参见财政部农业司“农业财政资金整合问题研究”课题组《农业财政资金整合问题研究》(田野材料3：16-31)。

12.田野材料1：44-45。

13.田野材料1：24。

14.田野材料1：45。

15.田野笔记5：54。

16.这些项目在其他省已有零散投资，但在龙涧省为首次。

17.从龙涧省对这些项目的投资规模上我们就能看出端倪，因为投资规模反映部门利益。2011年，中央对龙涧省的中低产田改造投资为19亿，土地整理复垦开发为12亿，都大于千亿斤项目的11亿，由后者来整合前两者，无疑困难重重(见田野材料7：27-28)。

18.田野材料1：23。

19.田野材料1：22。

20.田野笔记5：千亿斤督查。

21.田野笔记5：178-180。

22.田野笔记5：181。

23.田野笔记5：20-25。

24.田野日记，6月2号。

25.田野笔记5：181。

26.田野材料1：59。

27.田野笔记5：177。

28.龙涧省农口项目总结：788。

29.田野笔记5：179-180。

30.龙涧省农口项目总结：782。

31.田野材料3：53-87。

32.田野材料1：22。

33.田野笔记5：21。

34.田野笔记：千亿斤督查。

35.田野材料1：133。

36.田野材料7：34-37。

37.田野材料3：11-15。

38.田野材料3：91-92。

39.田野材料3：94。

40.田野材料3：103。