土地问题是中国革命和建设中的关键问题，它关系到几亿农民的根本利益，是执政党解决当前“三农”问题的重要方面。新中国成立以来，我国农村土地制度几经变迁，最终形成了以家庭联产承包责任制为基础的集体土地所有制。在工业化进程中，土地由维持农民生计的物质资源向市场交易的资本要素转变，它的相对价格发生了很大改变。一方面，农业现代化提高了农产品的生产效率，土地集中经营能够实现要素组合的规模经济，从而带来了城市资本下乡；另一方面，在比较利益的支配下，农地转为非农经济部门配置能够创造出更多的价值，从而拉动了土地的非农化利用。在资本下乡和土地非农化过程中，由于利益分配机制的不健全，缺乏对农民利益的保障机制，诱发了大量的纠纷和矛盾，已成为影响我国农村社会稳定的重要因素(谭术魁，2008；Hsing，2010)。惠尔(Hui，2013)通过实验模型分析发现，在现有制度框架下，农民、地方政府等主体间的土地利益分配是不相容的，行为主体的策略性行动导致了严重的土地冲突。据国家信访局统计，土地上访事件占农民上访总量的60%之多，多与农地非农化中的征地拆迁等因素有关。¹随着城镇化进程的加速，土地利用效率低、土地财政依赖、国家粮食安全等问题也凸显出来。²在探究上述问题根源的过程中，社会各界将矛头指向现有的土地集体产权制度，认为土地制度改革是新型城镇化的关键，也是国家全面深化改革的重要议题。

农村集体土地产权制度的变革受到中国市场转型的影响，即在社会整体变迁中制度是如何延续和变迁的。倪志伟(Nee，1992)指出，在国家社会主义向市场主义转型中，市场机制将改变原有社会的权力结构和资源分配形式，他强调市场力量和现代产权等新兴制度对传统政治社会制度的改造，从而推动国家治理以及制度结构的变迁。这种制度转型的思想坚持“产权是一束权利”，隐匿着三组递进的经济后果，由此证明私有产权制度的重要性。第一，良好的产权制度可以提供内在的激励作用，约束利益主体的机会主义行为，从而使得潜在的“外部收益内在化”；³第二，产权机制激发了要素活力和提高了社会的技术创新水平，促进了经济增长和社会发展，最终实现国家的稳定和繁荣；第三，基于现代产权体系，构建起一个“强化市场型”的民主国家，反过来又不遗余力地界定和保护产权。⁴因此，越来越多的学者认为土地私有化是集体土地制度改革的方向，认为集体土地产权是模糊不清的，不利于保护农民的土地权益和提高土地利用效率，私有产权才是构建契约型国家民主治理的经济基础，否定私有化会造成社会不公、土地兼并和城市贫民窟等问题(文贯中，2008；北京大学国家发展研究中心课题组，2010)。

市场转型还有另外一种理论思潮，林南(Lin，1995)将“社会文化力量”纳入市场转型中进行分析并指出，镶嵌于地方社会网络中的社会文化将现代市场机制和集体机制联结起来，说明了正在转型的制度和传统制度相互联结的关系。周雪光(2000, 2005)提出“市场—政治共生”模型，并从社会学制度学派的解释逻辑出发，提出“关系产权”的概念，认为“产权是一束社会关系”，产权执行效果是一个组织与制度环境、其他群体相互联系和适应的结果。这种观点表明了制度转型与外部社会系统之间的互动关系，对认识我国集体产权制度也产生了很大的影响。在集体土地产权变迁中，价值观念、社会符号、乡土仪式等象征性资本决定着农村土地的产权结构，“象征地权”会影响现代“契约地权”以及相关法律、合同的实施效果(张小军，2004)。臧德顺(2012)提出“关系地权”的概念，乡村共同体的社会关系决定了土地产权实施的原则和实践逻辑，揭示了农村土地产权实施的社会过程。关系地权的观点认为，我国集体化土地产权是按照地方性知识构建的“社会性合约”，其内部权力分配格局是相当清晰的(李培林，2002；曹正汉，2008)。围绕着地权归属及实施问题，有学者进一步指出，在中国的现实社会中，“地权是一束权力关系”，即人与土地、人与人之间的权益和权力关系(马良灿，2009)。因此，越来越多的学者意识到，私有产权制度和国家繁荣之间并非线性的因果关系，它的有效性还取决于外部环境、社会制度等其它因素，两者间是一种相互影响的作用机制(Katz，2012)。

我国集体土地产权制度变革还产生了其他两种路径：第一，维持集体化土地产权的观点。集体土地产权是当下村庄治理的经济基础，土地私有化会造成新的社会不公平，特别是带来土地食利阶层的问题，从而降低国家和乡村治理的有效性(贺雪峰，2010)。土地确权政策消解了村组集体的土地权力，不仅没有减少农民之间的地权纠纷，反而激化了土地矛盾，破坏了维持农村社会稳定的基础(桂华、陶自翔，2011)。集体土地产权为发展合作经济和农村公共产品的供给建立了利益联结机制。从合作经济的角度看，联合集体产权同样是可以选择的，它能够提高农业生产的效率和保证农业基础设施的投入(邓宏图，2008)。第二，土地国有化的观点。在亚非拉一些国家土地私有化的过程中，地方权力以“公共利益”名义谋取私利，私有改革不仅没有实现土地产权向无地农民转移，反而导致了土地所有权高度集中和大量土地腐败行为的产生(Ocheje，2007)。我国高度计划和行政化的土地配置模式和结构转型必将与市场经济发生严重冲突，而确定土地所有权政府管理是土地改革的主要方向(周天勇，2003)。

农地产权安排是一个相当复杂的问题，受到经济发展、社会关系和文化传统等多种因素的制约。笔者赞同从制度变迁的动态过程及其影响因素的角度来揭示我国土地产权制度的内在结构和实施过程，这对土地产权变革具有很强的启示意义。然而，透过上述文献分析，我们可以发现，在国内关于土地产权制度改革路径的争论中存在着一个逻辑悖论：一方面，土地私有化论的批判者认为，这种改革倾向忽视了传统制度形式和治理结构对土地产权制度转型所施加的影响；另一方面，这些批判者虽然注意到了制度变革中各要素间相互影响的关系，但他们在坚持维护集体所有制或者土地国有化观点时，却陷入到外部因素决定论的危险之中，从而导致了一种静态的制度观。任何的制度变迁都会引致利益冲突，难道为了避免引发社会矛盾和冲突，我们就应该维持原有的制度不变，这种观点同样是片面的。本文试图回答以下几个问题：农村土地产权实施的制度维度是什么；它受到哪些因素的影响及呈现出什么样的内在关系，在产权实施过程中遵循什么样的逻辑及其内在矛盾是什么，其基本的变迁方向是什么。

艾布拉姆森(Abramson，2011)在分析中国转型时期产权结构与经济增长时，认为中国正在由高度集中的计划经济的“弱产权”向市场经济导向的“强产权”转变，规范化的产权有利于融入全球化经济，但制度创新过程却受到传统革命的、集体性的权利观念和治理形式影响，制度系统呈现出过渡性、混合性的特征。该理论分析逻辑既指明了产权属性由弱到强的变迁方向，又揭示出外部因素对产权制度变迁的影响，是一种动态的制度观，它对认识我国农村土地产权制度及其变革具有重要意义。因此，本文通过“混合地权”这样一个分析性概念，展示出我国土地产权制度的丰富内涵，通过一个典型案例总结出“混合地权”的实践逻辑，进而对上述市场转型理论和土地产权变革路径作出回应。

“象征地权”和“关系地权”两个概念尽管具有不同的研究价值取向和逻辑，却有一个共识：“地权是一种制度安排”，它是农地资源使用和配置的激励机制。二者的核心分歧在于“制度机制及其影响因素的多样性”，这些影响因素包括政治、经济、社会和文化等多个领域。因此，本文在这两个概念的基础上，沿着制度分析的理论框架，首先初步地总结出混合地权的理论维度。

为了跨越学科的分歧，一种基于价值中立的制度分析是必要的，借以解释地权关系的相互依存性和联结机制。什么是制度？诺思(1990：4)给出了最为经典的解释：“制度是一种博弈规则，它包括正式规则和非正式规则两种类型，它约束了行动者的行为并限定了其选择集合。”由此可知，制度是自发演化力量和有意识构建共同作用的结果，规范、习俗、法律、公共政策和合同等规则共同构成了一个自我实施的制度系统(肖特，2003)。董国礼(2000)从国家与社会二元主体的角度考察了我国农村地权的制度均衡，有力地说明了我国农村集体时期地权的稳定和变更问题。中国农村土地产权制度，既是规划性变迁过程中国家自上而下构建的结果，又受到了自下而上的传统社会关系和价值规范等因素的影响，正式规则和非正式规则联结在一起决定着地权的实施过程，这个过程具有契约性、象征性和关系性等混合特征，制度的均衡应该是多种多样的。因此，我们需要透过不同学科的视角，借助制度分析方法和工具，对农村土地产权进行详细分析，揭示其运作的内在规律和特征。

著名制度经济学家青木昌彦(2001)指出，制度安排具有三个方面的特征：首先，国家间整体性制度安排的复杂性和多样性的多重均衡现象，即空间性问题；其次，在与均衡制度观相一致条件下的制度变迁机制以及新制度出现的可能性，即历史性问题；最后，制度系统中的习俗、惯例规范和社会资本等因素具有重要作用，即非正式的符号系统问题。按照青木昌彦所持的“制度观”，正式规则和非正式规则构成了一个“历史—空间—符号”的制度连续谱。该制度理论既充分考虑到了制度经济学家科斯、阿尔钦(1994)关于“财产权利与制度变迁”的产权过程研究和奥斯特罗姆(2010)关于“产权与公共治理”的区域实践研究，又包括了政治社会学家和人类学家关于“地方性知识”、“小传统”、“社会资本”等传统历史的研究内容(吉尔兹，2000；斯科特，2006；帕特南，2003)。运用青木昌彦的制度理论思想，基于“地权是一种制度安排”的共识，引入“混合地权”概念意在解释当代中国农村土地产权制度的复杂性，即在不同影响因素的支配下，农村土地产权结构和关系具有多样性特征，市场、政府、社会以及文化等要素共同决定着地权的界定、实施和收益分配，它是转型时期的一种过渡性制度安排，具有经济和社会等多重功能。

结合我国农村土地制度变迁的历史和乡土社会的具体情境，从“历史—空间—符号”的角度出发，混合地权具有四个方面的制度维度，它们的内在关系决定了农村土地产权实施的过程和绩效。

1.财产权利维度。它强调的是农地产权的经济属性，遵循经济利益最大化的原则。科斯定理指出，只要财产权利是明晰的，在交易费用为零的情况下，无论将财产界定给谁都将实现帕累托最优。在计划经济时期，我国农地产权实现了由私有向公有的转变，并最终确立了集体产权所有制。由于集体产权的非排他性，影响了农民农业生产的积极性，土地资源利用和配置的效率极为低下，迫使国家对集体所有权做渐进式调整(蔡继明、程世勇, 2010)。改革开以来，在不改变集体所有制的前提下，农地产权发生了很大的变迁，以家庭联产责任承包责任制为基础，国家赋予了农民承包经营权、使用权、流转权以及宅基地有偿退出等权利。因此，混合地权直接表现为一种财产权利，由于经济社会体制的变迁，形成了不同的土地财产制度安排。

2.公共治理维度。在土地集体所有制基础上，我国构建起乡村治理和地方政府治理的结构和形式，公共治理机制对农地产权的实施和变迁产生了重要影响。首先，土地市场的垄断机制和土地财政制度。在我国，基于行政强制力的土地征用是改变土地非农化的唯一途径，政府在土地一级市场中居于垄断地位。在分权财政体制下，地方政府通过垄断土地市场获得超额的土地出让金，陷入了对土地财政的路径依赖(卢洪友，2011)。其次，土地保障功能和国家不健全的权利保障机制。在工业化和城镇化进程中，农地非农化配置的速度加快，由于没有建立社会化的农户权利保障机制，制约了农地产权的合理实施。最后，乡村自治制度在土地集体所有制中发挥着重要作用，村集体是农地分配、调整以及管理的重要主体。

3.社会关系维度。它主要强调乡土熟人社会中土地产权运行的社会过程，表明农民、家庭、家族、村组干部和村集体等主体间的社会关系对农地产权实施的影响。臧德顺(2012)认为，从主体关系看，“关系地权”可以划分为村民与村民、村集体之间、村民与乡村精英和国家之间等多层次关系，地权在不同层次关系上的实施原则和逻辑不一样。在乡村复杂的关系网络之中，有三大基本关系：以差序格局为特征的家庭和家族关系，以农民、家庭和村组干部等乡村精英的关系，以及以集体财产为纽带的地方社区成员关系。因此，农地产权实施过程中存在着家庭利益、家族利益、村组干部利益以及集体成员权等相互交叉的利益格局(申静、王汉生，2005)。在以社会关系为联结机制的利益格局之中，土地产权实施的过程和规则变得更加复杂。

4.观念习俗维度。农民的价值观念和乡土社会中的习俗惯例等非正式约束对农地产权实施具有重要影响。在乡土社会内生性和国家力量嵌入性的作用下，农民对农地产权的认知包括生存观、公平观、平等观、公有观、私有观等多种价值观念，是农村土地制度构建不可忽视的因素，它决定了土地产权实施过程中农民的态度和行为。安格(Unger，2005)指出，在土地分配过程中，中国农村社会的习俗惯例发挥着具有法律意义的契约合同作用。习俗惯例是一种非正式约束，它来源于农业社会形成的一种文化传统。萨格登(1986)指出在一个团体中，当每一个人都按照惯例与其他人互动时，惯例就凝结了一种道德力量。例如，妇女土地权益不能得到保障来源于“重男轻女”的文化习俗，但却得到了大多数农村家庭的认可。

混合地权的实施机制虽然极为复杂，但依据其制度维度以及特征，从制度系统的要素结构角度来看，可以将混合地权实施过程总结为权利属性、治理功能以及权利、治理和地方性规范相互作用等三个层面。与“关系地权”、“象征地权”等分析农村土地产权制度的概念相比，“混合地权”视角突出了土地作为财产的属性，并结合社会关系、象征仪式等解释变量，说明了地方公共治理机制对地权实施的影响，从而能够有效揭示出我国农村土地产权的经济、治理、社会以及文化等属性。在特定条件下，这些因素就是具有广泛约束力的制度安排，构成一个复杂的制度系统。因此，笔者将这些不同维度的影响因素综合起来，力图通过“混合地权”的理论框架来解释农村土地产权实践的过程，并总结出一般规律。

笔者所在的课题组在H省G开发区对城镇化进程中农村土地问题进行了长时间的田野调查，发现在村集体土地补偿费的分配问题上存在着多样化的规则，不同村组之间有着很大的差异。⁵从经济学角度看，土地补偿费分配的本质就是农地产权的重新分配和界定，补偿费的分配规则体系就是产权实施的规则体系。因此，通过村集体土地补偿费的分配过程及其规则，可以很好地研究农地产权的混合性特征以及实施机制。

本文采用单案例研究方法，研究对象来源于H省G开发区Z村村民小组，该村小组复杂的土地补费分配过程具有很强的代表性：Z村村民小组是G开发区人数最多的村民小组之一。第一轮土地承包时共有621名集体组员，122户农业家庭。由于人地矛盾突出，第一轮土地承包时，除部分湖泊和山林外，村小组的全部土地按人均面积承包至各家各户。此后，除个别家庭土地小幅度调整外，该村民小组未进行过统一调地，第二轮土地承包也从整体上延续了第一轮土地承包的做法。2009年Z村村民小组的集体土地被当地政府一次性全部征用。当征地补偿款下放到村组之后，该小组陷入到严重的土地补偿费分配冲突之中，分配时间长达三年之久，经历了四个阶段才达成较为一致的分配协议。在Z村村民小组的土地补偿费分配中，衍生出了4种不同的分配规则(见表 1)。

表 1

表 1 Z村村民小组土地补偿费分配规则演变 土地补偿费分配规则 内容阐释 规则Ⅰ：“征谁补谁”原则 按照第一轮土地承包关系，确定每个家庭按土地面积分得土地补偿费； 规则Ⅱ：“平均分配”原则 按照村小组实有的户籍人口，依据每个家庭的人数，平均地分配土地补偿费； 规则Ⅲ：“比例分配”原则 土地补偿费的40%按承包地分配，剩余60%按实有户籍人口分配； 规则Ⅳ：“混合分配”原则 在比例分配的原则上，将村组提留比例降低为15%，未经承包的山林、湖泊等公地补偿款6，用来照顾独生女家庭、外嫁女较多家庭、孤寡老人等例外情况。

表 1 Z村村民小组土地补偿费分配规则演变

在快速城镇化进程中，土地由维持农民生计的物质资源转变为市场交易的资产、要素和资本，土地非农化配置的价值增值让农民有“放弃种地”的内在激励。Z村村民小组所在的G开发区是一个国家级经济技术开发区，近年来，大批的投资项目落户此地。大规模的商业开发和基础设施建设使农村土地加速非农化。2009年，征地的消息在村民中传开，盼望过上“城里人”生活的当地农民十分高兴。村民ZTX回忆到：

年初我们接到村里的通知，小组的土地纳入到开发区征地红线范围内，很多农民都很高兴，四处向其他已被征地村组的村民打听，询问他们获得了多少土地补偿款，有村民甚至认为，我们的征地时间比较晚，应该可以获得更高的土地补偿。由于种地收入低，我们多数村民都盼着征地，好用这个钱在城里买房，尤其是在年轻人一辈当中。

2009年8月，Z村村民小组的土地全部被征用，当地政府给出了2.1万元/亩的征地价格，这样的价格让大多数村民无法接受，村民们表示：

据我们了解，其他村组几年前征地就是这个价格，按照现在的市场行价，土地补偿费太低了。在W市，土地补偿费的价格为4.5万元/亩，而且政府还给征地农民购买城镇养老保险，我们么子(什么)都没有，光光地一个二万一。

于是，当地村民有组织地到G开发区国土资源局、信访局去集体上访，并拒绝在征地协议上签字，要求政府提高征地补偿标准。由于与政府多次“讨价还价”依然没有解决问题，在一次人数较多的上访过程中，情绪激动的村民与信访工作人员发生了争执，甚至引起了恶性群体性事件。在对当地国土资源局的访谈中，我们将Z村的例子转述了一遍，某局领导认为这不是个别现象，在G开发区有很多这样的例子。农民要求提高土地补偿标准很正常，但地方政府也有自己的难处。

CHX是当地一位国土局干部。他认为这个问题不仅仅是Z村村民小组的问题，由于G开发区与省会城市W紧邻，而按照国家的规定，W市征地补偿标准是1类标准，而G开发所属的E市，是按3类标准执行，尽管我们G开发区比市区离W市更近，但土地补偿费按4类标准执行。他还说到，当地政府财政也没有W市好，尽管我们这里是工业区，“不征地恐怕连工资都发不出来”，不可能主动地提高征地补偿标准，当地也没有为征地农民购买城镇养老保障的政策。为了地方经济发展，农民是吃了不少亏，但这都是按国家和地方有关政策执行的。

最终，村民与G开发区政府的“讨价还价”失败了，集体上访并没有提高征地补偿标准，村民只得接受既定的现实。在实地调查中，笔者了解到村民的上访并没有走出集体行动的困境，带领大家上访的“积极分子”很容易遭到政府工作人员的“瓦解”。当地政府成立了征地拆迁指挥部，抽调人员组织工作组，利用各种社会关系专门负责做群众的“思想工作”。⁷在政府“软硬皆施”的基层治理技术之下，最后大多数村民都在征地协议上签了字。

在试图通过上访方式提高征地补偿款标准失败后，村民不得不回到村集体内部，讨论土地补偿费的分配。在2.1万元/亩征地补偿款中，青苗费1 000元/亩，安置费5 000元/亩，土地补偿费15 000元/亩。按照当地土地补偿费分配政策，青苗费和安置费直接打入村民的账户，采取“压谁的苗，补谁的钱”，而土地补偿费则打到当地村委会的账户，由村民自主协商补偿费的分配规则，规则经由大多数村民民主投票决定通过，借据规则决定各家各户领取多少土地补偿费。2009年12月，由国土局干部1名、负责当地征地拆迁的干部1名、村委班子成员3人、Z村村民小组组长等6人组成的土地补偿费分配工作组，到Z村村民小组召开群众大会，投票决定土地补偿费分配办法。

ZLG是Z村村民小组组长，70岁，老共产党员。他说，其实在工作组成立之前，已经多次召开过村民大会，但是一开会群众就吵，一下子就炸开了锅，根本没有办法形成统一意见。最后我想出一个办法，决定让每个“大家庭”出一个代表，由这些代表在小范围内讨论决定分配方法。参加会议的大多数人认为，按第一轮土地承包面积来分这个钱比较省事，各家各户有多少地这个是很明确的。因此，最后确定了“征多少补多少”的分配规则。

如前所述，在Z村村民小组，第一轮土地承包后，除个别村民小范围地调地之外，村集体没有进行统一调地。第一轮土地承包30多年来，由于大多数农民的家庭结构和成员人数发生了很大的变化，出现了有些家庭“有人无地”，而有些家庭则“有地无人”的情况。⁸据笔者统计，“有人无地”的情况约有75户，“有地无人”的情况约有45户。当地“有人无地”的情况较为普遍，这是由我国人多地少的现实国情决定的。因此，当土地补偿费分配工作小组向村民宣布按“征谁补谁”的分配原则时，遭到了属于“有人无地”的村民反对。

村民ZQG，男，60岁，家里共有13个人，只有7个人分到了土地，属于“有人无地”的情形。他认为，按照国家土地法律的规定，农村土地属于集体所有，每个人都有获得集体土地收益的权利，应按现有户籍人口平均分配征地补偿费，按“压谁补谁”的规则很不公平，我屋(家、家庭)里另外6个人作为集体的成员，为什么不能获得土地补偿费，这理由说不过去。

村民ZHB，男，42岁，家里6个人，有3人分得了土地，也属于“有人无地”的情形。他说道，当时开会讨论是由“少数人”决定的，我们家在这里属于小散户，没有派代表参加，这里面的“门道”，“苕”(傻子)都知道，两位村委委员和小组长属于本小组的人，他们所在家庭属于“有地无人”情况，自然希望采用“征谁补谁”的规则，那些与大队有关系的屋，同样的面积，获得的钱凭么子(什么)要比我们多！“公亩”部分的补偿费为什么不拿出来分！

由于“有人无地”的家庭反对，“征谁补谁”分配原则没有在Z村村民小组执行，不得不制定新的分配规则。2010年4月，为了防止分配规则再次遭到抵制，在经过充分的准备后，G开发区派出了更高级别的政府官员，指导工作组召开村民代表大会。有了上一次的经验教训，工作组提出了“征谁补谁”和“平均分配”两种分配方法，并对两种分配规则做了具体解释。村民代表大会采取每个家庭抽出一个代表投票，在投票过程中，三分之二以上的村民选择了按户籍人口“平均分配”的方法。在我国的乡村治理中，村民代表大会是基层民主的重要形式，也是公共产品供给、地方事务解决的决定机制。小组组长ZLG本以为这个问题会得到最终解决，但意外的事情还是发生了。部分家庭有人口外迁的情况，户籍已不在本村，但在小组内还有承包地，认为该办法没有考虑到他们的利益。此外，属于“有地无人”的45户家庭先后有组织地到G开发区、E市、H省信访部门集体上访，这些情况引起了上级政府的重视，给G开发区政府施加了巨大的行政压力，最终迫使当地村委会停止了征地补偿费分配。

村民ZJL，男，71岁，家里共有9人，8人分到了集体土地，尽管仍有1人没有分得集体土地，但在组里属于“有地无人”的情形。他认为，“平均分配”的规则显然违背了《中华人民共和国农村土地承包法》，自己辛辛苦苦种了几十年的地，自然拥有集体土地的承包经营权，这个土地在法律上是属于我的，我应该拥有土地补偿费的全部，其他村民是没有权利获得的，不能因为人多投票通过了，就剥夺我的承包经营权。

村民ZXY，男，34岁，外出经商，在城里购房后，户口迁出本村，在本村有集体土地。他向我们说道，我90年代外出经商，在城里基本上谋定了生活，自己的土地也一直由老父老母耕种，因为我户口迁出而分不到土地补偿费，父母觉得很不公平，村里其他人也在城里买了房，家庭条件不比我家差，有些人原来还没有分得土地，这些人都可以领得补偿费，明显是“做笼子”(意思是有人故意不让他家获得)。

Z村村民小组由此陷入一种严重的分配冲突之中，部分村民间甚至因此而“闹下了矛盾”。在接下来的一年多时间里，Z村村民小组没有再讨论土地补偿费分配的事情，这笔钱也一直保留在村集体的账户中。在这期间，也有部分村民以各种理由从这个账户中支取了一定数量的钱。这样的做法引起了其他村民的不满，认为这是村干部在故意“徇私”，有村民甚至认为这笔钱已经被村干部挪用。2012年9月，Z村改组了村两委班子，为彻底解决该小组土地补偿费分配问题，新上任的村干部提出了一个折中的办法，制定了一个“比例分配”的规则，大致内容为：“首先，村集体按30%进行土地提留用于村集体公共事业；其次，提取土地补偿费的40%，按第一轮土地承包面积进行分配；土地补偿费剩余的60%，再按照全小组实有户籍人口进行分配”。这种办法最大限度地保护了村民的土地承包经营权，也适度地照顾到了那些虽没有集体土地但属于本小组户籍的村民，甚至户口外迁的村民也得到了照顾。在村民代表大会中，经过全体投票，90%以上的村民同意此分配方案。

村主任ZHK，男，45岁，户籍不属于Z村村民小组。他对访谈人员说道，这个事情拖了快3年多了，这里面涉及村民之间、村民和村集体之间等多种关系。有村民认为，这3年多，部分土地补偿费被上任村干部挪用了，作为新上任的村主任，由于没有具体的账目，我也无从查起。“事情宜早不宜晚”，早点给村民解决了，省得再出什么鬼事情。实际上，很多村民还是有意见，他们认为村集体提留的比例过高了，但是据我了解，其他村组都是按这个比例提留的，而且这个也在国家法律政策之内。

村民WWH，52岁，女。我对“比例分配”的办法没有意见，但是村集体提留30%太高了，我们村是600多亩土地，土地补偿费接近1000万左右，大队上按30%提留，加上“公亩”部分的钱，差多不就是300多万。现在不像大集体时期，村里又没有做么子(什么)事，不修路、不搞集体事业，这些钱还不是大队上的干部私下分了，开发区已经逮了好几个村干部(据笔者了解，确有此事)，都是“无利不起早”的事情。

最终，Z村村民小组土地补偿费分配规则又做了适当调整，原因在于：第一，有部分人认为村集体提取土地补偿费的30%的比例过高，未经承包的湖泊、山林等公地部分的土地补偿费应当按户籍人口分配；第二，独生子女家庭不满情绪较高，这些家庭成员人数较少、承包地面积也较小；第三，外嫁女较多的家庭也有不满，由于集体成员身份的丧失，只能获得承包地部分的补偿费。为彻底地解决问题，“给大家一个满意的交代”，Z村村民小组组长向当地政府和村两委提出，在比例分配的原则上，将村组提留比例降低为15%，未经承包的山林、湖泊等公地补偿款，用来适当照顾独生女家庭、外嫁女较多的家庭、孤寡老人等例外情形。这一次没有召开村民大会决定，而是由小组长一家一户登门听取意见，最后大多数村民都赞同这个方案。

小组长ZLG表示，自己是一位老党员，心里面有一杆秤，土地既然是集体的，那就应该更多地考虑到老百姓的利益，村里提留30%确实高了些，为了把这个比例降下来，我多次找大队协调，通过各种关系，很多大队干部认为我们小组的情况比较特殊，为了不引起新的麻烦，也同意了我的意见。之后，我又提出一个意见，能不能把公亩面积的补偿款也下放到小组，由小组自行分配，新上任的ZHK也同意。为了保证彻底地公平，这些钱都用在了外嫁女等家庭人数较少的人户上，我一分没拿。实际上，也有人对这个有意见，说我从中拿了好处，我也管不了这些了，作为老党员，最后为老百姓做点事情吧！

村民ZJH，男，45岁。我很支持老书记(实际为村小组小组长，因为是共产党员，被村民尊称为“书记”)，他作风比较正派。我96年出去做生意，当时口头上把5个人土地转让给邻居家中，因为当时两家的关系比较好。之后，我一直在外面，土地都是由邻居家管理，征地的时候，邻居提出土地补偿费应该由他们领取，但是明显这事是没有道理的。之前，邻居家在大队上有关系，我听说他们提前把钱支了出来，结果两家人闹下了矛盾。后来在老书记的主持下，两家人“三七开”，我获得了3.5个人的补偿费，又从公亩中获得了0.5个，这样我就只损失了1个人的，而邻屋呢也不亏。

村民HDP，66岁，单身汉，于80年代迁入本村，没有分得土地，但有本小组户籍。他说道，我是城里回乡人员，是H市(H省另外一个市)人，国家把我下放到这个小组，是农业口，但没有分得土地，一直在外打零工。当时小组里不分土地补偿费给我，说“Z小组的土地，只分给Z姓的”，我不服，到上面去上访。上面说，叫村里解决这个事情，但是一直没有解决。最后没有办法，老书记从公亩中划了大约1个人的钱给我。

2013年3月，在当地基层政府和村委会的主持下，此混合方案最终得到执行，所有的家庭都签了字并领取了土地补偿费。这场历时4年多的土地补偿费分配，经历了由村外的与政府“讨价还价”到村内的“分配性冲突”的过程，充分地反映了我国农村土地产权实施过程的复杂性。在G开发区，笔者在调研中还观察到各种各样的其他分配方案，但Z村村民小组是最为典型的案例之一，因为其经历了一个完整的演变过程。2013年6月，Z村村民小组的许多村民仍就征地问题多次上访，他们有的坚持认为当时的征地补偿标准过低，有的认为村组干部挪用了土地补偿费，有的认为“有关系”的村民分得了更多的补偿款，或者是自家的特殊情况没有得到照顾等。但更为严重的是，随着村民土地补偿费被逐渐消耗，大量的失地农民生活陷入困境之中，他们认为“地是政府征的，我们以后的生活政府也要管”，这成为Z村村民小组上访最为重要的理由。

Z村村民小组“由外到内”的土地补偿费分配规则深刻地折射出“混合地权”的制度维度和实践逻辑，是我国土地集体所有制的客观体现。混合地权实施过程中所形成的规则体系与象征地权和关系地权有很大不同，决定地权实施过程的制度系统是多种因素共同作用而形成的，具有以下特征：第一，建构性。在土地集体所有制下，农民被赋予了承包经营权和土地流转权等权利束，并在村民自治制度的框架下得以实践，构成了混合地权实施的正式权威规则，体现了国家的法定认可和构建作用。第二，内生性。混合产权的实施也受到了乡土社会中地方性规范的制约，主要包括农村社会关系网络和农民的观念习俗等非正式制度，这些规则内生且隐匿于农村社会之中，具有很强的稳定性和持续性，透过乡土社会的具体情境和事件发挥作用。第三，嵌入性。在混合地权实施中，正式规则和非正式规则并不是独立的，在结构上相互嵌入和影响，从而产生了多样化的约束机制。该种约束力具有很强的弹性，会出现单一规则居于主导地位、多种规则间相互协调或者制度系统集体失效等多种表现。第四，竞争性。混合地权的多样化约束机制，意味着不同的“成本—收益”函数，由于规则体系内在逻辑的不一致，导致了地权实施过程中行为主体之间利益的不相容性，竞相采取符合自身利益最大化的规则。因此，我国农村土地产权的制度系统具有混合性、过渡性的典型特征。在正式和非正式制度相互作用下，Z村村民小组集体内土地补偿费分配规则演变出了规则Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ和Ⅳ四种组合状态。

张静(2003)从法律社会学的角度指出，由于政治和法律各自活动领域和原则没有分化，土地使用规则不包含确定性原则和限定性合法性的法律系统，存在着多种“竞争性”的土地规则。混合地权实施机制多维性的直接后果就是规则的不稳定性。每一种规则都可以在国家权威和地方性认识中确立，并产生相应的合法性和合理性，因而产生了规则体系缺乏稳定性和统一性等问题。在中国乡村治理的具体情境，每一个维度的制度规范都隐匿在混合地权之中，地权界定和实施的规则具有极大的不确定性，“不确定性规则”是混合地权实践中遵循的根本逻辑。

从Z村村民小组的土地补偿费分配的规则看，Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ和Ⅳ四种规则体现了混合地权不同维度的基本作用。分配规则Ⅰ来源于家庭承包经营权的财产权利维度，分配规则Ⅱ则来源于财产权利维度中的集体成员权；失地农民社会保障、村组提留比例及使用、农民上访等行为则反映了农地产权的公共治理维度。在农村土地产权实施过程中，村集体组织扮演着多个相互冲突的角色，即国家的代理、地方权威的代理以及集体所有制的代理(Po，2011)。以村民代表大会为基础，乡镇基层干部、村组干部和大家庭代表成员等参与征地补偿费分配，是农地产权社会关系维度的重要表现。人际关系、亲缘关系、家族关系和其它关系网络都起着重要作用，并且在地权的内部结构和实施规则中具有超强的稳定性。大家庭代表制、考虑独生子女和多女孩家庭利益以及照顾弱势群体的公平观念，都表明了习俗观念维度在农地产权实施中的作用。埃里克森(2012)在分析中国传统习俗对于土地产权实施的影响时指出，惯例化的“复杂地权”制约了市场机制在土地资源配置中的作用，改变了农民土地分配行为和过程。Z村村民小组土地补偿费分配规则由Ⅰ向Ⅱ、Ⅲ和Ⅳ的演变，是不同维度约束力共同作用的结果。

在“不确定性规则”的逻辑支配之下，混合地权的实施过程还存在着多重均衡的特性。在混合地权的实践中，由于地区历史文化和治理方式的差异，最终在不同地区实现了不同的均衡状态。在计划经济时代，来自于国家外部的强制力在混合地权制度系统中处于绝对优势地位，以村社制为基础的土地集体经营是强制性的表达形式，农民的家庭分散经营和土地利用的地方性传统被一元化的制度所取代，混合地权实施不会产生多重均衡的结果，集体所有制分配规则是唯一的均衡结果。在市场经济体制下，农村土地实施机制由一元化转变为多元化。由于没有一种规则居于主导地位，农民无法形成稳定的预期以协调彼此的行为。特别是随着土地外部相对价格的提高，当农民依据不同的土地实施规则来做出选择时，极容易出现多重均衡的现象。

从土地补偿费分配的过程看，Z村村民小组经历了四个阶段，主要原因还是在于混合地权下的不确定性规则。在Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ和Ⅳ四种规则的组合下，利益主体具有不同的成本—收益函数，他们通过不配合、抵制、上访等行为规避对其成本最大的一种征地补偿分配方案。在村庄治理实践中，G开发区的不同村组间土地补偿费分配有很大差异，每一个种组合规则都意味着一种均衡状态。分配规则Ⅲ已经获得了大多数人的支持，作为党员的村小组长为了追求较好的社会评价，制定出规则Ⅳ以尽量满足农民的利益。由此可见，在混合均衡下，最终执行的规则是一个基于村庄治理情境变化随机组合的结果。在当前，村民代表大会自治制度是协调农村土地分配的制度选择，以避免农民陷入非合作的集体行动的困境。由于乡土自治功能弱化和农民日益分散化，农民无法通过自我协调而实现合作行为。他们不得不依靠村干部等乡土精英和国家基层权力主体来调节内在的张力，但乡土权力运行秩序的不规范以及村干部和基层官员的自利化行为等问题，无法从根本上避免多重均衡的困境(Brandt, et al., 2011)。笔者在调研中发现，有的村组仅仅经历了规则Ⅰ的分配阶段，Z村村民小组则经历了长时间的讨价还价过程。

多重均衡困境增加了地权实施的协调成本，利益主体之间需要付出更多的努力来达成土地收益的分配协议。不同形式的规则不仅塑造了土地资源配置的效率、经济优势和经济机会，也界定了利益主体从土地产权实施中获得的收入分配函数。由于规则的多样性和产权实施主体的能力不同，利益主体根据不同维度的制度规则策略性地占有农地权益，土地资源配置及其收益分配的结果极为不平等，过大的制度分配效应导致了严重的土地冲突，降低了土地资源配置的效率，提高了国家治理土地冲突的社会成本。据调查统计，被征地农民获得的征地补偿款只占土地出让增值收益的5%~10%，地方政府和开发商获取的土地收益比例高达80%(肖屹，2008)。

从土地补偿费分配的结果看，Z村村民小组付出了较高的交易成本。首先，土地补偿费分配规则选择的协调成本，利益主体需要在复杂的制度系统中找到一种组合规则，以取得绝大数农户的同意；其次，土地补偿费长期不能分配至农户所产生的时间成本，在长达三年的时间里，农户有着极为复杂和矛盾的社会心理，导致补偿费不能合理得到使用而长期闲置；第三，部分农户的上访给地方政府造成了较高的治理成本和社会成本，农户对村干部和基层官员信任程度降低，土地补偿费分配纠纷成为当地的一个重要的社会矛盾。任何产权的界定和实施都需要付出成本，但混合产权的不确定性规则和多重均衡产生了不合理的交易费用，降低了农地产权实施的经济绩效。Z村村民小组土地补偿费分配的复杂过程表明，在工业化和城镇化进程中，随着农地非农化使用的价值加速增值，混合地权的实施过程充满了各种利益冲突和社会矛盾。

在中国，农民对于土地权利的认知受到了现代和传统因素的共同影响，在“共有私营”的土地制度下，农民具有私有产权观和集体所有产权观等两种相互排斥的观念。当私有逻辑成为协商性、自治性的实施规则时，必然遭到集体产权观念的对抗，且面临着私有产权和家庭所有制之间的内在矛盾。当集体产权规则成为主导规则时，又与部分农民日益增强的私有产权观发生冲突。由于集体产权主体化及治理机制的缺失，它必将面临着集体所有权的空洞化和权利主体错位等问题(朱悦蘅、黄韬，2013)。在混合地权下，Z村村民小组土地补偿费分配纠纷表现为多种多样，但承包经营权和集体成员权之间的张力是一个根本性矛盾，后两种分配规则是前两种规则的演化。在还权赋能逻辑的影响下，通过对农地产权的明晰化和细分化等措施，农村地权结构形成了所有权、承包权、经营权以及流转权等多种权利分立的形态(北京大学国家发展研究院，2010；张曙光，2012)，却产生了集体成员身份和家庭承包经营不相容的问题。集体成员权是基于集体所有制下的一种身份权利，是一种象征性地权；而承包经营权是一种农地产权细分基础上的财产权利，是一种契约型地权。土地补偿费分配规则的不同组合都是基于这两种土地权属构建起的，但这两种权利的内在逻辑却是对立的。20世纪90年代以来，随着人口流动性增加，土地承包关系的变动和集体成员身份的变迁使得农村土地收益分配问题变得更加复杂。

Z村村民小组的例子表明，集体财产所有制下的公平观念仍在发挥作用，存在着公有、私有的权利观念并存的现象，随着家庭联产责任承包制度的稳定化，农户的财产权利观念在逐步增强，破坏承包经营权的分配规则面临着诸多法律障碍。从最终第Ⅳ种“混合分配”的规则看，它首先要尊重农民的家庭承包经营权。这充分地表明了经过几轮土地延包，土地产权属性正由传统集体产权属性向现代市场产权属性过渡。在实际的土地补偿费分配中，大多数农民都同意让家庭承包权首先参与分配，部分农民之所以要坚持集体成员权，这是他们基于自己的成本收益而做出的策略化行为，其目的是实现利益分配最大化。因此，展望我国农村土地制度变革，笔者认为，在正确区分国家、集体和农民利益的情况下，在经济社会转型过程中，可实行一种具有混合特征的现代土地所有权制度，对农村土地产权进行渐进式调整。首先，农村家庭承包责任地实行集体所有制，在完善村民自治制度的条件下，结合乡土社会的内生秩序和规范，进一步构建起以村集体为主体的社会化治理机制，避免因产权主体虚化而导致的权利主体错位等问题，充分发挥村集体组织对地方性规范的协调作用。其次，为了避免家庭承包经营权和集体成员权的冲突，应对家庭承包地进行确权登记，将农民的承包地使用权固定化、长久化，赋予农民更多的土地权利，降低土地资源配置的交易成本。最后，在土地收益的分配中，以尊重承包经营权为基础，适度照顾农户集体权益身份，通过社会化的治理机制避免矛盾和冲突，这种社会化治理机制的根本内涵是构建起以农民为主体的现代乡村治理机制。

注释：

1.数据来源：新华网(http://news.xinhuanet.com/local/2013-10/14/c_125532180.htm)。

2.资料来源：中国金融四十人论坛课题《土地制度改革与新型城镇化》(征求意见稿), 新华网(http://news.xinhuanet.com/fortune/2013-05/27/c_124769626.htm)。

3.制度经济学家诺思的产权和国家是理解人类历史上的结构和变迁的重要因素，参见：诺思(1992)。

4.德姆塞茨(Demsetz, 1967)在其产权理论中指出，当外部价值上升时，建立合理的产权可以使外部收益内部化，降低交易成本。

5.按照我国现行法律规定，征地补偿款主要由青苗费、土地补偿费和安置费等三个部分构成，青苗费和安置费由被征地农户获得，土地补偿费由村集体自行协商分配办法，其分配规则十分多样化。对当地农户的访谈发现农民并没有仔细了解上述三个类型，而统一地使用了征地补偿款，但是，笔者在行文过程中做了一定的区分。

6.在当地，未经家庭承包的鱼塘、荒林等集体土地被称为“公地”，征地时这部分面积算作“公亩”，按照当地征地补偿政策，“公亩”面积的土地补偿款归集体所有。

7.为了顺利地开展征地工作，当地政府抽调了乡村教师、驻村干部以及其他懂农村工作的财政供养人员，组成征地拆迁工作小组。工作小组的主要任务是利用一切社会关系，动员当地村民配合政府工作，在征地拆迁协议上签字。例如，ZX不在征地协议上签字，工作小组就会梳理ZX的社会关系，如果他的社会关系中有“吃公家饭”的，就叫该人去做其亲戚的思想工作。

8. Z村村民小组地处江汉平原，当地人地矛盾问题较为突出，“有地无人”和“有人无地”只是一种相对比较。所谓“有地无人”，是指现有人口相对少于第一轮土地承包时的家庭人口；“有人无地”是指现有家庭人口相对多于第一轮土地承包时的家庭人口。一般而言，第一轮土地承包时，女孩较多的家庭容易出现“有地无人”的情况。“有人无地”、“有地无人”属于村民的说法，在当地，大多数家庭的人数都超过了第一轮土地承包的人数，但笔者在文章中保留了这一形象的说法。