一、引言

2011年以来，报章上关于民间高利贷崩盘、融资链条断裂导致企业老板出走、银行高管卷入民间借贷和“非法集资”的报道越来越多。2012年3月，国务院批准成立温州金融改革综合试验区，以探求民间金融合法化与规范化的道路。这些密集的讯号显示，市场化改革至今积累下的大量民间资本及其对更高效率金融资源配置体系的需求，最终也使得针对民间金融(或称非正规金融)的改革日益紧迫，否则终将不利于实体经济的发展。

如同企业、商品和劳动力的市场化历程一样，民间金融的演进与改革也可为研究者提供一系列有价值的议题。为何会出现民间金融，民间金融发挥了何种功能，国内学界已经积累了大量的相关研究成果(胡金焱、卢立香，2005; 雷鹏、孙国茂，2012)。研究者指出，在中国，非正规金融源于正规金融制度的扭曲和低效率，正规金融制度偏向国有企业，对需求旺盛的私营企业与农民的金融供给严重不足，后两者不得不求助于非正规金融(张军，1997; 史晋川、叶敏，2001)。非正规金融在某种程度上是有效率的融资安排，对农民和私营企业都起到了积极作用(姚耀军、陈德付，2005; 罗丹阳、殷兴山，2006)，是正规金融无法完全替代的(林毅夫、孙希芳，2005)。经济学角度的分析关注非正规金融市场的结构与特征，及对正规金融制度缺陷的补充或替代。但金融制度的贯彻与改革并不只遵循经济逻辑，同时也是政治与社会过程。蔡欣怡(Tsai，2002)的《后街金融:中国的私营企业主》(下简称《后街金融》)(Back-Alley Banking: Private Entrepreneurs in China)¹作为为数不多针对中国私营企业融资方式进行政治经济学分析的著作之一，拓展了对非正规金融的理解。蔡欣怡于1994-2001年在福建、浙江和河南进行了23个月的田野调查，选取了18个包括城市和乡村的田野地点，对374位个体户与私营企业主进行了问卷调查，对189位包括国有银行、信用社和非正规金融机构的经理、政府官员、工商局及个体劳动者协会的官僚、妇联干部和学者进行了访谈，同时还收集了有关金融改革和地方人口经济的大量资料。该书以问卷调查、访谈和档案文献等多种资料²为基础，揭示了市场经济改革以来非正规金融体系如何推动中国私营经济的发展，以及如何在政治经济学框架之内理解中国的非正规金融; 在理论层面上，该书质疑了“发展型国家”(developmental state)理论对中国的适用性，挑战了新制度主义经济学产权理论对中国的解释。可见，此书既说明了中国特定的政府和治理结构对非正规金融特征与功能的塑造，又展现了非正规金融的微观基础在缺乏清晰产权制度保障的情况下如何借助社会网络扩展，把来自于政府、企业和金融机构的多种行为主体编制到同一个利益结构之中。

1.该书的中译本《后街金融：中国的私营企业主》2007年由台北巨流出版社出版。本文所引原文部分参考了该译本。

2.这项研究使用了斯莫尔的“复合方法”(mixed methods)，既用了复合数据方法(mixed data-collecting methods)也用了复合分析方法(mixed data-analysis methods)。斯莫尔(Small, 2011)认为，尽管人们还会争论定量与定性方法哪个更优越，但是越来越多的研究开始使用复合研究方法。按照他的定义，复合数据方法指使用两种以上类型的数据以及使用两种以上方法收集数据；复合分析方法则是指针对同一数据采用两种以上的分析技术。

不仅如此，这本书丰富的资料、优雅生动的文笔以及诸多精细的讨论，对感兴趣于中国政治经济的研究者都会有所启发。本文首先分析《后街金融》的提问方式，进而评述作者的主要论点和论证逻辑，最后简评该书对于理论与现实的启示。

二、提问:同一个现象的三个层次

《后街金融》的设问很直接且富有层次。到2000年，个体和私营经济占中国GDP的比率达到了18%¹(周立群、谢思全，2008:73)，而整个国家银行体系给私营经济部门的贷款资金还不到其总贷款额度的1%²。其他研究也证明，私营企业在中国受到国有银行的歧视而难以从其获得贷款(史晋川、叶敏，2001; Brandt & Li，2003; 边燕杰，2006)。那么，“在得不到国家主导的银行体系贷款的情况下，国民经济中整个私营部分是怎样发展和繁荣起来的？”(Tsai，2002:2)蔡欣怡的答案是:“非正规金融”或“场外市场”(curb market)，即“位于国家银行体系之外的整个金融活动和机构”(同上:36)。这个范围覆盖“从临时的民间借贷和批发商与零售商之间的行业信用(trade credit)，到更加制度化的机制如信贷互助会(rotating credit association)和民间信用社(grassroots credit cooperative)，甚至是提供全方位服务但却未被认可的私营银行。”(同上:3-4)更详细地说，这包括民间借贷、行业信用、高利贷、信贷互助会、私人钱庄、民间储蓄合作社、农村合作基金会和当铺等多种合法、非法与半合法的非正规金融形式³。

1.这个统计数字并不包括集体经济，可能是一个被低估的数字。另有一项数据可作参考，根据全国工商联发布的2006民营经济蓝皮书《中国民营经济发展报告第三卷(2005－2006)》，2000年整个内资民营经济占GDP的比重是42.8%。

2.这个数据由蔡欣怡根据《中国统计年鉴计2000》的表19.3计算得出。

3.合法与非法的界定受地区与时间的影响。例如，蔡欣怡(Tsai, 2002)指出，当铺或信贷互助会在一些地区合法，在另外一些地区则是非法的。农村合作基金会则在1999年之后被国务院统一取消了。此外，蔡的调查截止到2001年，在当时私人借贷机构是非法的。2006年开始，在央行推动下各地开始试点建立民营小额贷款公司。央行发布的《小额贷款公司数据统计报告》显示，到2011年底，全国共有小额贷款公司4 282家。

这并非是一个新发现。蔡欣怡关心的问题是:在中国特定的政治经济背景之下，这样一个复杂多样的体系如何能够存在且运作？因此，该研究旨在解释三个现象:“(1)‘非法’的非正规金融的普及程度:既然中央政府禁止私营金融机构，企业主们如何能够设法创造出替代国有银行的民间银行？(2)非正规金融的地方差异(local variations):既然全中国的私营企业主们都面临着正规银行在信贷上的结构限制，为什么有些地方存在各式各样的非正规金融中介，而其他地方在这方面却几乎是块空白？(3)私营企业主使用非正规金融的差异:为什么具有相似的资本限制因素的企业主，虽然在同一个地方经营，却采用差异极大的融资策略？”(Tsai，2002:5)。实际上，上述问题依次在国家、地方和个体三个层面上展开，从宏观逐渐下移到微观，而对不同层面问题的回答则会引入不同的解释框架。对于第一个问题，作者讨论了威权主义治理模式之下中国的国家能力，试图解释一个明显的悖论:为何国家正式规章与非正规实践之间存在如此普遍的背离; 对于第二个问题，作者认为不同地区地方政府对私营经济的态度，决定了非正规金融机构存在的机会结构不同; 对于第三个问题，作者归因于企业主在个体层面上所能调用的社会网络与政治资源。

三、国家:并非“发展型”

首先，为何在正式金融制度之外存在普遍的非正规金融体系，作者通过对此问题的分析导出文章的核心观点。蔡欣怡的讨论从新古典经济学的可能解释开始。依照供求关系的基本法则，官方的信贷供给不能满足需求时，替代性的金融来源就会出现。但既然这些替代性的金融体系与国家正式规章不符，且又常常被界定为“非法”，那“为何国家无法摧毁中国繁荣的非正规金融市场？”(同上:8)。蔡欣怡认为，应当运用国家中心论的视角¹，即把国家视为行动主体，来衡量改革后中国在重塑与管制金融体系方面的角色与能力。但她指出，因为中国政府并非一个完全中立客观的规则制定者与监管者²，所以中国不能被视为中立的“管制型国家”(regulatory state)，但也不能被视为一个“发展型国家”，一个显而易见的原因是，如果中国与东亚的“发展型国家”类似，那么它就应该能够重塑非正规金融市场，而不是任其繁荣滋长。相反，“私营业主已设法建立了精心设计的、范围广泛的金融机制，这表明了中央的国家能力的局限。”(同上:247)从更深层次地看，运用“发展型国家”视角的主要限制，“在于‘国家’在实践中并不作为一个统一的整体”(Tsai，2002:250)。因为，中央政府与地方政府并非总是一致，工商部门、人民银行和地方政府之间也会发生利益冲突。中国的地方政府也不完全符合“发展型国家”的特征—即拥有一个高效率和目标一致的韦伯式(Weberian-Style)官僚系统。相反，地方政府常常在不同情境下表现出“发展型”和“掠夺型”(predatory)的混杂特征¹。蔡欣怡拒绝使用单一的标签是有理由的，因为针对中国政府在转型经济中的整体角色，研究者往往能够找到支撑各种角色的佐证。例如，皮尔森认为，中国处在“管制型国家”与“发展型国家”之间。中国虽然不完全符合“发展型国家”的概念，但表现出相关的核心特征，“例如相对强大的中央权力、扶植民族支柱企业的偏好、限制竞争保护现有企业”(Pearson，2004:302)。但也必须指出，蔡欣怡对政府组织的解构也不应当遮蔽我们对中国政府在过去几十年间理性化特征的观察，例如中央政府能力的加强、制度框架的改善与治理结构的理性化(Yang，2004)。这些对立的阐释里也许存在更深的问题，即为何治理结构的改善不能消弭官僚制内部的利益冲突。

1.关于国家中心论的经典阐释，参见：Skocpol(1985:3-37)。

2.关于“管制型国家”与中国的讨论，皮尔森(Pearson，2005：296-322)的分析可佐证蔡欣怡的观点。

1.关于发展型国家、掠夺型国家与嵌入型国家的分类，参见：Evans(1989：561-587)。

简言之，政府与治理结构的上述特征实际上削弱了中央政府型塑金融体系和实施管制的能力。那么，更具体地问，是否国家在不同地区管制金融体系的能力存在差异，这是导致非正规金融表现出极大地方差异的原因吗？对此，蔡欣怡的核心观点是，真正能够解释非正规金融地方差异的是地方政府对私营经济的态度。实际上，蔡欣怡虽然运用了国家中心论的视角，但她的分析落点从中央政府转移到了地方政府。在地方层次上描绘了更为丰富的现实:地方政府不是一个统一的整体，它的各个组成部分都与社会发生复杂的互动关系。蔡欣怡的这种分析视角对于研究者来说是一个重要的提示:不仅国家政治经济体系具有内在的复杂性，即使在地方层次上，也可能存在着多种而非单一的政治经济模式。动态地看，在从计划经济向市场经济转变的过程中，各个地方的政治经济条件变化的步骤可能并不一致，后果也不尽相同，因此值得比较。

四、解释地方差异:地方发展中的“路径依赖”

为何地方政府对私营经济的态度会影响非正规金融的多样性？这有赖于中国政府机构一个至为重要的组织特征。蔡欣怡说道:“对中国改革开放时代的政治经济学最有洞察力的研究，一直是那些系统地分析了政府那多层而又相互竞争的层级和部门(‘条条’与‘块块’)的研究成果。”(Tsai，2002:12)从层级角度看，地方政府对中央政策常常进行选择性的阐释，省、市、县等各级政府都各自为政地推行经济发展的政策，其后果可能与中央本意相悖。从部门角度看，官僚机构的各个部门为了增加财政资源，变得越来越“企业化”(entrepreneurial)，倾向于采取有利于本部门利益的做法，默许某些现象或支持某些政策。¹地方政府的这种组织特征构成了非正规金融在地方层面上的运作背景，提供给非正规金融被鼓励或被抑制的机会。蔡欣怡概括道:“简而言之，有些地方政府从改革开放之初就非常支持私营经济的发展; 它们超出常规地为私营经济提供优惠条件。然而，在其他地方，地方政府不那么支持私营经济，而把精力集中在国有企业，特别是集体部门上。还有一些地方政府对私营经济采取一种又爱又恨的矛盾态度，既不公开支持也不公开反对。”(同上:15)地方政府对私营经济的态度，最终会转化为具体的管制政策、税费标准以及营业执照的发放等行为。从而可以认为，各个地方政府对于私营经济的态度，影响了它们对各种非正规金融制度的容忍程度，进而造成了相关政策及其后果地方政府层面上的差异。

1.政府的这种特征也被其他学者称为“国家商业化”(commercialization of state)，参见：Francis(2001：275-294)。

因此，地方政府对私营经济的态度是解释地方性差异的关键。为什么地方政府会出现态度上的分化？作者在这里应用了“路径依赖”(path dependence)的概念，认为过去为现在的变革提供了制度资源。蔡欣怡分析道，各地从毛时代继承下来的经济结构遗产影响了地方政府对于私营经济的态度。例如，在毛时代的中央政府与地方政府都刻意剥夺温州的发展机会，在此期间“温州所获得的固定资产投资只占全省的1%”(同上:123)。没有历史遗产，或者说没有历史包袱，使私营经济在温州的发展早于其他地方且富有活力。地方政府在大部分时间积极热心地支持私营经济及其所需的金融体系。反例则是仍然保留着高度集体经济形式的地区，例如福建的安溪县和惠安县。在这些地方，地方政府偏好于集体经济，视之为首要的经济成长动力。最后一种类型，这些地方在毛时代曾经是工业发展重地，例如河南的郑州和洛阳，“比南方沿海各省有着更保守(或更‘左’)的名声”(Tsai，2002:168)。地方政府既希望推动私营经济增长，又需要承担改造国有企业和集体经济的负担，常常在调配有限的金融资源时陷入左右为难的境地。当然，随着时间推移，各个地方政府的态度并非一成不变，但可以肯定的是，它们始终在寻求发展地方经济的最大可能性。

但是，相对容忍的态度并不意味着完全没有管制，也不意味着地方政府的做法总是背离中央政策。在国家银行体系试图垄断信贷供应的情况下，非正规金融总是面临官方干预的风险。蔡欣怡以温州为例分析道，官方对金融活动的干预取决于三个因素:寻租的机会、活动的可见性和干预的政治利益。如果官僚部门能够从非正规金融活动中获得租金，例如工商部门可以向那些登记为私营企业的金融机构收取费用; 如果官员自己参与了非正规金融，例如官员本人实际上就是非正规金融机构的经营者; 如果基层政府与非正规金融有直接的经济关系，例如乡政府与农村合作基金会利害相关，总之，只要地方政府持续受益于非正规金融对地方经济增长的推动，那么它就更可能容忍非正规金融。但是，当这些非正规金融的活动变得高度可见乃至引起争议，如金融活动威胁到基层社会秩序时，那些原本负有干预政治压力的政府部门就会实施管制。新的管制方法或许又会引起创新性的适应方法。就此而言，《后街金融》对改革具有指示意义。只要私营企业主还是不能从国有银行获得贷款，只要政商双方能够在非正规金融方面达成利益一致，那么个体户和企业主就还是会利用非正规金融融资，一两条关于禁止高利贷的规定就很难起到根本作用。

五、解释个体差异:“区隔”(segmented)的金融市场

地方的非正规金融体系给个体选择提供了一个环境(context)。但是个体企业主的金融选择仍需在微观层面上得到解释。蔡欣怡的数据分析显示:“企业主融资策略上的差异取决于他们经营的时间长短、政治关系的强度、原居住地与性别。这些因素使他们能够进入不同种类的网络，这些网络反过来又影响了他们所能获得的金融机制种类。……私营企业主若有强大的政治关系、基础良好的经营状况、较高的收入并在本地经营，就更可能去选用高度制度化的金融机制。”(Tsai，2002:42)例如，“在温州，私营企业主对金融形式的选择，取决于其规模和获取当地政治及社会资源的相对能力。”(同上:165)与官员关系更密切或者本身就是干部的企业主更倾向于使用私人钱庄和农村合作基金会这些更为制度化的方式，而较少政治关系的人则更可能使用中低度制度化的金融活动。在福建，女性是加入信贷互助会的主要力量。外地商贩更倾向于依靠同乡网络获取临时贷款。总之，具有某一层次社会资本和政治关系的企业主会选择特定类型的非正规金融。这些导致了信贷市场的一个结构性特征，即市场“区隔”。蔡欣怡说:“不同的企业主选择不同形式的非正规金融，因为他们依赖不同的人际网络去创造踏实稳定的和‘承诺可信’的地位，而这些东西本来是正规的金融机构和现代产权在理论上应该提供的。非正规的信贷市场即使在草根层面上也是区隔着的。”(同上:20)

事实上，这一“区隔”现象有更深的政治涵义。第一，如果农民、个体户与没有政治资本的私营企业主只能通过非正规金融融资，这实际上意味着国有银行对这些群体存在歧视。在发展中国家，恰恰是这些群体需要信贷资本以脱离贫困或求得发展。我们也可以将这一现象理解为金融歧视的一种类型。如同财富分配不均等一样，人们获取信贷资源的能力也不均等¹。第二，蔡欣怡在《后街金融》中已经附带指出，私营企业主在社会资本、政治资本与融资方式上的重要差别使所谓“资本家阶级”并不能被视为一个统一的整体。这个观点在作者的另一本书《没有民主的资本主义:当代中国的私营部门》(Capitalism Without Democracy: The Private Sector in Contemporary China)中有更清晰的阐释。

1.关于金融不平等的讨论，参见：Carruthers & Kim(2011：239-259)。

蔡欣怡的分析说明，在特定的政治经济环境之下，地方政府与非正规金融之间的合作在很大程度上以私人关系网络为基础。温州的乡镇干部默许非正规金融机构存在，是因为干部与企业主之间结成了相互依赖的网络，达成了一种平衡的合作关系。河南一个金融能人的案例则说明，他运作的非正规金融机构能够存在与维持有赖于其以贿赂的方式与官员建立了牢靠的庇护关系(patron-client relations)。在另外一些案例里，则干脆由前任金融官员直接运营非正规金融机构。这种政商合作的意义，不止于提供了腐败的温床，更使得一个非正规金融市场在事实上运作起来。“非正规金融业的运作，更像是一家由当地政商利益结构所驱动下的地下工厂。”(Tsai，2002:23)蔡欣怡对政商关系的阐释，与苏黛瑞(Solinger，1992)和王达伟(Wank，1999)的观察基本上一致。他们都认为，政商之间藉由社会网络结成的共生关系，支撑了新兴的市场秩序和政治的运转。

蔡欣怡对第三个问题的解释也构成了对一个宏观问题的回答。在实践中，参与非正规金融的个体户、企业主与官员们既破坏了国家所制定的规则，又在实践中不断地创造和维持了新的未成文制度，这是在正式制度以下社会所真正践行的制度文本。于是，国家的正式规章制度与基层的社会事实之间存在分离。当国家试图管制，社会就会创新出新方法来适应，这进而激发了国家采用新的管制方法。从制度变迁的角度来看，这些拥有自身逻辑与社会基础的制度实践，最终促使国家做出反馈和调整宏观政策与制度。要点在于，这是一个自下而上推动制度变迁的过程。本文开头所述2011年以来的现实状况，也很好地印证了这个论点。但蔡欣怡在《后街金融》中只是附带论及此观点，同样的，在《没有民主的资本主义:当代中国的私营部门》一书里，她将这个过程概念化为“适应性非正规制度”(adaptive informal institutions)(Tsai，2007)，并指出这是在威权政治国家达成制度变迁的重要方式。

六、总结与讨论

概言之，地方政府对私营经济的态度影响了非正规金融的生存机会。即使在同一地，地方政府的态度也会随着其利益关联与寻租机会而发生变动，从而使地方政府与非正规金融形成既合作又管制的张力关系。这种关系又以政商之间的私人关系网络为微观基础。实际上，在缺乏清晰法律制度保障的情况下，人际网络中所包含的政治资源、信息与道德规范构成了非正规金融运转的基础。质言之，非正规金融的运转不仅仅遵循经济逻辑，同时也得到地方政治与社会运转逻辑的支撑。基于上述分析，《后街金融》主要针对两个理论对象，“发展型国家”与新制度经济学的产权理论。

蔡欣怡认为，“发展型国家”模型并不适用于中国。她更强调中国政府与治理结构的内部分裂，即地方政府对国家正式制度的偏离，官员或部门之间因逐利而产生的矛盾。这对我们理解当下的民间金融试点改革或许会有所启发。第一，如果说，地方政府对于私营经济以及非正规金融的态度是出于特定经济形式和意识形态约束之下地方政府合乎自身总体利益的选择，那么按此逻辑可推论:当私营经济日益成为各地地方经济的重要组成部分，当意识形态上的挣扎日益淡化时，地方政府对于非正规金融的态度则可能趋于“支持”或默许。甚至，当地方私营经济对非正规金融的依赖达到一定程度时，地方政府反而会积极地支持非正规金融合法化与规范化。而这正是最近温州发生的情形，因为再不规范民间金融，就会危及温州的实体经济，进而危及地方政府的整体利益。因此，民间金融的改革不应当完全由中央政府主导，而应为地方政府提供符合地方状况的制度创新提供自由空间。第二，既然非正规金融的动力来自地方，那么在合法化与规范化的过程中，对具体改革措施与制度的具体设定，肯定也会在地方而非中央完成。考虑到部门之间的利益冲突，尽管地方政府可能会支持非正规金融的规范化，但这未必符合国有金融部门的利益。因此，细则的设定必然具有很大的不确定性和地方差异，它也许是地方政府、国有金融部门与非正规金融三方博弈的结果。第三，地方政府对非正规金融“默许”，极大程度上以人际关系网为基础，从而达成政商之间的合作共生。即使未来地方政府推行改革，例如准许以往的非正规金融机构合法化，或者准许民间资本参与组建新型金融组织，但是政商之间的合作共生也不会终止。简言之，金融制度改革的过程可能会为政商之间的合作共生提供新机会和新基础。首先，在非正规金融合法化与规范化的过程中，具有何种背景的非正规金融机构才能够取得合法牌照¹，哪些资本能够参与组建新型金融组织; 其次，在市场过程之中，监管部门如何处理国有银行体系与新型非正规金融机构的竞争关系，这些具体过程都值得探讨。

1. 2011年笔者对安徽省M市一家小额贷款公司的调研发现，该公司法人由已退休的地方人民银行行长担任，出资者则是几名地方私营企业家。

新制度经济学认为产权是经济繁荣的必要条件，缺乏完善产权的国家无法有效激励私营经济的发展。因为“经济行动者需要确认他们的经济交易是被法治所保障的; 否则，获取、使用和转移资产的风险将会非常高。”(Tsai，2002:258)按照这种观点，在缺乏法律保护以及双方权责被清晰界定的情况下，非正规金融不应该产生更勿论繁荣了，但中国的事实显然并非如此。蔡欣怡无法否定新制度经济学的产权理论，她巧妙地转换了讨论的逻辑。她说，恰恰是“在所谓中国产权不清的前提之下，政治及经济行动者一直能够就各种资产的使用和控制问题发明出相互可以理解的协议来。”(同上:5)人际网络、社会规范与道德认同成为保证契约实施的重要力量¹。就此而言，蔡欣怡的研究印证了其他从社会学角度解释转型中国产权规则的研究(刘世定，2003; 周雪光，2005)，它们都说明了在中国界定与实施产权的变通形式及其对经济发展的贡献。

1.但是，社会网络与社会规范提供的约束只在一定范围内有效。一个经典的讨论可参见:Greif(1994:912-950)。

事实的确如此，但关键的问题是，这些非制度化的协议可以代替法律保障吗？蔡欣怡写作此书的时间大约是在1994-2001年，也许在那个时候，非正规金融的风险尚未完全暴露出来。现代金融的核心在于制度化的信用体系的确立，而非正规金融依赖于由社会网络所维系的私人信用，缺乏法律对权责的清晰界定，其中存在风险。第一，私人信用所依赖的评价体系会给能够提供官方信用的人创造寻租机会，这可以解释为什么政府官员与银行官员反而更有条件参与到非正规金融之中。第二，私人信用极不稳定，需要高额利润推动交易。但高额利润又容易驱使出资者转向投机，追求不合理的短期暴利，从而吸引大量人群进行投机，例如出现“全民放高利贷”的现象，高利贷一旦崩盘，便会产生破坏性的社会经济后果。有研究者指出，近年来中国的非正规金融表现出越来越明显的庞氏特征，严重威胁金融体系和经济运行(雷鹏、孙国茂，2012)。第三，恶劣的经济大环境与不合理的经济结构甚至会显著加剧这种风险。例如经济不景气时，私营企业无法从银行贷款，只好冒险转向高利贷。如果实体经济中缺乏合适的投资机会，也会促使民间资本转向投机。所谓针对非正规金融的改革，实际上就是使原本已在运行的机制合法化，以法律与制度保障来降低上述风险。