一、研究问题

中国的民间社会在过去三十年间发育迅速，不仅体现出利益绞合和信仰聚合的真实图景，更是体现出对一元化社会的反叛。有人提出以公民社会(civil society)视角来研究中国的民间组织，但是被批评有“削足适履”之虞，而中国历来都没有过真切的国家社会二分，亦即中国的民间社会从未有过与政权相区隔并能够对其制衡的力量。因此，一些学者认为，公民社会框架其实未必能够真正解释中国的现实状况(Perry，1994；张紧跟、庄文嘉，2008；王绍光、何建宇，2004；贾西津，2005)。

不过，公民社会视角的贡献在于，它将关注的焦点投射到兴起中的中国草根组织(grassroots organizations)，并认为对真正的中国非政府组织的研究，就应该聚焦于这些草根力量(Pei，1998；朱健刚，2004；Spires，2007)。近年来，尽管对草根非政府组织(NGO)的经验研究积累越来越多，但“草根组织”仍是一个新名词，学界呈现出各种诠释。按王名(2002)的观点，“草根组织特指非营利组织中那些扎根城乡社区的基层民众组织”；徐宇珊(2008)的界定是，“那些由民间人士自发成立并且开展活动的‘自下而上’的民间组织”。按照王绍光和何建宇(2004)对中国社会团体的分类，把带有组织上“非正式性”和性质上“志愿性”的民间社团都称为“草根社团”；据他们估计，中国800多万个社团中，草根社团近76万个。目前，关于中国草根NGO的经验研究主要以个案分析为主，集中在环保(张和清，2002)、扶贫(Zhang & Baum，2004)、业主维权(张磊，2005；Read，2008；张紧跟、庄文嘉，2008)等领域。在本文研究的农民工维权组织方面，国内外学者亦有不少研究成果(岳经纶、屈恒，2007；邓莉雅、王金红，2004；Froissart，2006；何艳玲等，2009)，我们发现，这些个案研究在提供了生动详实的第一手资料的同时，对农民工维权NGO的整体图景却描摹不足。

对中国NGO的研究向来无法回避对政治因素的探讨，诸如如何获准注册、如何处理与政府的关系、如何获取资金等等，这些核心问题与政治因素有着千丝万缕的联系。恰恰是这些问题，决定了草根NGO的兴衰。换言之，草根NGO的生存和发展与能否处理好这些核心问题直接相关。相关研究的学者多数从制度-资源的视角进行分析(赵甦成，2007；张紧跟、庄文嘉、2008；朱健刚，2004；邓莉雅、王金红，2004)。在制度层面，首要问题就是难以注册成为社会团体，这直接导致草根组织的身份危机；在资源层面，资金、人力和社会资源短缺导致了其生存危机。这一双重危机确实压垮了许多草根NGO。但是应当承认，草根NGO现今面临的制度约束虽然没有放松的迹象，不过政治气氛已有所缓和，而且现实中许多NGO并不只是被动因应，而是积极主动地与政府、社会和媒体互动，从而寻求改善自己生存环境的途径。

草根NGO的生存危机何在？面对生存的困境，他们的应对策略如何，这样的策略是否奏效？本文通过对珠江三角洲地区农民工维权NGO的经验研究，试图回答这三个问题。

二、研究设计 (一) 研究背景

改革开放三十年创造了举世称羡的“中国奇迹”，作为这个奇迹的重要贡献者——2亿1千万农民工(郑功成等，2007)的合法权益却遭到非常严重的侵害。作为中国经济增长最为重要的引擎，珠江三角洲地区最多时容纳了8 000万农民工；他们生存条件之恶劣、受盘剥之严重也是众所周知，很多人因此称珠三角众多企业是名副其实的“血汗工厂”(sweat shops)，正如有的学者所说，珠三角的繁荣是靠千百万农民工的臂膀扛起来的(Zhang，2002；Smith et al，2007)。除了身份歧视之外，珠三角农民工合法权益受到的侵害主要表现在超时加班、无劳动合同、低工资和拖欠工资、工伤和职业病(郑功成等，2007；刘开明，2005；共青团广东团省委社区与权益部，2007；Tyroler-Cooper，2006；Smith et al，2007)等四个方面。

面对日益严峻的劳工权益侵害问题，珠三角的草根性农民工维权NGO自上世纪90年代末开始萌发，2003年开始逐渐增多。截至2008年8月，大致有30~35家仍然存在。

(二) 研究方法

1、研究阶段及研究对象

本研究分为两个阶段进行。第一阶段，当我们将珠三角草根农民工维权NGO确定为研究对象后，本文第一作者于2007年12月来到珠三角进行调查。¹当时第一作者共联系了10个NGO，对NGO负责人和部分工作人员进行访谈，其中7个组织接受了深度访谈，2个组织以“太忙”、“应更早联系”或“太敏感”为由拒绝了访问，1个组织则未予回应。这一阶段，作者还通过互联网和公开出版物获得了许多无法一一访谈的NGO的信息，²并且通过这些组织负责人之间的松散网络³进行核实确认。第二阶段，本文第二作者及其同伴于2008年7、8月间，分别在广州和深圳2家草根NGO做义工服务，进行参与观察，获得了更为详实的第一手资料，写下了2万余字的实习日记，并对第一阶段访问过的NGO进行二次跟踪访谈，对数据资料进行确认和更新。此外，他们还在另外4家NGO进行访谈。据此，本研究共对11个草根农民工维权NGO进行了访谈，对2个组织进行了参与观察。

1 本文第一作者赴珠三角调研之时，正值“新劳动合同法”实施前夕。2008年1月1日起施行的《中华人民共和国劳动合同法》(简称“新劳动合同法”)大幅度增加了对劳动者的保护范围，其中对企业“威胁”最大的规定来自“劳动者在该用人单位连续工作满十年的；用人单位初次实行劳动合同制度或者国有企业改制重新订立劳动合同时，劳动者在该用人单位连续工作满十年且距法定退休年龄不足十年的；连续订立二次固定期限劳动合同，或同意续订、订立劳动合同的，除劳动者提出订立固定期限劳动合同外，应当订立无固定期限劳动合同”。大量企业为了免于与员工签订无固定期限劳动合同，使员工工龄“归零”，纷纷进行策略性裁员，或者突击辞退员工，或者要求其“自愿”辞职而重新订立劳动合同。在深圳，连LG、沃尔玛、华为等大型企业都加入了这场博弈，一时间，珠三角地区劳动争议事件数量激增。

2 互联网获得的信息全部为公开发行的纸质媒体的电子版，因此可信度较强。

3 这种“松散网络”的形成主要是通过NGO负责人参加很多民间组织发展论坛或经验交流会而形成的。此外，很多工作人员曾在其他组织工作，也形成了一个熟人圈。

2、研究对象的描述性分析

通过访谈和文献调查，我们对珠三角地区的草根农民工维权NGO进行了一个概貌性的描述分析(见表 1和表 2)。

成立时间  这类草根组织大多数于2003年以后成立，以2004年为最多。

身份  除了2家在深圳成立的组织获得政府支持而成功注册成为社团外，其余均进行了工商注册。

地理分布  大多数NGO分布在深圳和广州，以深圳数量为多；在东莞、佛山等地亦有少量分布，其中部分是广州、深圳NGO的办事处。

名称  较常用的名称有“某某劳动争议服务部”、“某某服务中心”、“某某咨询中心”等。

服务  出现最多的服务是法律咨询和培训，起草文书、公民代理、文化休闲和工伤探访亦较为常见。

人员  近一半NGO由农民工自发组织，另有部分为知识分子创建，少量由境外组织和基层社区创办。NGO的工作人员平均为5.3人左右，而由农民工创办的NGO的工作人员平均为4.4人。NGO工作人员平均年龄在25至30岁之间，受教育程度在高中至大专之间(数据截至2007年底)。

资金来源  研究第一阶段深度访谈的7家NGO，无一例外全部接受境外基金会的资助，有个别组织依靠收取一定费用维持日常支出，由境内实质性捐助的仅2家。

在完成对珠三角农民工维权NGO的描述性分析后，作者在本文中所关心是它们面临的生存危机，以及面对危机的生存策略。需要说明的是，由于本文关注的NGO主要是活跃于农民工维权领域的草根组织，在法律咨询、法制培训、公民代理和起草文书等核心服务中至少提供一项，因此，很多广为媒体报道的慈善性草根组织，如深圳“大浪爱心之家”、东莞横沥镇隔坑村社区服务中心等非维权类组织，则不在本文的考察范围之内。

三、研究发现和讨论

对中国草根NGO的研究大多认为，其生存困境主要来自于制度和资源两个方面。在制度层面，现行的《社会团体登记管理条例》是草根NGO获得合法身份的最大障碍，审批挂靠业务主管注册的制度安排设置了一道少有的高门槛，让草根组织成为合法社会团体困难重重(Saich，2000；Zhang，2003；Edele，2005；Lu，2007；王名，2007)。在资源约束方面，合法性、资金、人力资源、知识、社会信任等资源对于草根组织而言更是非常稀缺(朱健刚，2004；邓莉雅，王金红，2004；赵甦成，2007)。借助法团主义视角对“体制内”群众团体(妇联、工会)等研究很容易就可以发现，中国NGO的生存环境在很大程度上取决于政府的态度和支持(Unger & Chan，1995；Zhang，1997)。近年来，中国内地环保草根NGO大量涌现并且工作卓有成效，也自然与政府的某种支持(至少是默认)有关(Yang，2005)。因此，在某种意义上，草根NGO的生存策略就是其与政府互动的策略，¹成功的“接触”、“公关”、“联系”往往能够疏解它们面对的困境。不过与活跃在环保、扶贫和教育领域的草根NGO相对优越的生存环境相比，农民工维权NGO的处境则艰难得多。

1 何艳玲等(2009)以珠三角某农民工维权NGO为个案，对这类草根组织的“行动策略”进行了深入的分析。他们基本上将草根组织的行动策略具象化为与其他相关组织之间的互动关系，例如，与政府部门、同类草根组织、研究机构和媒体等。他们聚焦于草根组织为何与其他组织“合作”及“不合作”，并进行解释。而本文的核心概念则为“生存策略”；与前者概念不同的是，“行动策略”更多指向于草根组织运作过程中的资源交换和策略性互动；而“生存策略”则主要关注草根组织存在的合法性及其在既定的制度约束中如何与正式制度“周旋”(game)。

(一) 政治意识形态与维权理念

赵秀梅(2004)的研究认为，中国NGO的自我克制是政府可以容忍它们存在的关键。除了自我限制组织规模以外，NGO如果能够避开有争议或者敏感的政治议题，而专注于提供那些政府没有意愿或者没有能力提供的公共物品，地方政府²倾向于容忍它们的存在(Brettell，2000；陆建华，2000)。但是，为农民工维权恰恰是一个敏感的领域。虽然收容遣送制度的废止、总理为农民工讨薪、“坚决清理拖欠农民工工资专项运动”等一系列公共事件，已经展示出中央政府解决农民工权益问题的政治意愿，但众所周知的是面对经济增长的压力和官员升迁的个人函数，地方政府真正予以落实的程度相当之低。另一方面，从社会稳定的高度而言，政府希望在自下而上的维权力量在超出控制前，能够遏制不断恶化的劳权状况，当然，这以不牺牲经济增长和吸引海外直接投资(FDI)为前提。虽然中央政府和民间社会在保护农民工权益问题上的道德认知完全一致，但是1990年代波兰团结工会滋生蔓延直至推翻政权的教训，让政府对自下而上的维权运动保持高度警惕(Saich，2000)，更何况为农民工维权不可避免地涉及“劳工权益”甚至“人权”等一些极为敏感的话题，草根NGO所面临的生存压力可想而知。

2 这里的“地方政府”其实是一个很具象的概念，很多时候就是地方政府的某个职能部门，或是诸如团委、妇联这样的体制内群众团体，甚至是某个(些)政府官员。Spires(2007)就认为，民政部门事实上很难对草根组织的不断涌现进行有效管理，而在通常情况下，地方政府官员的个人意志和判断对草根NGO更为重要。

我们的调查发现，有的NGO处境虽称不上优越，但“基本没有受到政府干预”，而有的则面临严苛的生存环境。我们发现，它们的处境与所持的政治意识形态和维权理念有很大关系(见表 3)。例如F(打工者)和J(珠江)两个NGO在它们的“组织宗旨”和“组织使命”中，就多次出现“坚持不懈”、“工人组织”、“劳工权利”等字眼，J组织发放给农民工的出版物中还将“省港大罢工”、“京汉铁路大罢工”等作为劳工运动的“光荣传统”；在当代的语境下，这一表述显然过度敏感。据其负责人的介绍，J组织已经多次被区和街道相关部门“照顾”，政府官员时常会过来“检查工作”，他们原来办公地点的房东迫于派出所的压力也拒绝续约(2007年12月21日，广州市J组织访谈记录)。而F组织所持的理念更加容易让政府产生联想。他们创办了一个名为“工人先锋”的项目；按照他们的解释，“工人先锋，来自打工者全体，对自己和周围现状有清醒的认识，坚守工人立场，通过分析现状，得出策略方法，并坚持不懈地实践到行动上，从而改变工人受苦受害的现状”。在他们同名的刊物上，也有诸如“到底是谁养活谁？！”、“不平等的交易”等文章。尽管在官方的话语体系中，农民工是工人阶级，即国家领导阶级的重要组成部分，而且“依法维权”和“保护农民工合法权益”亦为中央政府所鼓励，但是这样有强烈隐喻色彩的话语体系，在地方政府眼中则可能有完全不同的解读。而事实上，他们所谓“工人先锋”的项目完全是组织工友文学互助社、休闲活动和社区义演等纯公益性质的活动，与劳工革命差之千里。但据其负责人介绍，“现在我们有了一些影响，当地有什么罢工、堵路的事往往会算在我们头上，实际上我们并没有参与”(参见赵灵敏，2008)。

而与这两个NGO相反的是，那些生存环境相对较好的组织往往非常积极地宣扬自己温和的维权理念，努力让政府相信自己不是“刺儿头”，以期释除政府的疑虑(和经纬、黄慧，2008)。I组织是我们研究中遇到的与政府关系最好的NGO。负责人告诉我们，“我们的指导思想就是减少和化解冲突，而不是火上浇油。如果农民工遇到问题来向我们求助，我们最先告诉他们的就是拿起法律武器维护自己的合法权益，千万不要采取罢工、静坐、请愿这样的极端方式。我们的原则就是‘帮忙不添乱’，因此政府不会把我们当成一个威胁”(2007年12月25日，深圳市I组织访谈记录)。同样的例子还有D组织，该组织建立的初衷是为受伤的农民工提供帮助，在他们的“组织宗旨”中充满了“可持续发展”、“和谐的劳资关系”、“友好互动”、“沟通”和“自我调适”等理念，明显传达出一种温和的维权理念，不易被视为反对力量。该组织负责人说“遇到工人来求助，我们首先告诉他们不要采取过激的举动。我们不主张一开始就起诉企业主，因为我们认为，如果工友手里有足够的证据，比如工资条、劳动合同之类，大多数劳动纠纷通过沟通协商的方式就能够解决。实在解决不了的，再寻求法律途径。到目前为止，我们还没有受到政府的任何干预”(2007年12月26日，深圳市D组织访谈记录)。

按照高丙中(2000)的研究，为了获得生存，社团必须首要通过政治上的检验。因此，很多NGO也试图通过特定的语言符号来体现其“政治正确”，而且降低风险，“和谐社会”、“党中央”、“社会主义”、“非暴力”等就是常用的语言。例如，“J组织的一切工作，其目的就是为了促进社会的稳定与和谐。我们的工作任务就是响应以胡锦涛总书记为核心的党中央关于建设和谐社会，发展中国特色社会主义民主政治，推进社会主义民主政治的制度化、规范化、程序化的号召，与党中央保持一致。我们的工作任务就是开展普法宣传活动，传播法治意识，防止非理性的暴力的社会对抗事件的发生，引导工人依法维权”(J组织刊物发刊词)。其实，很多NGO已经意识到，自身的维权色彩越浓、倡导的维权理念越激烈，越有可能遭到政府的干预，因此在公关和对外宣传时，越来越多使用“和谐的劳资关系”等当下“流行”并且符合政府意识形态的词句(何艳玲等，2009)。

我们从调查中发现，农民工维权NGO在各自的维权理念和语言符号上，努力迎合着政治上正确的要求，并且这些理念和语言具有两种不同的典型时代性。首先，维权理念越“与时俱进”和“中国特色”，获得政治合法性的可能越大，其生存和活动空间就越具弹性；而维权理念越“普适”和“国际化”，获得政治合法性的可能越小，其生存环境就越恶劣。因此，在当前的语境下，“和谐”成为许多NGO维权中的重要理念和语言符号，因为它不仅在政治上是正确的，而且在时代性上是与时俱进的。而主张“劳工权益”等理念，虽然在本质上是符合政治正确的判定，但是隐含某种“逆向”和“不满”的嫌疑，所以在政治合法性上不易通过。此外，这种与时俱进的语言符号还传递着这样一种信息，即妥协顺从，以此换取政府的容忍和默许。

因此，对于农民工维权NGO而言，简单的政治正确判定并不完全适用，传递的讯号必须符合正确的政治方向，与时俱进、具中国特色，并且是温和的。

(二) 合法性与正当性

除了在2007年7、8月成立的G组织和H组织获得了街道的支持而注册成为社会团体外，我们所知的珠三角其他草根农民工维权组织都以工商形式注册，因此从严格的法律意义上来说，它们都不是真正的NGO。在官方设置的高门槛很难满足的情况下，用这种方式规避，是极具中国特色的现象(Saich，2000；王名，2007)。然而即便如此，要作为NGO活动，仍然缺乏制度合法性。我们访谈中的所有草根组织，在初创期，几乎都曾试图与政府部门或者体制内的“群众团体”建立联系，希望能以挂靠的方式解决身份问题。但是除了I组织的北京总部曾经在北京海淀区找到挂靠以外，包括深圳I组织本身在内，试图获得合法身份的全部努力均告失败。王名(2007)认为，在现行的NGO注册的双重体制下，对于NGO来说，找到愿意承担责任的业务主管单位成为能否获准登记的首要条件，而业务主管单位批准NGO合法登记的条件，不仅要看其业务范围是否相关，更重要的则是要看NGO能否被置于其有效的控制范围之内，要看NGO的发展会不会带来过大的政治风险和责任。在这样的背景下，与劳工运动可以建立起逻辑关联的农民工维权NGO，自然是各个部门避之不及的对象。即便是与团委、工会、妇联建立合作关系的“番禺打工族文书处理服务部”，在涉及挂靠的问题上，这些组织也很难愿意承担风险(邓莉雅、王金红，2004；岳经纶、屈恒，2007)。

虽然I组织是以工商身份注册，但是他们的北京总部在2000年曾经短暂地获得过合法身份。尽管他们的宗旨“互帮互助、公益社会”已经是一种符合官方意识形态的表述，但是为了能够获得北京市有关部门的认可，他们还是将其改为“爱北京、参与环保活动”，以期用更强的公益色彩稀释自己的维权使命。他们表示，“我们想向北京人表达这样一种心情：尽管我们是外地人，但跟北京人一样爱北京，关心北京”。后来这一创意得到了北京市海淀区团委的赞赏，2000年5月1日，I组织的北京总部正式成为其下属的外来青年志愿者组织，终于获得了合法身份。但是“环保”和“爱北京”毕竟只是策略性的权宜之计，当该组织开始实践为农民工维权时，团委很快终止了挂靠关系(佚名，2005)。一旦突破了“公益”的范围，政府或准政府部门往往不愿为了一个农民工组织而承担可能的政治风险。

在无法从既有体制中获取合法性资源后，这些草根组织不得不寻求其他的合法性来源。按照赵秀梅(2004)的界定，NGO的合法性是指作为一个组织，由于其行为符合法律、道义，或者权威、制度看门人所制定的标准，而被人们、组织和政府所接受和认可而能够运作的状态，亦即制度合法性只是NGO“合法性”的一个层面。高丙中(2000)亦将社会团体的合法性区分为社会合法性、法律合法性、政治合法性和行政合法性；很显然，这些草根NGO都缺乏法律合法性。我们访谈的农民工维权NGO也都承认自己不是现行法律许可的NGO，但是制度不合法并不意味着道义不合法。通过活动的道义正当性，亦即高丙中所言的社会合法性，来弥补由于程序上的缺失造成的法律合法性不足，成为每个工商注册、甚至没有注册的草根NGO的必然选择。深圳E组织的负责人一直试图组织起合法的“准工会性质”的自治组织来真正代表农民工的利益，但是他筹备的“深圳市外来工协会”和“深圳市劳务工互助会”很快就被政府查封。¹显然，要在政府可控的工会体系外另起炉灶，这已经突破了政府可以容忍的底线。有了这些前车之鉴，他认识到，试图向体制“闯关”几乎没有成功的可能，于是较为现实地将自己组织的使命限定在法律援助等方面。他认为，“政府也希望农民工能够掌握更多的法律知识。他们意识到，如果农民工能够用适当的途径维护自己的权益，就不会采用堵路、抗议、静坐这些方式。这就是政府在一定程度上能够容忍像我们这种农民工维权NGO存在的原因”(2007年12月25日，深圳市E组织访谈记录)。因此，他们不仅把自己的正当性建立在为弱势的农民工维护合法权益这一官方无法否定的立场上，同时也以为“政府分忧”、“帮助政府化解冲突”为诉求，从而为自己建立起双重正当性。另外一个例子是深圳的D组织，这个主要以为伤残农民工和工伤受害者提供帮助的NGO占据了更高的道德制高点。他们的2名主要工作人员都是被工伤夺去手臂的残障人士。与其他NGO不同的是，他们的工作是完全的志愿服务，不领取任何报酬，甚至连自己的生计还需要依靠亲友的接济。这样的情形无疑让他们获得了充足的道义合法性资源，很多各界人士也愿意伸出援手，截至2007年12月底，该组织是我们访谈的11个NGO中收到国内实质性捐助的两家组织之一(2007年12月26日，深圳市D组织访谈记录)。

1 参见“我市取缔两家非法民间组织”.深圳特区报.2006-11-10.

草根NGO建立正当性的另外一个策略是将其活动适当超越维权的界限，扩展到公益福利领域，这种适当的组合可以淡化其维权色彩，并建立更牢固的道义正当性。除了核心的法律援助服务，我们样本中有60%的NGO都提供了文化休闲活动，而这还不包括数据缺失的三个组织。广东省公安厅的资料显示，在广州、深圳、珠海三地居然有80%的犯罪案件是外地人所为，其中多数都是在当地务工的农民工(周勍，2005)；他们中相当一部分被讯问时都将自己的作案动机归咎于“工资太低，没钱”和“精神空虚，无聊”等(程义峰，2007)，这在很大程度上折射出农民工精神文化生活极度空虚的现状。为此，很多草根NGO在资金短缺的窘境下，仍然坚持提供阅览室、文学俱乐部、乒乓球台、卡拉OK等免费服务，有的甚至组织郊游、野餐和文艺晚会。E组织的负责人认为，“很多人对我们给工人提供图书室和组织郊游非常不理解，觉得这会分散我们的精力，而且还要花钱。有的朋友说‘你把本职做好就行了，维权就是维权，为什么要搞这些活动？’其实他们这是不了解农民工的真实处境和需要。其实，在广东的大多数农民工除了工作就是加班，几乎没有业余的生活，工作和加班之外，完全生活在一个非常空虚的世界里。我们认为，他们的基本精神需要也应该被满足。我们要维权，其实这也是工友们的权利之一”(2007年12月25日，深圳市E组织访谈记录)。与此类似的是打工者职业安全健康中心，他们在周末组织的社区义演在当地广受好评，一定程度上在社区“扩大了我们的影响”(2007年12月25日，深圳市C组织访谈记录)。从稀释维权色彩和扩大NGO影响的角度来看，这确实不失为明智之举。

不过，仅仅用“做好事”来彰显道义正当性显然是不够的。为了“不让政府找到口实”，多数草根组织都非常重视活动的公开化和透明化。在他们看来，不管是在工作内容还是日常管理方面，缓和组织与政府之间关系的重点在于两者的坦诚和平等沟通。在平等沟通不可预期的当下，最主要的就是坦诚和透明(2008年7月，B、C、D、E组织访谈记录)。用D组织的话说就是，“我们就是一个玻璃屋，从外面能看到里面，从里面也能看到外面”。而且他们会定期给当地劳动局和社保站书面汇报组织最近的工作和运作状况，一般是一两个月或一季度写一份报告。他们表示并不在乎政府部门看不看，“反正一直照做着”。事实证明，这种做法收到了效果，在提交一些行政许可的申请时，一般很顺利就获得批准(2008年7月21日，深圳市D组织访谈记录)。E组织也同样遵循这一规则，它会定期地将自己的行动和计划告知当地工会，包括书面方式和拜访，并且主动咨询计划的可行性，请求给予指导(2008年7-8月，深圳市E组织参与观察记录)。Spires(2007)认为，中国草根NGO和政府之间的张力首先源于互相的不信任，而这些草根组织采取透明化策略暗含的意义在于，政府最担心草根组织的“不确定性”，诸如宣扬政府无法接受的意识形态甚至卷入群体抗争，那么草根组织为了换取政府最基本的信任，主动将信息披露。按照张紧跟和庄文嘉(2008)的观察，这事实上形成了一种“隐性契约”，即一种彼此间的非正式承诺——政府默许草根组织的存在，而草根组织承诺在政府可以接受的范围内活动。这种隐性契约的存在可以在很大程度上消释政府和草根NGO之间可能存在的不信任，成为草根NGO能够生存的关键。

(三) “关系”与“防火墙”

赵秀梅(2004)发现，中国NGO弥补合法性的一个重要策略就是制造某种国家权威支持与认可的“景象”，如邀请现任政府官员或已退职的前政府官员担任名誉职务，或邀请他们出席NGO活动，以显示组织获得了某种程度上国家权威认可这样的事实，这也类似高丙中(2000)所说的“行政合法性”。在中国的“关系”社会中，这的确是事半功倍而且“安全”的做法。很多环保NGO都依靠这种方式获得了官员以个人名义进行的背书，而且这些官员的级别越高，“防火墙”的作用就越大。但是正如前文所言，很多在草根NGO可以通行的结论到了农民工维权领域，就经常遇到问题。问题在于，“劳权”的政治敏感性让绝大多数官员避之不及，即便是那些对农民工抱有同情心的政府官员，在如此敏感的问题前也常常望而却步，一旦自己与“群体性事件”扯上关系，相信必然会影响官场前程。此外，由于这些草根组织的工作人员基本都是农民工出身，其社会资本和人际网络本来就极为狭小稀缺，影响政治系统的能力更加有限，这就是为什么同样都在维权，但城市业主维权和农民工维权的处境差异极大的原因。¹虽然珠三角的农民工维权NGO很多都设置了顾问委员会或者称为监事会，试图通过邀请社会知名人士来构建起政治的“防火墙”(赵甦成，2007)，但是基于上述原因，他们所能邀请到的除了一些经济精英(“有良心的”企业主)和知识精英(记者、大学教授、研究者)，几乎没有政府官员的参与。知识精英的参与对于营造有利于草根组织的社会舆论自然有一定帮助，但是这种道义性和符号性的支持距离“防火墙”的作用还相去甚远。²

1 例如，张紧跟和庄文嘉(2008)对广州某业主维权组织的研究就发现，这些“有产者”掌握的社会资源不但可以让他们拉来媒体的关注和学界声援，而且还展开游说，获得了部分人大代表的支持；更有甚者，这些草根性质的业主委员会还向省人大提交民间立法草案。

2 一些建立了顾问委员会或理事会的组织，其实也只是象征性的，按照工作人员的话，“工作都是我们在做，他们都是挂名的”(2008年7月12日，深圳市I组织访谈记录)。

虽然成立理事会或者邀请顾问团对于城市业主维权和农民工草根维权而言，都有请求外力为自身公允性背书的目的，但是对于后者，还有一个重要的考量，就是能够在对外活动、尤其是申请资金时体现自身组织的正规性。特别是在NGO成立初期，一个完善的组织架构更容易取得资助方对NGO的初步信任。虽然多数NGO的实际工作人员只有三、四个，但是他们宁愿把自己的组织架构设计得层级分明、分工明确，甚至都有过度复杂之虞，而实际情况是“活儿来了大家一起做”(He，2008)。此外，虽然这些NGO设置的理事或者顾问很少有政府官员，但大学教授、律师、记者等身份所内含的公信力还是可以给NGO背书。尽管他们“防火墙”的功能较为薄弱，但是在各方的底线之内，利用这些学者、记者、律师的关系，NGO还是可以获得更多的活动空间，“相关部门也不会轻易动他们”。赵甦成(2007)发现这些社会公益人士的加入对于草根组织而言是一股重要的资源输入，但是就他们的身份结构而言，一旦超过政府可以容忍的底线，“防火墙”的功能将不堪一击。

面对这样的先天缺陷，一些NGO不得不用更为“原始”的方式接近政府部门。I组织就经常前往劳动局、司法局拜访，主动配合工作，并向政府官员询问“有没有什么可以帮忙的”。多次接触后，政府部门也很愿意将一些宣传单、普法材料等交给他们去向农民工分发。这些很初级的合作对于改善I组织的处境起到了明显作用(2007年12月25日，深圳市I组织访谈记录)。2007年，深圳市市长曾为他们颁发5 000元奖金，表彰他们的志愿活动。这在珠三角农民工维权NGO中目前仅此一例。“番禺打工族文书处理服务部”也采取了类似的办法，与当地的工会、妇联和共青团这些“准政府机构”建立了良好的合作关系，经常联合举办一些活动，取得了他们的信任(车晓蕙、钟玉明，2004)。尽管在注册一事上还无法期望能够获得挂靠资格，但和政府部门建立的合作关系仍然使他们的活动获得了一定程度的便利(邓莉雅、王金红，2004；岳经纶、屈恒，2007)。E组织的负责人在2005年5月有机会旁听了深圳市四届人大一次会议，还与当时的市委书记兼市长李鸿忠交谈并合影。按照他们的说法，“参与这次会议确实给机构开展工作时的风险化解带来帮助”。一个例证就是，后来几次当地政府工作人员来“检查工作”时，看到了挂在墙上的组织负责人和李鸿忠的合影，变得“客气许多”(2007年12月25日，深圳市E组织访谈记录)。另外，E组织与工会保持了较好的关系，每个月还会从工会获得少额的拨款用于法律援助。这种较好的人际资源使得他们比其他受访组织获得了更大的活动空间，不仅在许多劳工会议上常常会有E组织的身影，而且也基本上不会受到政府部门的干涉(2008年7-8月，深圳市E组织参与观察记录)。

四、结语

在中央政府表现出改善农民工境遇的政治意愿的背景下，尤其是自2003年，一系列公共事件发生以后，在珠江三角洲不断涌现的草根性农民工维权NGO，无疑已经树立起其道义的合法性。但是，在现行的体制下，它们作为NGO的制度合法性却仍然不足，与之相伴的是组织资源的严重匮乏，这种制度和资源的双重制约造成了草根NGO的生存危机。它们或者用各种各样的方式规避制度，或者主动接近政府，使用多种策略补充合法性，为自己赢得较好的生存环境。在这一政治敏感性较强的领域，草根NGO从外界获得的资源输入极为有限，因此，如何与政府保持良性互动成为它们能否生存的关键。

政府对它们存在的默认(邓莉雅、王金红，2004；赵甦成，2007；岳经纶、屈恒，2007)，其实从另外一个角度也可以说明，政府一方面也希望利用草根组织来实现其化解社会冲突的目标；另一方面，政府用传统方式对社会进行控制的能力事实上正在弱化(Saich，2000；Spires，2007)，用查封、关停等方式控制民间草根组织，不但需要耗费一定的成本，更为重要的是，由于草根NGO及其所代表的农民工已经牢牢占据道德制高点，在公共舆论和境外关注相当密集的劳权领域，政府也不愿意激化矛盾。对于地方政府而言，首先要确保的是不发生大规模的群体性事件，这些草根组织虽然能量还很弱小，但至少可以帮助化解冲突，而不是激化冲突，用一些NGO负责人的话来说，就是“为政府分忧”，在这个意义上，双方的目的是交汇的。让原子态的被侵权农民工继续留在原子态，以个案的方式诉诸法律和行政救济途径，总比让原子态聚合成为群体事件更加符合政府的期待。这也就是为什么有的组织明确倡导“工人自治”、“劳动者联合起来”，却仍然还可以被地方政府容忍的主要原因。用张紧跟和庄文嘉(2008)的话说，就是“草根组织得到政府默许进而获得一定的生存空间和行动空间，表明两者之间存在着某些降低交易成本和实现效用互惠而达成的‘社会潜网’”。有策略地利用这种潜网，构成了草根农民工维权NGO生存策略的主轴。

之前的研究倾向于认为，地方政府在GDP和FDI(外商直接投资)的双重压力之下，缺乏保护农民工权益的真实动机(刘林平、郭志坚，2004；Au et al，2007)，而工会系统的缺位或无力使得劳权争议造成的张力更加难以疏解。不过2007年新近成立的2家NGO：深圳市G组织和H组织，却对现有的文献提出了挑战。与之前成立的草根组织只能以工商身份注册不同的是，这两家由社区力量建立起来的NGO得到了政府的支持，并成功注册成为社会团体，也就是合法的NGO。虽然到目前为止类似的组织只有2家，但它们的出现或许代表了地方政府态度的某种松动。这2家“纯种”NGO得以成立，源于2004年深圳市宝安区民政局开展的对口扶贫项目，6个民政局领导挂职到6个社区进行对口扶贫。2007年新上任的局长提出要在5年内在宝安区多数的社区成立劳务工权益服务中心，调解劳资纠纷。在6个对口社区中，G和H所在的社区都面临人口结构失衡的问题，当地居民只有一、两千人，而外来农民工则有数万，劳资矛盾恶化是社区稳定的头等威胁。加上对口到这两个社区的两位政府官员有很强的意愿，最终成功推动劳工权益服务中心的成立。由于民政局是发起单位，成为当然的业务主管单位，为两个组织注册成为NGO(2008年7月23日，深圳市H组织访谈记录、深圳市G组织访谈记录)。与前文研究的草根组织不同的是，这2家NGO的成立带有强烈的行政主导色彩，反映了官员个人意志的强力推动。因为有了完全合法的身份，又依托于社区的合法组织，还有民政局官员这样的天然人际纽带，这两家组织的生存环境与其他农民工维权NGO相比，可谓得天独厚，区民政局和社区甚至还定期为其拨款，提供法律顾问的工资和办公经费。这两个社区农民工权益服务部体现出地方政府希望把农民工维权活动纳入自己掌控范围内的意图，通过主动出击，试图不但扭转外界对地方政府屈服于GDP而罔顾劳工权益的批评，而且在外来人口高度密集的社区培育草根组织，对化解社会冲突，保持政府所期待的稳定，无疑至关重要。不过政府是否会放松对今后出现的草根组织的注册限制，仍待观察，且这种靠个别官员推动的“运动”是否具有可持续性，后任长官是否仍有足够的热情推动前任的工作，尚需打一个问号。