自韦伦斯基和莱博豪斯(Wilensky & Lebeaux,1965)首次对社会福利模式进行划分以来,福利模式研究日渐成为社会福利研究的热门领域(林万亿,1994),以至于丹麦学者彼特·阿布拉哈姆森(Abrahamson,1999:394-415)将社会福利模式类型研究的繁荣景象比喻为“福利造型业”。在“社会福利造型业”蓬勃发展的同时,国外学者分别以不同国家或地区为个案,对经典作家们提出的社会福利理想类型(ideal type)进行检验和修正。作为一个典型的“低税制、高收入”的自由经济特区,香港颇具特色的社会福利模式也在引起国内外学者的关注。如迪克松等编著的“比较社会福利系列丛书”之一——《亚洲的社会福利》,对包括香港地区在内的10个亚洲国家(地区)的社会福利模式进行了比较(Dixon & Kim,1985);保罗·惠廷(2001)所著《香港的社会政策》一书则对香港的社会政策与社会福利制度进行了较为全面的分析。
在引进和介绍国外社会福利理论的同时,香港与内地的学者也对香港老年社会福利作了大量的探讨。学者们对香港老年社会福利的研究大致可以划分为两个阶段,即回归前的香港老年社会福利研究与回归以来的香港老年社会福利模式研究。第一个阶段的研究以介绍回归前香港的老年社会福利制度为主,主要研究内容涉及香港社会福利的模式类型(吴传清,1997;李翊骏,1997;王继,1999;黄黎若莲,2000)、项目构成(胡晓义,1997;项焱,1997;甘贝,1997;吴传清,1997)、主体构成(陈沁,1995;赵志英,1996;Lee,1996)、观念模式(周永新,1995)、筹资模式(张广芳,1997;赵宝华,1998)、管理模式(陈沁,1995;甘贝,1997;赵宝华,1998)及目标模式(周永新,1994),香港老年社会救助的模式特征(范明林,1994;香港社会保障学会,1996),香港老年福利服务的模式特征(黄黎若莲,1995;梁士雄,1997;齐铱等,2002),等等。第二个阶段的研究以分析回归以来香港老年社会福利的发展及其启示为主,主要研究内容涉及当前香港社会福利模式特征(李征,2006;蓝庆新,2006),香港多元主义福利观的构成与变化(杨灿明,1999;王卓祺等,2001;任春雷、朱琳琳,2004),香港养老保障体系的项目构成、对象构成、筹资模式、给付模式与养老基金管理模式(胡晓义,1997;李奕、梁清富,2001;舒琦,2003;易宪容等,2004),香港老年社会救助体系的模式及构成特征(莫泰基,1999;桂世勋、黄黎若莲,2003;谭兵,2005),香港老年福利服务的模式特征(孙炳耀、常宗虎,2000;彭嘉琳,2001;吴亦明,2002;黄威廉、颜文雄,2005;丁华,2007),香港老年社会福利模式的价值基础与制度背景(莫邦豪等,2005;李征,2006),等等。
从搜集到的文献资料来看,现有关于香港老年社会福利模式主要通过两种方式展开:一是将香港老年社会福利视为香港社会福利制度的一个子系统,因而不作专门论述,只是在对香港社会福利制度的整体性介绍中论及老年社会福利(李翊骏,1997;吴传清,1997;王继,1999;黄黎若莲,2000);二是对香港老年社会福利的子系统,尤其是强制性公积金和养老服务体系进行专门分析(胡晓义,1997;李奕、梁清富,2001;舒琦,2003;易宪容等,2004;孙炳耀、常宗虎,2002;彭嘉琳,2001;丁华,2007)。
总的来说,学者们已经从不同角度对香港老年社会福利模式进行了大量有益的探讨,这些探讨是我们今天研究香港老年福利模式的前提和基础。当然,以往的探讨也存在着一些不足:如缺乏对老年社会福利体系不同子系统之间的制度衔接与作用机制的研究;介绍性和描述性的研究多于具体性和解释性研究;成功经验的介绍多于具体问题的探讨;等等。
基于此,本文尝试将香港老年社会福利视为一个独立的社会福利系统,以香港老年社会福利发展的演进逻辑为线索,根据香港政府统计处、香港社会福利署、香港财政司、香港强制性公积金计划管理局、《中国统计年鉴》和相关福利机构的统计数据以及相关文献,通过现存统计资料分析法、比较分析法,对香港老年福利模式的基本框架、基本特征、面临的问题及其对内地的启示进行分析。
二、香港模式的基本框架香港老年社会福利的制度化建设始于1965年,以香港第一份社会福利白皮书——《社会福利工作之目标与政策》的发表为标志。在1965之后的四十多年中,香港政府先后颁布或实施了《社会保障的基干问题报告书》(1967)、“公共援助计划”(1970推出,1993年改称“综合社会保障援助计划”)、《香港福利未来发展计划》白皮书(1973)、《社会保障——为最不能自助者提供帮助》绿皮书(1977)、《进入80年代的社会福利》白皮书(1979)、《雇佣条例》(1968)、《职业退休计划条例》(1992)、“老年退休金咨询计划”(1994)、《强制公积金计划条例》(1995)等一系列与老年社会福利有关的制度或计划,从而为香港现代老年社会福利事业的发展提供了制度保障。在制定一系列老年社会福利制度的同时,香港职业退休金计划、公务员退休计划、“安老服务”计划等一系列老年社会福利项目也得以实施。2000年12月,强制性公积金计划的实施,标志着香港已经形成了相对完善的老年社会福利体系,即形成了老年社会福利的“香港模式”。
这里所说的老年社会福利是广义上的老年社会福利。从理论层面上讲,它是指社会为满足老年人物质或精神生活需要而提供一切资源保障与服务支持;从操作层面上讲,它包括养老保险、老年社会救助和老年福利服务三大子系统。
香港养老保险制度由强制性公积金计划、职业退休计划、公务员退休计划、其他退休计划及个人储蓄养老保险计划组成。其中,占主导地位的是强制性公积金计划,该计划是于1995年通过并于2000年开始实施的一项由香港政府强制推行,要求香港在职者(除豁免人士外)及其雇主按其收入供款,以累积资金为雇员或自雇人士退休后生活提供保障的养老保险计划。该计划的推行为满足香港就业人士年老后的基本生活需要提供了制度保障,可以视为香港老年人的第一张“安全网”;作为补充,职业退休计划和个人储蓄养老保险也在香港养老保险体系中发挥着一定的作用。此外,公务员退休计划在香港公职人员的养老保障中起着主要作用。
老年社会救助是指政府或社会为了满足老年人的最低生活需要而提供的一系列资源保障与服务支持,它是社会福利体系中的第二张“安全网”,具有“托底”的功能。当前,香港老年社会救助体系由现金与实物援助、医疗救助、住房救助、法律援助和心理救助等5大类24个项目组成。其中,老年现金与实物援助主要由综合社会保障援助计划、公共福利金计划、暴力及执法伤亡赔偿计划、交通意外伤亡赔偿计划、紧急救济服务、慈善/信托基金救助等7个援助计划组成;老年医疗救助主要由长者健康服务计划、紧急医疗救助、公立医院及诊所免费计划和撒玛利亚基金医疗救助计划等4个项目组成;老年住房救助由高龄人士住房计划、高龄单身人士优先配屋计划、“共享颐年”优先配屋计划、“家有长者”优先配屋计划、“新市乐天伦”优先配屋计划、长者租金津贴计划、体恤安置计划、紧急住宿服务、临时收容中心及临时避寒或夜间临时避暑中心等10个救助项目组成;老年法律救助主要由防止虐待长者计划和法律援助计划2个项目组成;老年心理救助则主要由预防长者自杀计划组成。分析香港老年社会救助体系的构成,我们不难看出,香港老年社会救助体系是一个相对复杂而缜密的网络,这一网络不仅考虑到香港老年人的经济需要,还考虑到老年人的社会需要;不仅考虑到老年的生理需要,还考虑到老年人的心理需要。
香港老年福利服务体系由长者社区支援服务、安老院舍服务和长者医疗与健康服务三大安老服务子系统构成。其中,长者社区支援服务是为居家老人提供的一系列社区支援服务。根据服务对象、服务内容及服务覆盖地域范围的不同,香港长者社区支援服务分为长者中心服务(按服务0辐射范围的大小又分为长者地区中心、长者邻舍中心、长者活动中心和长者支援服务队)、长者社区照顾服务(按服务对象的不同又分为长者日间护理中心/单位、改善家居及社区照顾服务、综合家居照顾服务和家务助理服务)和其他支援服务(包括长者卡计划、老有所为活动计划、长者度假中心和护老者支援服务等4项服务计划)。安老院舍服务是为那些由于个人、社会、健康或其他原因而未能在家中居住的老年人提供的住宿照顾服务及设施。依据长者护理需要程度的不同,香港安老院舍服务又分为长者宿舍服务、安老院服务、护理安老院服务和护养院服务四大子系统。此外,香港还为一些有特殊需要的长者提供长者疗养院服务和长者住宿暂托服务。长者医疗与健康服务包括基层医疗服务、长者健康服务、社区康复服务及长者住院服务等项目。综观上述三大安老服务子系统,从马斯洛的需求层次理论来看,这一系统既可满足香港老年人的基本生存需要(如日常生活照顾服务),又可以满足其安全需要(如看护服务);既可以满足其社会交往的需要(如长者活动中心服务),又可满足其社会尊重和自我实现(如老有所为计划)的需要;既提供了用以满足老年人生存需要的生存型福利服务,又提供了用以满足老年人发展需要的发展型福利服务,还提供了用以满足老年人休闲娱乐需要的享受型福利服务。上述相对复杂且完善的老年福利服务系统为香港老年人实现“老有所养”、“老有所属”和“老有所为”提供了强大的服务支持。
三、香港模式的基本特征香港老年社会福利模式是在特定历史条件下形成的,因而有其自身特征。下面从不同角度或层面对其基本特征进行尝试性的探讨和概括。
(一) 两种形式的“三方合作”机制在香港,老年社会福利的责任主体既包括个人(家庭)、企业,也包括政府,还包括第三部门(the third sector)。1在这种多元化福利主体格局中,分别形成了两种形式的“三方伙伴主义”(tripartism)机制2:一是作为权力分享机制和责任分担机制的合作主义(corporatism),即在政府、劳工组织和雇主组织之间建立起来的“社会伙伴关系”;一是作为福利服务实施机制的合作主义,即政府-商界-第三部门之间的三方合作。3
上述两种“三方合作”机制的形成与香港经济社会政策的转型,即由“不干预”政策向“积极的不干预”4政策的转型密切相关。“不干预”政策向“积极不干预”政策的转型对于香港老年社会福利主体多元化的形成有两个方面的意义:其一,由“不干预”政策向“积极的不干预”政策的转型意味着,为了保证某些重要服务的质素,并使有需要的人都能受惠(恩莱特等,1999:31),政府会介入某些市场可能失灵的领域,从而由老年社会福利的消极责任主体转变为积极责任主体。作为积极责任主体,政府一方面在福利政策制订、福利经费资助等方面扮演着更为重要的角色;另一方面也通过法律或行政手段规定并强化了企业的福利责任。5其二,香港“积极不干预”政策的核心仍然是“不干预”(夏鼎基1982:82-85)。既然政府既不愿意主动干预,又不能无视市民的福利需要,它必然会一方面倡导市民发扬敬老养老的传统美德和“老有所属”的福利理念,强调个人或家庭在老年社会福利领域中的“第一线”功能,从而强化了个人或家庭在老年社会福利中的责任;另一方面倡导商界和第三部门广泛参与到老年社会福利事业中来,这种“顺水推舟”的做法客观上促进了香港老年社会福利领域第三部门的成长。于是,在香港老年福利体系中,分别形成了“政府-雇主-雇员”和“政府-商界-第三部门”两种不同形式的“三方合作”机制。
需要指出的是,在两种不同形式的“三方合作”机制中,不同主体在老年社会福利各个子系统中扮演的角色各不相同。在香港养老保险子系统尤其是强制性公积金计划中,雇主与雇员负有强制缴费的义务,是养老保险经费来源的两大主要渠道;政府则主要负责对计划实施的监管及建立补偿基金。在老年社会救助子系统中,政府是最主要的责任主体,它既是救助经费来源的最主要渠道,也是救助计划的制订者、评估者、实施监管者,同时还负责对救助机构的培训、指导与监管;第三部门是老年社会救助的主要实施者;商界慈善人士则通过无偿捐助为老年社会救助事业提供经费支持。在老年福利服务子系统中,政府负责服务项目的制订、评估、服务经费的资助和服务实施的监管与培训,第三部门与商界负责服务的实施。以安老院舍服务为例,截至2005年6月30日,全港各类安老院舍宿位总数为71,288个,其中有48,631个由私营机构提供,有22,657个由非政府机构提供,有25,353个为受政府资助宿位(香港社会福利署网站,2006a;2006b)。由此可见,在香港老年社会福利体系中,“政府-雇主-雇员”之间的三方合作主要体现在养老保险子系统中,“政府-商界-第三部门”之间的三方合作则主要体现在老年社会救助和老年福利服务子系统中。
同样需要指出的是,在香港老年社会福利体系中,各福利主体是相对独立的,他们之间往往表现为合作关系,而不是从属关系,不同主体之间往往可以就福利事务展开平等对话。如在2005年度,当政府公布新财年的福利开支削减方案后,作为现时香港最大的社会福利联合团体,香港社会服务联会与其机构会员向政府提交了一份联署声明,强烈要求停止削资及延续过渡补贴。经过社联的努力游说,立法会社会福利事务委员会通过相关议案。最后,香港2005-06年度社会福利开支削资由原来公布的2%减至1%,社区发展服务的削资也由4%减至1%(香港社会服务联会,2005:31)。
(二) 由“补救型”向“补救与普救兼顾型”转型在香港回归祖国以前,其殖民统治背景决定了港英政府的主要职责在于有效管治香港社会,即以最为低下的成本投入维护其最为有效的社会管治,至于相关政策是否可以缩小贫富差距,是否可以营造更加公平的环境,以及是否可以提高市民福祉,均不是优先考虑的问题。在这种施政方针指导下,港英政府一直坚持补救性福利政策,直到1996年,港英政府仍坚持福利制度只会照顾那些“最不能自助的人”和那些“求助无门的人”,“而向他们提供的,亦应该是基本的援助,而不是过分慷慨的福利”(香港政府,1977;1995:19)。因此,一直到香港回归之前,港英政府都没有在香港建立起一套制度性老年社会福利系统,其有限的老年社会福利计划仅包括由社会福利署直接支付的高龄津贴与公共援助津贴,由各种民办公助的安老院与长者服务机构提供的安老服务。相应地,其老年社会福利的对象相对有限,覆盖率相对较低。
自香港特区政府成立以来,香港的政治格局发生了根本性改变,即香港政府由殖民时代的殖民统治者变为特区时代的“人民公仆”。与这种转变相伴而生的是,政府由殖民统治时代的社会福利消极责任主体转变为特区时代的社会福利政策主导者,香港老年社会福利的覆盖面得以不断扩大。
推动香港老年社会福利模式转型的另一个重要因素是香港市民权利理念的兴起。受公民权利理论的影响,自20世纪70年代开始,一些有着国外定居或留学背景的香港人士开始对香港政府的福利政策提出批评,并向香港市民宣传公民权利理念,香港市民的权利意识有所发展。香港回归以来,香港市民由殖民时代的被统治者变为特区时代的主人,其民主意识和公民权利意识均得以高涨。而随着公民权利意识的提高,社会福利不再被视为“一种慈惠和施舍”,而是“政府在保障市民福祉方面所必须承担的责任,也是市民以公民身份应享的权利”(周永新,2002)。在这种背景下,香港的老年社会福利模式转型同时受到两个方面的推力:一是市民对政府的期望较以前有所提高,希望政府在社会福利方面承担更多的责任;二是市民福利参与意识有所提高,福利界人士及志愿工作者纷纷参与到老年社会福利政策咨询、政策实施及政策检讨的每一个环节,从而让更多的老年人能够得到来自政府及社会的福利服务。
从一定意义上讲,香港强制性公积金计划的通过为“补救型”福利模式向“补救与普救兼顾型”福利模式的转型提供了制度保障。根据《香港强制性公积金计划条例》,除获豁免人士外,所有年龄在18-65岁的雇员及自雇人士,都必须参与注册强积金计划。而所谓获豁免人士,主要是指已经参与了其他养老保险计划的人士。从制度设计来看,香港强积金计划与其他养老保险项目一起,将覆盖几乎全香港的就业人口,从而实现养老保险对象构成模式从“补救型”向“补救与普救兼顾型”的转变。
以上仅是制度设计层面的应然考察。那么,制度运行层面的实然状况如何呢?通过分析近五年香港强积金计划的参与率,我们发现:在香港,每年仅有不超过5%的就业人士没有参与任何养老保险项目(见表 1)。
香港老年社会福利对象构成模式的转型不仅体现在养老保险子系统,也体现在老年社会救助和老年福利服务子系统中。就老年社会救助的对象构成而言,以现金援助为例,在2005年度,香港社会福利署分别为187,516位老人提供了综援津贴,为3,117位老人提供了综援长者赴广东及福建省养老计划津贴,为460,945位老人提供了高龄津贴(香港社会福利署网站,2006c),三项援助计划的受益人合计为65.16万人,以当年老年人口总数109.1万6为基数,三项计划的援助覆盖率达到59.7%,也就是说,全港至少有近2 / 3的老年人得到过相应的社会援助。就老年福利服务的对象构成而言,以老年社区康复服务为例,在2003-2004年度,全港共有32,432位长者(65岁以上老人)得到社区康复专职医疗服务,有611,520位长者得到上门康复护理服务(香港卫生署,2004:43),社区康复服务长者总数占到当年全港长者总数(81.19万)7的79.8%。
综上所述,当前,绝大多数有需要的香港老年人都能得到相应的资源保障与服务支持。
(三) “较高的社会福利支出”与“较低的社会福利系数”并存香港老年社会福利支出经历了从无到有、由低到高的转变过程。如前所述,香港政府自1965发布第一份社会福利白皮书才正式介入社会福利领域。然而,即便是在这份具有里程碑意义的福利白皮书中,港英政府还一再强调:“政府一定要巩固家庭责任、自力更生精神、继续倡导慈善工作和志愿机构的参与”(转引自黄黎若莲,1995:48-52)。直到1971年,港英政府推行以收入调查为基础的公共援助计划,并从志愿机构中承担现金援助的责任(崔少敏,1997:7-9),香港社会福利支出才真正开始实现零的突破;1977年,港英政府决定改进原有的公共援助计划,引进长期补助金和老人补助金,将老人津贴的领取资格降至70岁,从而使老年社会福利支出开始步入规范化、制度化的轨道。总体而言。20世纪80年代以后,香港老年社会福利支出水平稳步增长;20世纪90年代以后,香港老年社会福利支出进入高速增长期,但自2005-06财年开始,又有适度的削减。
从人均支出水平来看,表 2显示,从1996-1997财年到2003-2004财年,香港人均社会福利支出一路走高,由2,777港元增至4,966港元,增幅高达78.9%;2004年之后,由于政府削减福利支出,香港人均社会福利支出水平开始连续两年小幅下降。尽管如此,在2005-2006财年,香港人均社会福利支出仍高达4,853港元,比内地1995年4,854元的人均GDP(国家统计局,2005:51)还高。由于香港福利政策的重点是“扶老助弱”,即支援“受到挫折和遭遇不幸的人”,因此,作为弱势群体,老年人是香港福利政策的主要受益者和重点照顾对象。相应地,香港老年人的人均福利支出应高于香港市民的人均福利支出水平。因此,尽管由于香港官方没有提供以老年人为单一福利对象的福利支出统计数据,我们无法精确计算出香港老年社会福利人均支出水平,但可以肯定的是,在2004-2005年度,香港老年社会福利人均支出应该高于4,853港元。
从整体支出水平来看,表 2显示,在过去的十年中,香港综合社会保障援助计划年度支出由1997-1998财年的94.41亿港元增长至2004-2005财年的176.31亿港元;香港公共福利金年度支出由1997-1998财年的44.20亿元增长至2004-2005财年的52.45亿港元;香港安老服务支出由1997-1998财年的16.23亿港元增长至2004-2005财年的32.06亿港元,增幅高达97.54%,几乎是翻了一番;相应地,三项福利计划支出之和由1997-1998财年的175.54亿港元增长至2004-2005财年的260.82亿港元,净增85.28亿港元。在上述三大福利计划中,安老服务计划明确以老年人为社会援助与福利服务对象,综合社会保障援助计划中的长者长期个案辅助津贴和高龄特别津贴是专以老年人为援助对象的,公共福利金计划以65岁以上香港居民或严重残疾人士为救助对象。因此,上述三大福利计划的支出水平在一定程度上体现了香港老年社会福利整体支出水平。上述数据分析表明,无论是单项支出水平,还是三项支出水平之和,香港老年社会福利支出均呈现出上升的基本走势。
与较高的社会福利支出水平形成鲜明对比的是,香港近十年的社会福利系数8一直保持在较低水平。表 2显示,在1996-1997财年至2003-2004财年的9个财政年度内,尽管从整体而言,香港社会福利支出的增长速度高于其GDP增长速度,从而导致其福利系数从1996-1997财年的1.5%增长至2003-2004财年的2.8%,但与其他国家或地区相比,香港的福利系数不仅远低于瑞典(34.7%,1996)、英国(22.8%,1996)等福利国家,而且远低于所有国家或地区的平均福利系数(14.5%,1990),甚至还低于中国内地(3.6%,2003)、韩国(5.6%,1996)等东南亚国家或地区的福利系数。8可见,从福利系数来看,香港的福利水平还很低。
从一定意义上讲,香港较高的福利支出水平主要得益于其较高的经济发展水平,较低的福利系数则反映了香港社会福利政策发展的基本走向。从经济发展水平来看,依据国际管理发展学院《全球各地竞争力年报2005》,香港综合竞争力世界排名从2004年的第6位跃居至2005年的第2位(IMD,2005:5),正是其强大的综合竞争实力为香港社会福利的高支出水平奠定了经济基础。从福利政策走向来看,回归以前,港英政府奉行的是“自由主义”(liberalism)福利观,即坚持市场的自我调节机制,政府仅在市场失灵的地方进行有限的干预。因此,港英政府对社会福利的财政投入极其有限。回归以来,特区政府主动承担了更多的社会福利责任,但同时也吸纳了“新自由主义”(neoliberalism)思潮的基本理念,即强调依靠私人部门与市场力量来促进福利发展,主张个人与家庭责任。如历任特区政府行政长官的施政报告均明确指出:“关心长者,是每个家庭应尽的责任”,“个人和家庭的责任亦至为重要,不可以过分依赖政府和社会的支持。”(香港特别行政区政府,1997:23,2005:10)基于上述主张,香港政府一方面在经济快速增长的前提下适度增加社会福利支出总额;另一方面又相继推行了一系列旨在减轻政府福利经费支出负担的政策。如在2000年,香港社会福利署改“实报实销的福利拨款”制度为“一笔过拨款”(lump-sum grant)制度;2003年,香港社会福利署决定透过自由流失逐步终止长者租金津贴计划;2004-2005年财年,安老服务支出开始由上年度的33.36亿港元削减至33.06亿港元。这样一来,便形成了“较高的福利支出水平”与“较低的福利系数”并存的局面。因此,可以预见,香港的老年社会福利支出水平继续大幅上升的可能性不大。也就是说,对于香港而言,剩余性福利哲学(李翊骏,1997:1)的立场不会得到根本改变。
(四) 福利服务的“专业化”、“高志愿”与“高质素”当前香港老年福利服务工作人员主要由两类人士构成:一是全职服务工作人员,主要是指专业社会工作者;二是义务工作者。据统计,截至2005年底,全港注册社工总数为12,354人,登记义工总数为527,777人,两类服务人员合计54.02万人(香港义工运动网站,2006),占当年香港人口总数(697.08万)的7.8%。可见,香港已经形成了一支规模较大的福利服务队伍。这支庞大的福利服务队伍具有“专业化”、“高志愿”和“高质素”三大特点。
香港老年福利服务队伍的“专业化”有两层涵义(刘祖云,2000:18-24):一是职业的专业化或专业的职业化。香港早在1972年就开始宣布实行社会工作专业化,规定所有从事社会福利服务的社工都必须接受社会工作专业训练。在香港,专业社工和行政、教育及其他专业工作人员一样,有一套独立的职级体系。当前,香港专业社工的职级体系由主任职级和助理职级组成。其中,主任职级下设首席社会工作主任、总社会工作主任、高级社会工作主任、社会工作主任和助理社会工作主任5个分级;助理职级包括总社会工作助理、高级社会工作助理、社会工作助理3个分级。和其他专业技术人员一样,不同职级的社会工作者拥有不同的权责,并享受不同标准的薪酬待遇。因此,在香港,专业社工是一个普遍受人尊重的职业群体。二是知识的专业化或专业的知识化。香港《社会工作者注册条例》规定,获得注册社工资格必须具备以下条件之一:(1)持有认可社会工作学位或文凭;(2)在1982年3月31日以前已担任社会工作职位且在该日期之后已担任一个以上的社会工作职位至少10年;(3)没有认可学历,但现正担任或已接纳社工职位,且打算在一定期限获取认可学位或文凭。可见,在香港,经过系统的专业训练是取得社工资格的必备条件。如通过对香港12,354位注册社工的分析发现,其中有12,112人已经获得了社会工作学位或文凭,有233人至少从事了10年以上的社会工作(香港义工运动网站,2006)。事实上,不仅是注册社工,香港义务工作者的专业化程度也很高。为了保障义工服务的质素,香港社会福利署义务工作统筹科及香港义务工作发展局常年推出一系列义工培训及支持计划。以香港义务工作发展局为例,仅在2004-2005年度,该局就相继为21,912名义工举办了468次训练课程,为4,193名义工提供了专业支援及咨询服务,并出版、印制义工服务系列教材22,490份(香港义务工作发展局,2005:40-47)。上述培训课程与活动为保障义工服务的专业性奠定了坚实的基础。
香港老年福利服务的“高志愿”是指由香港市民志愿为老人服务的人员比例较高。截至2005年底,香港登记义工总数已占到香港人口总数的7.6%,这意味着,每13个香港市民中,就至少有1位义工在为市民提供志愿服务。上述义工遍布于全港1,465个服务机构,仅在2004年就为各类服务对象提供了1,291.8万个小时的福利服务(香港义工运动网站,2006)。值得一提的是,在香港,除登记义工外,没有登记而参加志愿服务的也大有人在,义工已遍布香港社会的各个年龄段和各个阶层,志愿服务在香港已经蔚然成风。如有的企业为了培养员工的团队和奉献精神,会专门拨出一定的时间,让员工去从事志愿服务工作;香港各类学校都要求学生做“义工”,其“义工”服务记录已被列为学生品德评定与升学的依据之一(吴亦明,2002:69-80)。从善款筹募到服务实施,从服务评估到决策咨询,在老年福利服务的每一个环节,香港义工都做出了巨大的贡献。
为了提高老年福利服务效率与服务水平,香港社会福利署于1997年10月建立了“服务表现监察系统”(service performance monitoring system)。该监察系统以津贴及服务协议为基础,共有19条服务质量标准(SQSs),用以对接受整笔拨款和其他福利资助的服务机构的表现进行评估。除“服务表现监察系统”外,香港政府还相继出台并修订了《安老服务统一评估机制》、《安老院舍条例》、《安老院实务守则》、《服务质素标准》等安老服务制度,并通过发牌、监管、定期巡查、公开竞投、定期检讨、突击检查及调查投诉等机制来监督福利机构的服务质量,从而保证了福利服务的“高质素”。
(五) 福利资源的有效整合面对日益增长的老年福利需求和居高不下的福利财政支出,香港政府开始检讨先前的老年社会福利体系。通过对新管理主义(new managerialism)思潮的合理借鉴,香港政府意识到,提高福利质素的关键在于提高老年福利的成本效益(Clarke and Newman, 1997),而提高成本效益的关键在于福利资源的有效整合。为此,政府相继推出了一系列整合福利资源的举措。
一是整合政府与非政府福利资源,避免机构重置。一方面,继1998年推行“改善买位计划”后,香港社会福利署于2003年重新检讨和厘订了自身职责,并划定了核心业务与非核心业务。根据新的政策,社会福利署主要负责其核心业务,即福利规划、服务监管和资源保障工作,其非核心业务(即直接福利服务)则通过公开招标与竞投的方式外判给非政府机构与私营安老院舍。截至2005年底,除少量的医务服务机构外,香港社会福利署所属的服务机构已全部移交非政府机构或私营机构。另一方面,根据香港大学老年研究中心2000年的建议,香港政府重新整合了长者社区支援服务体系,主要措施包括提升长者地区中心和长者邻舍中心的职能、整合长者服务单位,以减少服务缝隙及达致规模经济效益等。如将长者日间护理中心与长者综合服务中心、家务助理队或安老院舍整合,共享人力资源与设备,从而避免了机构重置与人员冗余,保障了老年福利服务的便捷性与持续性。
二是整合机构、社区与家庭资源,提升社会资本。一方面,为了满足长者不断转变的服务需要,香港政府提出了“老有所属”和“持续照顾”的方针。其中,“老有所属”是指通过完善的社区支援服务体系满足长者在家中安享晚年的意愿;“持续照顾”是指通过院舍服务与社区服务的有效承接,满足长者不断转变的需要。如当社区支援服务和居家照顾服务无法满足老人的护理需要时,应及时将老人转入提供长期护理服务的院舍,当老人在院舍内状况好转且愿意回到社区养老时,应帮助老人顺利返回并重新融入社区和家庭。另一方面,为了将有限的资源用于真正有需要的长者身上,自2003年1月1日起,香港社会福利署已停止接受入住长者宿舍和安老院的新申请,并自2005年开始逐步取消长者宿舍服务和安老院舍服务,并将之转型为提供长期护理服务的院舍。
综上所述,香港已形成项目完备、主体分工明确、福利覆盖面较广、福利支出水平合理、福利服务质素较高、福利资源得到有效整合的老年社会福利体系。
四、香港模式面临的问题香港老年社会福利模式也存在一些问题,仅从发展的角度看,它至少存在如下两个方面的问题。
(一) 福利经费来源可能单一化问题总体而言,香港老年社会福利经费来源10主要有三大渠道,即政府拨款、社会筹募和机构自营收入。因此,可以认为香港老年社会福利的经费来源在形式上是多元的。然而,当仔细分析不同筹资渠道在整个福利筹资体系中所占的比例时,我们发现,香港老年福利经费的来源有可能出现单一化问题。我们分别以在香港具有一定影响的两家老年福利机构为个案,对这一问题进行分析。
香港耆康老人福利会成立于1977年,是一家专门为老人提供救助与福利服务的非政府福利机构。据统计,该会2004-2005年度收入总额为2.53亿港元,其中有1.63亿港元来自于政府资助,有0.26亿港元来自于社会筹募,有0.64亿港元来自于自营收入(香港耆康老人福利会,2005:36)。通过对上述福利经费来源的构成比例分析,我们发现,香港耆康老人会有将近2 / 3(64.4%)的经费来源于政府资助。
香港圣公会福利协会成立于1973年,是全港最具规模的社会福利机构之一,协会下设79个安老服务单位,安老服务支出占其年度经费支出的63.22%。据统计,该会2004-2005年度收入总额为4.598亿港元,其中,3.46亿港元来自政府资助(含社会福利署资助、缴费资助和政府奖券基金),0.08亿港元来自社会筹募(含公益金、香港赛马会),1.05亿港元来自自营或其他收入(香港圣公福利协会网站,2006)。可见,香港圣公福利协会有超过3 / 4(75.25%)的经费来源于政府资助。
通过对上述两家福利机构福利经费来源的分析,我们不难发现,无论是在老年社会救助,还是在老年福利服务子系统的筹资体系中,均有超过60%的经费来源于政府资助。这种筹资模式带来的可能后果是,无论是老年弱势群体自身,还是为老年人提供救助与服务的福利机构,都越来越依赖政府提供的经费资助。当老年社会福利的经费来源主要依赖政府拨款与资助时,就极有可能导致有限的福利公共支出与日益增长的老年福利需求之间的矛盾,从而制约老年福利水平的提高,甚至有可能降低老年人的平均福利水平。
就老年社会福利公共支出的经费来源来看,税收是当前香港特区政府财政收入的主要来源。香港政府历来强调藏富于民,以帮助推动消费及其他投资活动。因此,致力于使香港保持强劲竞争力的低税制,以营造更有利的商业环境一向是香港政策的施政主导方针。《基本法》亦明确规定,香港应保持原有的低税制;香港特区政府行政长官曾荫权在回应社会各界对2006-2007财年施政报告的批评时亦指出:公共支出不超过本地生产总值的20%,这是讨论政府施政方针的前提。这意味着未来若干年内,香港政府的财政收入将相当有限,不可能随着香港GDP的增长而有大幅的增长。相应地,香港老年社会福利公共支出也不可能再有大幅的增长。
然而,老年社会福利的需求却在不断增加。如表 3所示,老年人是香港社会保障综合援助计划的主要援助对象,每年申请并获得综援的长者个案数均超过当年综援个案总数的一半。而从2001年至2006年,香港综援老年个案数由139,280人直线攀升至151,833人,5年内净增约1.26万宗;与此同时,香港公共福利金高龄津贴个案数由458,041人攀升至460,945人,5年内净增约2,904人。随着人口老龄化程度的提高及老龄贫困人口的增加,香港老年社会福利的需求将呈现刚性增长的变化趋势。
可以预见,政府财政收入的有限增长与老年福利需求的刚性增长的矛盾将越来越突出。在这种背景下,如果香港老年社会福利经费来源仍然主要依赖政府资助,就难免制约老年社会福利水平的提高,甚至会导致其平均福利水平的下降。
因此,政府如何拓展更为广泛的财政收入来源,非政府福利机构如何降低对政府财政资助的依赖程度,增加社会筹募及自营收入在其福利经费来源渠道中的比例,是香港老年社会福利发展的一大难题。
(二) 非政府福利服务机构可能“行政化”问题香港政府一直倡导并努力促进与非政府机构(包括营利性福利机构和非营利性福利机构,即商界和第三部门)的三方合作,希望与非政府机构之间形成相互协作并相互制衡的伙伴关系。然而,自20世纪90年代以来,这种伙伴关系正在偏离“正轨”,似乎出现非政府福利服务机构“行政化”的倾向。
非政府福利服务机构的“行政化”倾向表现为:由于非政府机构越来越依赖政府财政资助,政府为确保公共福利资源的有效利用,必然会加强对非政府机构公共资源运营的监管。在这种背景下,除了极少数有独立经济来源的福利组织,大部分非政府机构日益成为政府的福利执行部门,其行政架构越来越类似于政府,从而日渐沦为政府的分支机构或行政隶属部门(张超雄、钟剑华,2001:253-265)。
非政府福利服务机构的“行政化”至少在如下两个方面影响着香港老年社会福利的发展。
第一,“行政化”可能导致福利责任分担的失衡。政府“外判”服务的本意是为了“减负”,即将直接福利服务这类政府的“非核心业务”交由非政府机构营办,政府则集中精力负责政策规划、资源拓展等“核心业务”,从而提高成本效益,更好地满足市民福利要求。然而,当政府把几乎所有的老年福利服务“外判”给非政府机构时,政府与非政府机构之间的伙伴关系便成了一种事实上的“服务买卖关系”。在这种关系模式下,非政府机构由于有了相对稳定的政府经费资助,可能逐渐丧失社会筹募和提供义务服务的积极性与动员能力。政府机构则既要为老年弱势群体提供现金援助,又要对非政府福利机构提供资助或购买营利机构的服务;既要进行福利政策规划,又要负责福利政策实施的监管;既要负责福利服务标准的制定,还要监控福利服务标准的执行。于是,形式上的责任分担可能沦为事实上的“政府包揽”。
第二,“行政化”可能影响老年福利质素的提高。政府“外判”服务的另一个初衷是“增效”,即提高老年福利服务效率,提升老年福利质素。从短期来看,这一决策似乎已取得立竿见影的效果。如自香港社会福利署决定将服务单位关闭或交由非政府机构营办后,社会福利署的职员编制在2003-2005年度已缩减295人,与2000年3月高峰期的5,644人相比,减幅高达12.37%(香港社会福利署,2005:4)。从长远来看,却很有可能事与愿违。这是因为当政府与非政府机构之间的伙伴关系沦为“行政隶属关系”时,作为政府的“分支机构”,非政府机构可能成为福利政策的被动执行者。作为政策的被动执行者,他们越来越倾向于在政府既定福利政策下提供有关服务(周永新,2006),而不是主动探索或拓展服务资源,从而渐失福利服务创新精神与创新能力,影响老年社会福利的效率与质素。
因此,如何防止非政府机构的“行政化”倾向,如何保持或提高非政府机构的独立性、积极性与创新能力,是香港老年社会福利发展所面临的另一问题。
五、香港模式对内地的启示相对来说,香港是发达地区和现代社会,内地则是发展中地区和转型社会,因此,香港模式对于我们解读内地老年社会福利发展中的一些关键问题具有一定启示。
(一) 如何看待老年社会福利责任香港与内地的老年社会福利都在经历从单一责任本位向社会共同责任本位转变的过程。所不同的是,香港正在经历从个人责任本位向社会共同责任本位的转变;内地则正在经历从国家责任本位向社会共同责任本位的转变。香港政府正在从消极、被动的责任主体转变为积极、主动的责任主体,并尝试与非政府机构建立一种分工明确的“三方合作”机制。与香港相反,改革前内地政府几乎承担了城镇老年社会福利的所有责任,现在正在从社会福利的某些领域退出来,也就是实行“社会福利社会化”的改革。两种“转变”都是为了探索“社会福利责任”的合理分担机制,但两种“转变”也各自出现了一些问题。
就香港而言,如前所述,政府与非政府的合作关系呈现出失衡的倾向,这种失衡可能导致政府福利负担过重。与香港相反,“福利社会化改革”以来,内地政府似乎正在尝试退出老年社会福利的大部分领域,造成了政府在老年社会福利系统尤其是老年社会救助和老年福利服务系统中的“缺位”。这种“缺位”至少表现在两个方面:一是政府至今尚未出台以老年人为专门救助对象的社会救助项目;二是政府将老年福利服务的筹资责任几乎全部推向社会与个人,致使绝大多数福利机构几乎完全靠服务收费维持运转,导致“福利社会化”蜕变为“福利市场化”,福利服务无法惠及大多数中低收入家庭的老人。
对于香港而言,要防止老年社会福利由“政府不管”到“政府包揽”倾向的蔓延;对于内地而言,则要防止由“政府包揽”到“政府不管”结果的出现。
毋庸置疑,社会共同责任本位是社会福利发展的必然趋势。而基于对香港模式与内地实践的分析,我们似乎可以对“老年社会福利责任问题”作如下解答:老年社会福利是政府、社会、企业与个人的共同责任,但在不同的社会福利子系统中,不同责任主体的责任分担应有所区别。如在老年社会救助子系统中,政府应当承担主要的责任,社会、企业与个人则应在救助经费筹募、互助等方面发挥补充作用;在养老保险子系统中,企业与个人应承担主要责任,政府的责任仅限于制定规则、实施监管,以确保养老保险对象的合法利益不受侵害;在老年福利服务子系统中,家庭应该承担主要责任,但不是唯一责任,政府应当在经费资助、服务监管方面承担主要责任,社会服务机构应当在服务实施与政策咨询方面承担主要责任,企业则应在服务拓展及慈善捐助方面发挥补充作用(田北海,2006:82-86)。
(二) 如何看待内地老年社会福利对象的构成老年社会福利对象的构成模式问题,是当前内地社会福利界争议较大的问题。有学者认为,为老年人提供社会福利,让老年人与中青年人一起共享发展的成果是社会公平尤其是代际公平的需要(吴忠民,2005:14-19),因此,应遵循人人共享、普遍受益的原则,建立“普救型”的老年社会福利体系。有学者认为,我们的国情决定了不可能在内地实现“人人皆福利”的“普救型”福利模式,而只能提供“底线”的、有限的“补救型”福利模式(郑秉文,2005:14-16)。对于这一问题的回答,我们也可以从香港模式中得到一些启示。
《香港特别行政区基本法》明确规定:香港政府应“在原有的社会福利制度的基础上”制定其发展政策。这意味着,香港没有在回归前建立起“福利国家”体制,也不会在将来建立起“福利国家”体制,而是维持回归前保守型或自由主义型的福利模式。因此,我们可以看到,尽管香港老年社会福利的人均支出水平很高,但香港的福利系数一直很低。然而,保守型福利模式并没有影响“普救型”老年福利对象模式在香港的实现。“普救型”模式之所以在香港老年社会福利发展过程中得以实现,关键在于香港已经实现了养老保险、老年社会救助和老年福利服务三大子系统的有效结合。
香港经验的启示是,内地无须建立“福利国家”体制,但也可以实现“补救型”向“普救型”模式的转变,而实现这种转变的有效途径就是老年社会福利三大子系统的相互整合。当前,内地尚不具备短期内大幅提高养老保险覆盖率的现实条件,但“我国的财力完全可以做到全民低保”(吴敬琏,2006:19-20)。因此,以全民低保制度为“底线”保障,量力而行地扩大养老保险覆盖率,扩大老年福利服务的受益面,是实现“普救型”老年社会福利模式的可行之道。
(三) 如何评价内地社会福利水平对于当前内地的社会福利水平,学术界也有着不同的看法。有学者认为(穆怀中,2002:84;郭士征,2005:61),受福利制度改革前“统包”政策及其“惯性”的影响,当前内地的社会福利水平超前于经济发展,存在着“福利过剩”的问题,因此,为了防止因保障水平不适度而给经济长远发展带来消极影响,未来一段时期内,内地社会福利水平不宜大幅增长;有学者则认为(吴巧凤,2005:74-76),当前内地的社会福利水平严重滞后于经济发展水平,存在着“福利不足”的问题,因此,现阶段需要考虑的问题应是如何提高社会福利水平而不是相反。
从人均福利水平来看,内地远低于香港的当前水平,这表明,内地社会福利水平还有很大的增长空间;从福利系数来看,内地则比香港高出近1个百分点,这表明,内地的相对福利水平并不低。由此,我们得到的启示是,从绝对水平来看,内地存在着“福利不足”的问题,即现在社会福利水平远远不能满足人们的社会福利需要;从福利系数来看,根据社会福利水平与经济发展水平适度结合的原则,内地存在着“福利增长过快”的问题。因此,一方面,应在保持经济发水平适度增长的同时,不断提高内地的社会福利水平;另一方面,应适当控制内地社会福利水平的增长速度,避免因福利增长过快而重蹈福利国家的覆辙。
(四) 如何形成有效的社会福利合作机制在两种形式的三方合作机制中,香港政府、企业与个人及政府、商界与第三部门之间均有明确的分工,有助于实现社会福利资源的最优化。然而,近年来,香港政府与非政府部门的关系表现出失衡倾向,这种失衡不利于社会福利责任的有效分担,不利于提升福利效率与质素。因此,香港老年社会福利的三方合作机制可以从正反两个方面为内地改革提供借鉴。
从正面意义来看,内地社会福利社会化改革的目标就是实现“国家办福利”向“社会办福利”的转变,而实现这一目标的关键在于私营福利机构部门和第三部门的成长与壮大,从而形成“公助民办”的福利格局。然而,与香港相比,内地的私营福利机构和第三部门都很弱小,成长也很缓慢,内地社会福利工作人员的专业性和志愿性程度还很低,因此,加大对非政府机构尤其是第三部门的经济扶持、业务指导与专业培训是实现“社会福利社会化”的必要途径。另一方面,内地与香港有着共同的“敬老养老”、“自强、自立、自尊”及“守望相助”的文化传统,上述共同的文化传统为有效整合家庭、社区与机构福利资源提供了价值基础。基于这一共同的价值基础,内地应充分整合家庭、社区和福利机构的资源,以老人的客观条件为基础,在充分尊重老人养老意愿的前提下,因时、因地制宜的为老人选择合适的养老方式,而不应片面强调“居家养老”、“社区养老”,也不应片面强调“机构养老”。
从负面启示来看,与香港相比,内地政府与非政府福利机构的关系失衡更为严重,这表现为非政府福利机构,尤其是第三部门在福利问题上并不享有真正的自主权,政府与非政府部门之间更多地表现为领导或指导关系,而不是合作关系,第三部门往往沦为政府或行政部门的附属机构,这些机构往往只对政府负责,而不是对福利对象负责,11其福利行为往往是被动的,而非主动的。香港的教训表明:政府与非政府福利机构关系的失衡既不利于非政府机构的成长与壮大,也不能起到为政府“减负”的作用,更不利于提高社会福利效率。因此,对于内地而言,不仅要鼓励非政府福利机构尤其是第三部门的成长,还要为其成为独立的福利主体创造条件,并在政府、商界与第三部门之间形成明确的福利分工。
(五) 如何提高福利服务水平香港经验表明,福利服务水平的提高离不开专业化、高志愿和高效率的社会工作者。当前,内地社会工作者无论在数量还是在素质方面都与香港有不小的差距。从数量来看,内地每年新增的社会工作人员需求总数为4万多人,但各高校实际能培养的社会工作人才仅有1万人(张益璇,2005),且院校培养的社会工作人才很少从事社会工作。从素质来看,教育机构培养出来的社会工作人员与社会服务需求脱轨,主要表现为实践能力差,缺乏爱心和耐心,无法保障福利服务的质量。同时,内地福利服务的志愿性水平也很低,表现为志愿者服务队伍尚不成规模,志愿者服务往往流于形式,尚未形成一种长效机制。
综合香港经验及内地现状,我们认为,要促进福利服务水平的提高,在福利服务工作队伍建设方面,至少可以从以下几个方面着手:一是要积极促进社会工作职业的专业化,包括建立和完善社会工作就业资格制度和社工职级制度,使老年社会工作逐渐成为一项体面的、受人尊重和认可的职业;二是要积极促进社会工作知识的专业化,尤其是要改变社会工作教育重理论轻实务、重西方模式介绍而轻本土模式探索的现状,要根据社会需要培养出既具备专业理论知识,又具有丰富实践经验的社会工作人才;三是要积极倡导志愿服务,宣传志愿服务理念、奉献意识和公民意识,使志愿服务成为一种社会风尚和长效机制。
注释:
1 从概念上讲,一切既不属于政府公共部门,又不属于以营利为目的的正式组织,都称为“第三部门”(熊跃根,2001:89-100)。
2 关于“三方伙伴主义”或“合作主义”的含义,有两种代表性观点:一种观点认为:“三方伙伴主义”是政府、劳工组织和雇主组织建立起来的社会伙伴关系(米什拉,2003:51,60-61,153);另一种观点认为:政府部门、营利部门和第三部门分别构成“公共领域”、“经济领域”和“社会领域”的主体,上述三方相互协作,有助于更好地满足市民的福利需要(董保华等,2005:39-41)。
3 在《香港社会福利署2003及2004年报》中,香港社会福利署明确提出要推动政府、商界和第三部门(社会福利界)三方合作,建立伙伴关系,以照顾低收入家庭、独居长者和其他弱势社群的需要。
4 所谓积极不干预政策(Positive Non-interventionism)是指在坚持“有限政府”的前提下,对某些市场可能失灵的领域进行干预。该项政策是时任港英财政司长官夏鼎基(Charles Philip Haddon-Cave)于1971年提出的。
5 一个强有力的例证是,政府通过立法和行政手段推动了强制性公积金计划的制定与实施,从而使雇主(企业主)成为老年社会福利领域中不可或缺且“法不容辞”的责任主体。
6 香港老年人口为60岁以上香港市民,数据来源:香港政府统计处人口统计组,2006年3月1日修订的数字。
7 数据来源:香港政府统计处人口统计组,2006年3月1日修订的数字。
8 一般而言,社会福利系数主要有三种测量工具,即社会福利的工资比重系数、社会福利财政支出比重系数和社会福利的国内生产总值比重系数。本文采用的是第三种测量工具,即用社会福利支出与GDP之比来测量香港社会福利系数。
9 中国内地的福利系数系根据当年福利支出总额(4,858.72亿元,其中福利救济支出498.82亿元,养老保险支出4,359.9亿元)与GDP(135,823亿元)之比计算而成(数据来源:国家统计局,2005:273,795,2006),其他国家或地区的福利系数数据转引自郭士征(2005:418-420)。
10 这里的福利经费来源特指老年社会救助子系统和福利服务子系统的经费来源。
11 在内地,很多第三部门的领导人实质上是由从政府部门退休下来的工作人员担任的。因此,第三部门总是与政府有着千丝万缕的联系(熊跃根,2001:89-100;田凯,2004:256-284;朱又红,2001:209-214)。
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