IUU(Illegal, Unreported and Unregulated)捕捞是指非法、未报告、未管制捕捞^[1-2], 据估计^[3-4], 全球IUU捕捞规模约为1 100万~2 600万t, 占捕捞总量的13%~31%, 有地区甚者高达50%以上，每年IUU捕捞对全球造成的损失共计100亿~235亿美元。IUU捕捞几乎存在于所有类型和规模的渔业中，而公海水域是IUU捕捞的重灾区^[5-6]。当前，公海渔业管理主要通过区域渔业管理组织(Regional Fisheries Management Organizations, RFMOs)来管理^[7-8], 一些RFMOs为了控制、预防、消除IUU捕捞，制定了一系列的养护管理措施(Conservation and Management Measure, CMM; 有些RFMOs称之为Resolution或Recommendation), 包括临时转载程序、无国籍船舶的养护与管理、建立IUU捕捞渔船清单等养护管理措施、制定公海登临与检查程序等养护管理措施。其中IUU捕捞渔船清单养护管理措施是打击IUU捕捞的重要方式之一^{[9, 10]}, 使进行非法捕捞渔船的信息得到落实。该措施主要分为3部分，包括对IUU捕捞的定义、IUU捕捞渔船清单的制定流程和缔约方/合作非缔约方对IUU捕捞渔船清单采取的措施。其中第2部分(IUU捕捞渔船清单的制定流程)主要涵盖IUU捕捞渔船的草拟清单、暂定清单和最终的渔船清单3方面。此外，部分RFMOs也在IUU捕捞渔船清单养护管理措施中对相关渔民进行了规定。目前世界上有13个政府间的RFMOs制定了IUU捕捞渔船清单养护管理措施，包括印度洋金枪鱼委员会(Indian Ocean Tuna Commission, IOTC)、大西洋金枪鱼养护委员会(International Commission for the Conservation of Atlantic Tunas, ICCAT)、美洲间热带金枪鱼委员会(The Inter-American Tropical Tuna Commission, IATTC)、中西太平洋渔业委员会(Western and Central Pacific Fisheries Commission, WCPFC)、西北大西洋渔业组织(The Northwest Atlantic Fisheries Organization, NAFO)、地中海渔业委员会(The General Fisheries Commission for the Mediterranean, GFCM)、东南大西洋渔业组织(The South East Atlantic Fisheries Organization, SEAFO)、东北大西洋渔业委员会(The North East Atlantic Fisheries Commission, NEAFC)、南太平洋区域渔业管理组织(The South Pacific Regional Fisheries Management Organization, SPRFMO)、南方蓝鳍金枪鱼养护委员会(Commission for the Conservation of Southern Bluefin Tuna, CCSBT)、北太平洋渔业委员会(The North Pacific Fisheries Commission, NPFC)、南印度洋渔业协定(The South Indian Ocean Fisheries Agreement, SIOFA)和南极海洋生物资源养护委员会(Commission for the Conservation of Antarctic Marine Living Resources, CCAMLR), 涵盖三大洋绝大部分公海和极地水域，管理着金枪鱼、鱿鱼、秋刀鱼、鲐鱼等重要渔业。由于各个RFMOs成立的时间、背景、管辖的海域、渔业等不同，有关IUU捕捞渔船清单养护管理措施的内容也存在差异，给公海渔业管理带来挑战，然而目前尚未有文献对RFMOs的养护管理措施进行系统的研究，因此本文详细分析这13个RFMOs的IUU捕捞渔船清单养护管理措施，比较其对IUU捕捞定义的差异，梳理IUU捕捞渔船清单养护管理措施的演变过程，并从IUU捕捞渔船清单的制定流程和缔约方/合作非缔约方对IUU渔船采取的措施2个方面进行系统地比较分析，总结RFMOs制定IUU捕捞渔船清单养护管理措施的异同点，供公海渔业管理和研究参考。

1 RFMOs的IUU捕捞行为定义的比较

RFMOs制定的IUU捕捞渔船清单养护管理措施中首先要对IUU捕捞行为进行定义。13个RFMOs对IUU捕捞的定义大致可分为两类：一类是依据IPOA-IUU对IUU捕捞进行定义，如NAFO和NEAFC; 另一类是其余11个RFMOs在IPOA-IUU中IUU捕捞定义的基础上对各自公约区域内IUU捕捞行为的定义进行了细化和扩展。

1.1 NAFO和NEAFC的IUU捕捞行为定义

NAFO^[11]和NEAFC^[12]2个RFMOs定义的非法捕捞包括3种情况：一是在沿海国管辖水域内，渔船未经沿海国的允许或违反沿海国法律进行的捕鱼活动；二是渔船悬挂某一RFMOs缔约方的船旗，但违反该RFMOs规定的相关管理措施，或违反适用的国际法相关条款的捕鱼活动；三是渔船违反了国家相关法律或者需要承担的国际义务而进行捕鱼活动。未报告捕捞包括两种情况：一是渔船违反本国的法律法规不向国家渔业主管机构报告或谎报捕捞情况；二是渔船在RFMOs水域内捕捞时违反该组织的报告程序，没有向RFMOs报告或谎报捕捞情况。未管制捕捞也包括两种情况：一是在RFMOs水域内，无国籍或悬挂非RFMOs成员方旗帜的渔船违反该组织制定的养护措施进行捕鱼活动；二是针对没有适用的管理措施的区域或鱼类种群，渔船采用违反相关国际法规定的国际义务进行的捕捞活动^[13]。

1.2 其他11个RFMOs的IUU捕捞行为定义

除NAFO和NEAFC外，其他11个RFMOs在IPOA-IUU中IUU捕捞定义的基础上对各自公约区域内IUU捕捞行为的定义进行了细化和扩展(表 1)。从11个RFMOs最新的IUU捕捞渔船清单养护管理措施内容来看，各RFMOs主要从3个方面对IUU行为进行了定义：一是未经允许的捕捞，包括渔船未在RFMOs船舶注册名单中(条款a)、船旗国未获得相关配额进行捕捞(条款b)、未取得沿海国授权或许可或违反沿海国法规进行捕捞(条款h)、无国籍从事捕捞或捕捞相关活动(条款i); 二是捕捞过程中是否违反了RFMOs相关的养护管理措施，包括未按程序报告或虚假报告渔获量(条款c)、捕捞未达到规格的鱼类(条款d)、在禁渔区或禁渔期或使用禁用的渔具捕捞(条款e、f)、故意篡改遮蔽其标识或身份信息进行的捕捞活动(条款j)、从事违反RFMOs任何其他有法律约束力的养护管理措施的捕捞或捕捞相关活动(条款k); 三是与IUU捕捞渔船清单里的渔船进行转载、参与联合作业、支持或补给(条款g)。

由表 1可知，11个RFMOs的共有项为a项、c项、f项、g项、k项，而e项、i项是除CCSBT和CCAMLR外其他9个RFMOs共有的条款，表明“未经允许的捕捞”“在捕捞过程中错误报告渔获信息”“使用禁用的渔具进行捕捞或渔船进行非法转运”是RFMOs对IUU捕捞的主要管理方向。IATTC、WCPFC、SEAFO、SPRFMO、NPFC和SIOFA涉及的捕捞区域只存在于公海，不存在h项即在沿海国的非法捕捞。IATTC、WCPFC和SEAFO将IUU渔船清单上任何渔船所有者控制的渔船也定义为IUU渔船。CCSBT的IUU捕捞渔船清单上目前还未有渔船。

2 RFMOs的IUU捕捞渔船清单养护管理措施的演变

IOTC是首个建立IUU捕捞渔船清单养护管理措施的RFMOs, 早在2001年，IOTC起草第01/07号决议支持IPOA-IUU, 之后IOTC发现其“公约”区域内IUU捕捞活动仍在继续，许多从事IUU捕捞的船只为躲避RFMOs的监管而更换船旗，于是IOTC决定对这些渔船采取严厉措施。2002年IOTC决定优先处理从事IUU捕捞活动的大型渔船，建立了在IOTC水域内被认定从事IUU活动渔船清单的第02/04号决议。之后ICCAT、IATTC等RFMOs都陆续建立了类似的IUU捕捞渔船清单养护管理措施。随着科技的发展与RFMOs管理能力的加强，各RFMOs对IUU捕捞渔船清单养护管理措施逐步进行了完善(表 2)。

大部分RFMOs主要是对IUU捕捞的定义、IUU捕捞渔船草拟名单、IUU捕捞渔船暂定名单、IUU捕捞渔船清单及IUU捕捞渔船清单养护管理措施的适用渔船大小进行小幅度修订。IOTC、ICCAT、IATTC、SPRFMO和SIOFA等5个RFMOs对IUU捕捞渔船清单养护管理措施进行了较大程度的修订，其中IOTC和ICCAT在2006年添加“将渔船从IUU捕捞渔船清单中除名的规定”: 缔约方或合作非缔约方可在任何时间向执秘提供资料，要求将渔船从IUU捕捞渔船清单中移除。这些资料包括：(a)相关船旗方已采取措施使该渔船遵守该组织所有的管理措施；(b)相关船旗方将持续监测及管控该船的捕捞活动；(c)相关船旗方对IUU捕捞渔船进行起诉及处以严厉的处罚；(d)相关船旗方提供资料证明其要求除名的IUU渔船已变更船主，且新船主能证实前船主与该船不再有直接或间接利益关系，且新船主未参与IUU捕捞活动。另外，IOTC和ICCAT于2018年、CCSBT于2019年在添加了“与其他RFMOs的IUU捕捞渔船清单互相认定的规定”, 即当某一RFMOs的IUU捕捞渔船清单确定后，其执秘会立刻公布在官网上，同时将IUU捕捞渔船清单发送给FAO和其他RFMOs, IOTC、ICCAT及CCSBT在收到其他组织的IUU捕捞渔船清单后，连同相关资料及时发送给缔约方及合作非缔约方，若缔约方及合作非缔约方无异议，则将相应IUU渔船列入各自组织的IUU捕捞渔船清单中。除此之外，SIOFA和SPRFMOs分别于2018年及2019年添加了“对从事IUU捕捞的渔民采取的措施”, 其措施内容大致相同，即在不影响船旗国地位的情况下，缔约方及合作非缔约方应确认受其管辖的公民是否参加在该RFMOs公约海域内的IUU捕捞活动。若情况属实，应采取措施取消IUU捕捞者的捕捞权利。

3 RFMOs的IUU捕捞渔船清单制定程序

在13个建立IUU捕捞渔船清单的RFMOs中，NEAFC和NAFO根据各自公约管辖水域内情况制定了IUU捕捞渔船清单，其他11个RFMOs的IUU捕捞渔船清单主要分为IUU捕捞渔船草拟名单、IUU捕捞渔船暂定名单及IUU捕捞渔船清单3个部分。

3.1 NAFO和NEAFC的IUU捕捞渔船清单的制定流程

NAFO的IUU捕捞渔船清单主要是针对非缔约方的IUU捕捞^[11]。缔约方在公约管辖水域内发现非缔约方渔船进行捕捞时要立刻将信息告知执法秘书处，并尝试通知船长该渔船涉嫌从事IUU捕捞活动并请船长批准登船检查，同时将此信息发送给所有缔约方、相关RFMOs及船旗国。NAFO要求执秘将IUU捕捞渔船暂定名单和IUU捕捞渔船清单及相关信息都列入官网。最后委员会要每年审查船旗国是否采取充分行动，防止、阻止和消除IUU捕捞渔船清单中渔船的IUU活动。

NEAFC通过A名单和B名单的形式打击IUU捕捞^[12]。当非缔约方渔船被发现在“公约”区域内进行IUU捕捞时被列入A名单。秘书处要求船旗国提供相关资料，若不能提供，则相关渔船将被列入B名单。A名单上的渔船在港口时将不被授权捕捞和转运，并将被彻底检查，同时禁止缔约方渔船对其进行援助。B名单上的渔船不许进入港口，同时不许在“公约”管辖水域内捕捞。

3.2 其他11个RFMOs IUU捕捞渔船清单的制定流程

其他11个RFMOs制定IUU捕捞渔船清单的程序大致相同(图 1)。RFMOs中缔约方或合作非缔约方把搜集到的涉嫌进行IUU捕捞的渔船信息发送给执法委员会(Technical and Compliance Committee, TCC)的同时，要直接或间接通过执法委员会发送给相关船旗方。执法委员会收到相关文件后制定IUU捕捞渔船草稿名单，发送给渔船所属船旗方，并要求船旗方不仅要告知IUU捕捞渔船草拟名单中渔船的船主及列入IUU捕捞渔船草拟名单的后果，还要监督渔船防止其变更船旗或船主。渔船在IUU捕捞渔船暂定名单中的相关船旗方，可提交相关材料证明将渔船从暂定的IUU捕捞渔船名单中移除(表 3), 之后将IUU捕捞渔船暂定名单交给委员会审核进而确定IUU捕捞渔船清单。在RFMOs确定IUU捕捞渔船清单后，缔约方/合作非缔约方要再次告知IUU捕捞渔船的船主，其船只列入IUU捕捞渔船清单的后果，并采取措施撤销IUU捕捞渔船的捕捞许可证。此外，执秘要将IUU捕捞渔船清单公布在官网上，同时发送给其他RFMOs。

在执法委员会制定IUU捕捞渔船暂定名单后会发送给缔约方、合作非缔约方及非缔约方，而不会直接发送给其他RFMOs。渔船在此名单上的船旗方可提供材料证明该渔船符合表 3中渔船移除IUU捕捞渔船暂定名单的要求。

在渔船移除的条件中，d项“事先已经对其IUU捕捞活动的问题采取了有效举措，如起诉或实施了严厉制裁”被RFMOs一致认可。a项“渔船已符合公约及养护管理措施的作业方式”及b项“未参与RFMOs规定的IUU捕捞活动”获得大部分RFMOs的认可。另外，IOTC、WCPFC、NPFC认为捕捞不受公约管辖的鱼种将不会被认定为IUU捕捞。ICCAT认为将渔船从IUU捕捞渔船暂定名单中移除时，IUU相关船旗方应持续监控该船在公约水域内的捕捞活动。

4 缔约方及合作非缔约方对IUU渔船采取的措施

在制定IUU清单后，缔约方/合作非缔约方应根据可适用的法规、国际法及每一成员的国际义务采取所有必要的非歧视的措施(表 4)。

从缔约方及合作非缔约方对IUU捕捞清单上的渔船采取的措施强度来看，11个RFMOs都对IUU渔船、非IUU渔船及进口贸易商作了要求。RFMOs要求相关船旗方拒绝将其船旗授予IUU捕捞渔船清单内的船舶、禁止租用列入IUU捕捞渔船清单上的船舶；要求悬挂其船旗的渔船、支援船、母船或补给船不与IUU捕捞渔船清单上的支援船或补给船进行转载或协同作业，并禁止IUU渔船的商业交易、进口、卸载或转载公约涵盖的鱼种；鼓励贸易商、进口商、运输商及其他相关人员自我节制，不进行交易及转载被列入IUU捕捞渔船清单上的渔船所捕获的公约涵盖鱼种。此外，WCPFC对IUU渔船进入港口做了严格的要求。SPRFMO、NPFC、SIOFA、CCSBT要求缔约方或合作非缔约方将IUU捕捞渔船清单上的船舶从船舶登记册上移除或撤销。ICCAT要求监测列名IUU捕捞渔船清单的渔船，并随时将该类渔船的活动发送给执法秘书处。

5 讨论

随着科技的进步和RFMOs管理能力的加强，RFMOs在制定、实施IUU捕捞渔船清单养护管理措施的过程中呈现2个特点：(1)IUU捕捞渔船清单养护管理措施对国际社会打击IUU捕捞活动起到推到作用。首先，对于IUU捕捞渔船清单养护管理措施的制定程序，大多由RFMOs的缔约方、合作非缔约方、委员会和执法委员会共同参与，对IUU捕捞渔船草拟名单、IUU捕捞渔船暂定名单及IUU捕捞渔船清单有详细、严谨的制定流程，同时掌握进行IUU捕捞的渔船的相关证据资料，这为各RFMOs的IUU捕捞渔船清单的真实有效性提供了强有力的保证。另外，在RFMOs的IUU捕捞渔船清单的相关信息准确、可靠的条件下，除了公布在官网上，还要及时发送给FAO及其他RFMOs, 不仅为该组织的缔约方及合作非缔约方提供了及时的IUU捕捞渔船的信息，还为其他组织和国家提供了参考信息，对打击世界范围内的IUU捕捞起到了至关重要的作用。(2)IUU捕捞渔船清单养护管理措施成为RFMOs综合打击IUU捕捞的重要基础与前提。纵观RFMOs的养护管理措施，不难发现IUU捕捞渔船清单养护管理措施并非独立存在^[25]。各RFMOs在IUU捕捞渔船清单养护管理措施建立后，相关船旗方要采取必要措施消除IUU捕捞活动，必要时可撤销IUU渔船的捕捞许可证书^[26]。除此之外，缔约方及合作非缔约方应根据可适用的法规、国际法及每一成员的国际义务采取所有必要的非歧视的措施，涉及船舶登记、登临检查、港口国措施等综合措施的执行，建立IUU捕捞渔船清单养护管理措施为多方面打击IUU捕捞活动提供了明确的目标。

然而，RFMOs制定的IUU捕捞渔船清单养护管理措施也存在不足：(1)RFMOs的IUU捕捞渔船清单养护管理措施的约束力有限。通过对13个RFMOs的IUU捕捞渔船清单上的渔船分析可得，大多数的IUU渔船来自非缔约方，如CCAMLR的IUU捕捞渔船清单上只有非缔约方的渔船。或者有的RFMOs为了保护本组织成员的利益，建立的IUU捕捞渔船清单只针对非缔约方渔船，如NAFO^[27]。部分RFMOs的IUU相关的养护管理措施对非缔约方无限制作用，在此情况下，有些非缔约方渔船进行IUU捕捞但会免于受到制裁。(2)IUU捕捞渔船清单养护管理措施的执行力度不足。一般而言，RFMOs对IUU渔船没有处罚权，而缔约方与合作非缔约方作为RFMOs的参与主体，有义务通过履行各RFMOs的养护管理措施来实现对悬挂其船旗的渔船进行管控。然而，在实际操作过程中，由于缔约方与合作非缔约方的管理管理能力与执法力度不一，容易产生海上非法转载等违规行为，或者一些以海洋捕捞为主要经济来源的国家更倾向于放松对渔船的管制。(3)IUU捕捞渔船清单养护管理措施的实施效果难以评估。由于作业渔船的流动性，列入某一个RFMOs的IUU捕捞渔船清单中的渔船，很可能在不违反其他RFMOs的IUU捕捞定义的条件下，很容易进入其他RFMOs继续进行捕捞活动，大大降低了RFMOs的IUU捕捞渔船清单的效力^[28-29]。

因此，为了充分发挥IUU捕捞渔船清单养护管理措施的效力，更大程度打击IUU捕捞活动，建议：(1)扩大IUU捕捞渔船清单制定和实施的范围。一是应该鼓励越来越多的RFMOs建立IUU捕捞渔船清单养护管理措施。IUU捕捞削弱了RFMOs的养护管理措施的效力，影响了RFMOs对公约区域内渔业资源的评估与养护，建立IUU捕捞渔船清单养护管理措施可以使RFMOs有针对性地打击IUU渔船的捕捞活动；二是鼓励非缔约方加入RFMOs。RFMOs对在其公约区域内进行IUU捕捞的非缔约方船只无限制作用，未来应鼓励非缔约方加入RFMOs, 共同遵守RFMOs的IUU捕捞渔船清单养护管理措施，担负起缔约方的责任，才能更大程度地打击RFMOs的公约区域内的IUU捕捞活动；三是扩大IUU捕捞渔船清单的适用渔船的长度。例如IATTC于2005年建立的IUU清单养护与管理措施，要求适用总长大于24 m的渔船^[30], 随后在2015年将适用渔船改为总长大于23 m^[31]。扩大IUU捕捞渔船清单的适用渔船类型及长度范围，才能更大范围地打击IUU捕捞活动。(2)加强RFMOs间的合作。目前对于已建立IUU互相认定名单的RFMOs, 规定只有在缔约方及合作非缔约方无异议的情况下，才会承认其他RFMOs的IUU渔船，并列入本RFMOs的IUU捕捞渔船清单中，属于有条件的互相认定，这一做法延迟了对其他RFMOs的IUU渔船的认定。因此，为了进一步打击IUU捕捞活动，要进一步加强RFMOs之间的联系，统一各RFMOs对IUU捕捞行为的认定，交流信息并开展合作，共同消除IUU捕捞活动。