非法、不报告和不受管制(illegal, unreported and unregulated, IUU)的捕捞对可持续渔业构成严重威胁。欧盟委员会海事与渔业总司的最新统计数据显示，IUU渔获占比高达世界总捕捞量的19%，每年造成约100亿欧元的经济损失^[1]。IUU捕捞是全球渔业治理主要难题。渔民或船队通过海上转运渔获、伪造文件少报误报、更换方便船旗、抛弃低值渔获物等方式逃避船旗国和区域渔业组织(Regional Fisheries Management Organizations, RFMOs)监管。跨国犯罪集团燃料及渔获走私等其他非法活动也助长了IUU捕捞^[2]。一些发展中国家缺乏管理意愿或条件，相关制度不完善，甚至出现渔业官员腐败和政治动荡等问题，造成渔业治理失败；渔业发达国家也可能存在海上执法难和监管效率低等问题。全球层面的IUU捕捞治理还面临着诸如数据搜集和共享、船旗国管辖、国际法效力不足等诸多挑战。一些沿海国尚未公开发布其专属经济区(EEZ)电子坐标，这可能导致在公海捕捞的船旗国和该沿海国因界标不一而产生“越界”纠纷。例如，中国远洋渔船“华翔801”号和“烟鲁远渔010”号因涉嫌“非法”捕捞，在阿根廷附近海域遭阿海警开枪射击^[3]。

为打击IUU捕捞行为，联合国粮农组织(FAO)在《2030年可持续发展议程》的“目标14.6”中建议禁止助长产能过剩和过度捕捞的渔业补贴，并取消助长IUU捕捞活动的补贴^[4]。欧盟和美国作为IUU渔获流入的主要市场，近年来高度重视其经济社会影响，积极采取多种措施进行规制，构建起较为系统而严格的管理框架。中国是水产养殖产量和海洋捕捞产量分别占据世界总产量61.53%和19.15%的渔业大国^[4]。然而，个别中国渔船涉嫌参与IUU捕捞，可能被欧美列入IUU名单，从而承担潜在经济和声誉损失。我国政府已明确对IUU捕捞“零容忍”的态度，目前正积极筹备加入《港口国措施协定》(Port State Measures Agreement, PSMA)^[5]。在此背景下，学习借鉴欧美经验有助于进一步完善国内相关管理体系。本文从渔业管理体系、渔业政策法规、国际组织和区域渔业组织(RFMOs)参与等维度对比欧美IUU捕捞管理体系，并就我国解决IUU问题提出完善建议。

1 IUU捕捞的概念和全球治理

“IUU捕捞”概念的兴起折射出20世纪人类对海洋捕捞业的深远影响。1950年，FAO首次开始统计渔业数据。20世纪80年代末，全球渔获量从2 000万t增至9 000万t^[6]。捕捞强度不断增加，而野生捕捞量却呈现下降趋势。人类日益增长的对蛋白质的需求与不断减少的野生渔业资源之间的矛盾加剧，迫使人们不断寻求新渔场，采用新渔具，捕捞新种群^[7]，对鱼类种群和生态环境造成破坏。1982年《联合国海洋法公约》为海洋生物资源的养护和利用提供了国际法基础，其中专属经济区的规定限制公海捕捞自由，沿海国承担起更大的养护责任。20世纪中后期，国际社会开始关注非法捕捞的负面影响，各国通过投入-产出控制等措施加强渔业管理。FAO在1993年《促进公海渔船遵守国际养护和管理的措施协定》中对信息共享，船旗国遵守或跨界、高度洄游鱼类等问题作出规定。1995年，联合国大会通过《鱼类种群协定》进一步明确船旗国的责任。同年，《负责任渔业行为守则》出台，倡导负责任行为原则和国际标准。1997年，海洋管理委员会成立，引导消费者从可持续渔业实践方购买海鲜；南极海洋生物资源保护委员会(Commission for the Conservation of Antarctic Marine Living Resources, CCAMLAR)在一份报告中第一次使用“非法、不报告和不受管制的捕捞”来记录南大洋EEZ内的非法捕捞活动^[8]。2001年，FAO通过了《关于预防、制止和消除IUU捕捞的国际行动计划》(IPOA-IUU)，该计划成为打击IUU行为的综合性工具箱。自2003年起，联合国大会每年通过决议呼吁各国采用预防性措施和生态系统方法，强调IUU捕捞仍是对鱼类种群和海洋生态系统最大威胁之一。2009年出台的《港口国措施协定》成为全球首部打击IUU捕捞的具有法律约束力的国际协定；2014年，FAO推出《船旗国表现自愿准则》，强化船旗国在挂旗和渔船控制方面的责任义务，并提出监测执法指导意见。2017年，FAO《捕捞产品证明文件计划自愿准则》首次对《行为守则》作出详细阐释。

IUU捕捞的治理成为当今全球渔业的重要议题，诸多国家和国际组织采取积极措施打击IUU行为。美国、韩国、欧盟、智利、新西兰、加拿大、澳大利亚等国家和地区, 以及地中海区域、太平洋海岛区域、加勒比海区域、东南亚地区、西亚地区和西非地区等海域的RFMOs提交了有关预防、制止和消除IUU捕捞的国家和区域报告^[9]。经济合作与发展组织称IUU捕捞为“海盗式捕捞”，指出在环保组织呼吁养护渔业资源的同时，劳工和人权组织也应关注非法渔船上的恶劣工作条件^[10]。国际海事组织聚焦非法捕捞船舶的安全问题。绿色和平组织和世界自然基金会重点关注构成IUU捕捞的兼捕渔获问题。中国打击IUU捕捞起步相对较晚，学习借鉴欧美成功实践经验有助于提升我国渔业治理能力，促进渔业可持续发展。

2 欧盟IUU捕捞治理措施探析 2.1 欧盟的渔业管理体系

作为一个国家间经济货币联盟^[11]，欧盟为促进成员国在渔业方面的一体化进程，采取以《共同渔业政策》(Common Fisheries Policy, CFP)为基础的“共同渔业”管理模式。该政策起源于欧共体创始国于1970年制定的两个条例：[Council Regulation (EEC) No.2141/70]和[No.2142/70]^[12]。CFP在2014版最新修订中新增有关2015—2020年捕捞限额、基于生态系统原则的预防性措施等内容，涵盖有助于打击IUU捕捞的四大方面：(1)管理层面，实施总可捕量制度，采取减少丢弃和减船计划等管理技术手段；(2)国际层面，同RFMOs和他国合作打击IUU行为；(3)市场层面，通过贸易制裁禁止IUU捕捞国渔获流入市场；(4)财政层面，设立欧洲海事和渔业基金(European Maritime and Fisheries Fund, EMFF)，用于各成员国渔业评估性补贴分配，并与第三国签订相关协议^[13]。EMFF重点扶持灵活、绿色的捕捞业改革，以促进捕捞业向可持续捕捞方向转型。

欧委会海事与渔业总司是治理IUU捕捞的行政领导机构。各成员国拥有各自的监管系统，管辖其范围内作业渔船及所属船队^[14]，这为CFP相关条例的执行带来挑战。为此，欧盟理事会于2005年通过第[768/05]号条例，正式成立共同体渔业管理机构(Community Fisheries Control Agency, CFCA)。CFCA由行政部门、执行委员及区域咨询机构组成，负责协调各成员国管理制度，要求成员国将本国渔业活动(包括非法捕捞行为)和监管行动汇报至欧洲执委会，并根据各国需求协助培训观察员。在第三国水域, 执委会代表欧盟加入RFMOs, 监管在第三国水域作业的欧盟船队^[15]。

此外，欧盟是全球渔业监控的标准工具渔船船舶监视系统(Vessel Monitoring System, VMS)应用最广泛的组织，率先对其成员国中所有大型船舶强制实行VMS跟踪，并为成员国提供相应资金，以支持其购买最先进的设备并开展设备使用培训。欧盟立法要求所有沿海成员国建立相互兼容的系统，以便各国能够共享数据，欧委会对上述规则的遵守情况开展监督。

2.2 欧盟治理IUU捕捞的法律框架

FAO在IPOA-IUU中提出船旗国、港口国、沿海国和市场国的责任，强调RFMOs的作用和国家行动计划的实施。为顺应国际社会提出的包括IPOA-IUU在内的各类打击非法捕捞倡议，欧盟依据欧盟理事会条例[Council Regulation EC 1005/2008]，于2008年9月29日颁布《反海洋渔业非法捕捞法》(The EU IUU Regulation, 即“欧盟IUU条例”)，建立共同体系统，并于次年10月22日发布欧盟委员会条例[Commission Regulation (EC) No.1010/2009]，以制定执行上述条例的详细规则^[16]。以上条例延用IPOA-IUU对IUU捕捞的定义，未作本地化修改。

《欧盟IUU条例》详细规定了适用水域、船舶和渔品类型，对IUU捕捞船和支持IUU捕捞的国家采取贸易制裁，主要措施包括：对渔船采取港口国措施；合法捕捞认证制度；欧盟IUU渔船黑名单制度；非合作第三国制度等。欧盟认为，导致IUU捕捞的主因是部分非欧盟成员的船旗国(第三国)不履行或未有效履行其根据国际法应承担的相关国际义务，并未采取预防、制止和消除IUU捕捞的措施。因此，该条例包含较为严格的“不合作国家”名单。若发现第三国拒不履行国际捕捞义务，欧委会将在至少未来6个月内启动预识别程序，在对话期内拒不采取打击措施的国家将被列入IUU黑名单，受到相应贸易制裁。值得注意的是，欧盟之前的相关法规侧重于加强成员国对本国渔船的管控义务, 而该条例的目的主要是控制第三国非法渔获进入欧盟市场^[17]。

2.3 欧盟治理IUU的国际参与

在共同渔业政策的基础上, 欧盟除对内协调成员国捕捞作业之外, 对外也寻求加入其他国家或区域渔业管理组织的渔场^[18]，通过与第三国政府或FAO和OCED等机构合作的方式，共同打击IUU捕捞。此外，欧盟目前与30多个国家和地区签署了双边渔业协定，包括：互换配额、相互入渔的协定(与挪威、冰岛等北欧国家)；给予财政补贴和商业利益的协定(与欠发达的加勒比海、非洲、印度洋和太平洋国家签署的ACP-EC协定)；组建合资企业以获取配额的协定(与阿根廷)^[1]。欧盟还是PMSA的缔约方，积极履行国际义务和港口国责任，阻止IUU渔获流入成员国和国际市场。欧盟打击IUU的立场和政策在一定程度上抑制了全球非法捕捞行为。它还对非法捕捞船的船旗国采取严格的制裁措施，一些被认定“黄牌”的国家和渔业实体为保住各自欧盟市场份额而加强IUU捕捞监管和打击力度。

3 美国IUU捕捞治理措施探析 3.1 美国的渔业管理体系

美国海洋渔业管理以1976年《马格努森-史蒂文斯渔业养护和管理法案》 (Magnuson-Stevens Fishery Conservation and Management Act, MSA)为基础, 实施以产出控制为主的渔业政策^[19]。该国渔业主管机构为隶属于商务部海洋与大气管理局(National Oceanic and Atmospheric Administration, NOAA)的美国国家海洋渔业局(National Marine Fisheries Service, NMFS)和各区域海洋渔业管理委员会，总体上采取垂直管理与横向分工管理相结合的模式，州政府和联邦政府的管辖权相对独立。NMFS主要负责联邦水域的渔业管理和研究计划，同级别分管机构还包括：内政部鱼类和野生生物局、食品药品监督管理局、地区渔业管理理事会和海岸警卫队。其纵向管理分为五大海区(东北、东南、西北、西南和阿拉斯加海区)；横向则以领海为界将渔业水域分为州管辖水域和联邦管辖水域^[20]。由于美国约90%的水产品源自本国或进口海洋捕捞渔获^[21]，政府更多将渔业同贸易而非农业相联系。NMFS的国际事务处承担了打击IUU捕捞的主要责任，以避免其对进口水产品的高度依赖会刺激更多的非法渔获流入该国。各海区海洋渔业管理委员会由渔业资源管理和保护方面的专家组成，联邦政府和相关渔业团体共同参与事务协商。此外，美国还拥有较为成熟的渔业产业协会组织(例如：美国国家渔业协会，美国自然资源保护协会等)，这些组织在渔业资源养护管理中发挥了重要服务作用。

为加强对IUU捕捞的治理，时任总统奥巴马于2014年签署总统备忘录，发布渔业政策指令，宣布成立“美国政府打击IUU捕捞和水产品欺诈总统事务工作组”，就以下方面提出行动计划建议：国际港口国措施，国际最佳实践，国际海事领域意识，国际自由贸易协定，国际渔业补贴，国际外交优先级，执法，合作伙伴-论坛，可追溯性程序^[21]。该行动计划由工作组牵头，农业部、商务部、国防部、国土安全部等11个部门合作，以共同打击IUU捕捞及水产品欺诈行为，海岸警卫队为相关政策的执行提供保障。信息透明化方面，联邦政府在“联邦公告”网站上公布执行报告，公众可随时查询有关捕捞的电子可追溯记录^[22]。美国政府还出台多项财政配套措施，以支持渔船回购计划、资助渔业调查和监测项目、开设技术援助研修班等活动。

3.2 美国治理IUU捕捞的国内法律框架

美国拥有完善的环境和动物保护法律体系。在美国联邦政府公布的百余部渔业法律^[23]中，最为重要的就是《马格努森-史蒂文斯渔业养护和管理法案》(MSA)。MSA是美国海洋渔业资源开发与管理的基本法，自1976年颁布以来经历十余次修订。2006年颁布的《马格努森-史蒂文斯渔业养护和管理法再授权法案》(Magnuson-Stevens Reauthorization Act, MRSA)中添加了关于“应对IUU捕捞和保护海洋生物资源”的条款，提出建立“识别和认证程序”。该法案第403条依据《禁止公海流网捕捞保护法》进行修订，增添涉及IUU捕捞的第609条，提出比IPOA-IUU更为严格的本地化定义，具体列出针对与美国共享鱼种和高度洄游性种群的过度捕捞活动^[24]。上述两项法案成为美国打击IUU捕捞的法律基础，将IPOA-IUU转化为美国国家行动计划。美国国务院根据MSRA以及提交给国会的两年期报告，确定参与IUU捕捞活动的国家。国务院与国家海洋渔业局密切合作，确保上述法案和规定的执行^[25]。

在MSA基础上，美国推出了一系列配套法律法规，例如1900年《雷斯法案》，这是该国首个保护野生动物的联邦法案，是关于执法人员保护野生动物最广泛、最全面的联邦法律之一。该法案在1981年修订版中加入“禁止非法野生动物贸易”的内容，并在之后一些涉及IUU捕捞的法律判例中被援引作为“制裁IUU非法捕捞渔获进入美国市场”的法律依据^[26]。2011年《IUU捕捞/兼捕最终规则》建立了针对涉嫌IUU捕捞国家的识别认证程序；2013年《鲨鱼/IUU捕捞最终规则》修改了美国国内对IUU捕捞的定义。为回应IPOA-IUU，美国在2015年推出《非法、不报告和不受管制捕捞的执法条例》，成为继欧盟之后全球第二个颁布专门打击IUU捕捞国家条例的经济体。2016年，《公海捕捞遵守措施法案》出台，规制悬挂美国国旗的船只在公海上从事捕捞行为；《美国打击非法捕捞和水产品欺诈的进口水产品可追溯计划》发布，联邦政府采取更严厉的措施，限制被列入“IUU黑名单”的船只进入港口和使用港口服务。

3.3 美国治理IUU捕捞的国际参与

美国一直致力于在全球范围内打击IUU捕捞，通过主导或参与国际组织和RFMOs谈判、签订双边或多边渔业协定等方式，增强打击全球非法捕捞的努力。美国在2001年支持FAO制定的IPOA-IUU，并于2004年颁布本国行动计划；2009年，美国成为《港口国措施协定》的签署国，主张全球广泛接纳并采取强有力方式执行协定中的相关规定；2015年，美国政府在“我们的海洋”会议上发起构建“安全海洋网络”的倡议，聚焦国家间共同打击IUU捕捞的合作，以促进国家间在侦查、执法和起诉等方面的信息技术共享^[27]。

NMFS国际事务办公室定期举行国际论坛，与一些国家、地区和渔业实体开展磋商，目前已同以下经济体签署合作协定：加拿大、智利、中国、欧盟、墨西哥、挪威、俄罗斯、越南^[28]。美国积极参与大西洋、印度洋、太平洋和南大洋各大RFMOs的管理，并参加各国际组织的贸易协定(如：WTO, OECD, APEC等)。NMFS执法办公室与外国渔业执法官员共同调查IUU捕捞，并定期同美国海关与边境保护局及美国海岸警卫队合作，确保悬挂美国旗帜的船只在公海上遵守法律。

3.4 欧美合作

由于IUU捕捞具有全球性，经常性的信息交换、实用工具的共享显得十分重要。美国借鉴《欧盟IUU条例》中所提出的捕捞证明等制度，出台了符合本国国情的打击IUU捕捞专设条例。在欧盟改革CFP的过程中，NOAA也献计献策，共同促进海洋渔业资源的可持续管理。2011年4月，欧美海洋专家在“北大西洋海洋治理合作对话会议”上建议双方在北大西洋海域联合开展打击IUU捕捞的行动^[29]。同年9月，欧美在华盛顿签署一份新声明，进一步支持上述建议，承诺共同打击IUU捕捞，加强国际渔业管理^[30]。双方就IUU问题开展科研合作和高层次渔业磋商，并在国际组织和区域渔业组织中施展出较大影响力。表 1对比了欧美打击IUU的捕捞管理措施。

4 中国治理IUU捕捞的措施和应对策略

中国应当建立健全IUU捕捞治理体系。国际社会反映中国存在较为严重的IUU捕捞情况：欧盟报告显示，2000—2011年，中国渔船仅在西非北部海域的非法捕捞行为有2 648起^[34]。西非区域渔业组织统计，2000—2006年、2011—2013年，中方渔船在西非6个国家共有204起涉嫌非法捕捞行为^[33]。我国应当采取有效措施规避本国渔船被有关国家列入IUU名单的风险。虽然中国目前尚未加入PSMA，但我国高度重视打击IUU捕捞。政府在管辖范围内的水域开展了针对“三无”渔船的治理工作。“三无”船舶是指无船名船号、无船舶证书、无船籍港的“三无”渔业船舶，符合IUU捕捞定义的范畴，“三无”渔业活动属于国际上要求打击的捕捞活动。作为远洋渔业大国，中国也开展了针对在公海和他国EEZ作业船舶的监管。2019年，多部委已开展联合落实打击IUU渔船的港口国措施，拟将我国加入的7个区域渔业组织公布的共247艘IUU渔船名单通报国内各口岸^[35]。

通过对比欧美IUU捕捞管理体系，对我国治理IUU捕捞提出如下建议：

警惕单边主义。欧美所采取的政策措施相较于相关国际法的规定更为严格，中国要警惕欧美借口打击IUU捕捞实则对中国贸易进行制裁的倾向(这种制裁可能会蔓延至水产养殖领域)，我国应综合运用外交和技术手段规避风险。

完善相关法律。欧美皆有专门针对打击IUU捕捞的法案规定，而《中华人民共和国渔业法》、《中华人民共和国野生动物保护法》等相应管理法律法规中有关于打击非法捕捞的条款，但应该增加打击IUU捕捞行为的具体条款，让规制行动“有法可依”。

加强部门配合。欧美渔业管理体系较为完善，各部门各司其职、管理有序，有专业的配套资金和执行机构。中国可借鉴欧美经验，农业农村部与外交部、公安部、交通运输部、海关总署、国家市场监督管理总局加强配合和布控，推动落实打击IUU渔船的港口国措施。

通过教育提升渔民素质。生计问题是根本问题，受经济状况制约的渔民法律意识较为淡薄，部分渔业企业存在规避监管的违法行为。除针对渔民和企业的技能和普法培训外，伦理教育应得到重视，我国应在鱼文化、生态伦理的知识框架下，加入渔业伦理的内容，提升立法机构和管理机构的伦理认知，以及从业者的养护意识，提升渔船遵守法律规约的能力。

构建负责任渔业大国形象。欧美是中国重要的贸易市场，一旦将中国渔船列入“IUU名单”并采取制裁，将对中国渔业出口造成不利局面；中国应切实履行渔业大国责任，有效规制管辖水域(特别加强对“三无”渔船的打击力度)和远洋渔船的捕捞行为，严格实施港口国措施，增强欧美进口中国水产品的信心。

中国作为海洋捕捞大国，应密切关注欧美相关政策法规动向，借鉴学习相关最佳实践，完善规制IUU捕捞活动的国内外措施，提升国际履约能力，构建负责任的渔业大国形象。