IUU捕捞(非法、不报告和不管制捕捞)加剧过度捕捞，威胁渔业可持续发展，阻碍鱼类种群以及生态系统的恢复，使得合法作业的渔民处于不利的地位，已成为渔业管理的全球性难题。据统计，IUU捕捞渔获量达1 100~2 600万吨^[1]，占全球总渔获量的19%，全球重要鱼类的总捕捞量的30%来源于IUU捕捞，甚至有些情况下，IUU捕捞的渔获量是正常捕捞的渔获量的三倍^[2]。除了可以带来较大的经济利益以及船旗国、沿海国的管辖不利以外，“方便港口”也是造成IUU捕捞难以治理的重要原因之一。所谓“方便港口”，是指没有既定规则和程序确保上岸及港内转运的渔获物来自于合法捕捞的港口^[3]。其主要是由于港口国没有有效执行检查措施，也无法追踪渔获物的来源，检查船舶是否遵守国际养护和管理要求^[4]。因此，国际社会越来越意识到港口国措施对预防、制止和消除(以下简称“治理”)IUU捕捞的重要性，也越来越注重港口国措施的发展，希望通过港口国实施有效措施来消除“方便港口”，阻止IUU渔获物进入贸易。

联合国粮农组织(FAO)于2001年3月2日通过了《预防、制止和消除非法、不报告和不管制捕捞的国际行动计划》(International Plan of Action to Prevent, Deter and Eliminate Illegal, Unreported and Unregulated Fishing，以下简称“IPOA-IUU”)，呼吁各港口国采取措施治理IUU捕捞^[5]。然而，有效实施港口国措施需要具体的法律框架^[6]，IPOA-IUU只是指导文件，并不具备法律拘束力。早期的1995年《执行1982年12月10日《联合国海洋法公约》有关养护和管理跨界鱼类种群和高度洄游鱼类种群的规定的协定》(Agreement for The Implementation of Provisions of The United Nations Convention on The Law of The Sea of 10 December 1982 Relating to The Conservation and Management of Straddling Fish Stocks and Highly Migratory Fish Stocks，以下简称《联合国鱼类种群协定》)也对港口国措施进行了基本规定，但缺乏具体可操作性的规定。2009年11月12日，FAO批准了《关于预防、制止和消除非法、不报告、不管制捕捞的港口国措施协定》(Agreement on Port State Measures to Prevent Deter and Eliminate Illegal, Unreported and Unregulated Fishing, 以下简称《港口国措施协定》)。该协定于2016年6月5日生效，成为首个真正意义上具有法律效力的治理IUU捕捞的国际条约，为缔约方采取港口国措施提供了明确的国际法依据和最低标准^[7]。截止到2017年4月18日，已有45个国家及欧盟批准、接受、核准或加入了该协定，其中2016年后加入的便有24个^[8]。在实践方面，《港口国措施协定》生效前，就已经有不少国家依据1995年《联合国鱼类种群协定》通过国内立法实施港口国措施。欧盟于2008年通过了《关于“建立预防、阻止和消除非法、未报告及未管制捕捞的共同体体系”的条例》(以下简称“欧盟IUU条例”)^[9]；中西部太平洋高度洄游鱼类种群养护和管理委员会等一些区域性渔业管理组织(Regional Fisheries Management Organizations，以下简称RFMOs)也通过其公约或大会决议规定了港口国措施^[10]。

1 《港口国措施协定》的主要内容以及相关国家实践

《港口国措施协定》旨在通过有效实施港口国措施，治理IUU捕捞，确保对海洋生物资源和海洋生态系统的长期养护和可持续利用。该协定适用于每一缔约方对无权悬挂其旗帜但意欲进入其港口或已在其港口停泊的船舶，即外国船舶。

港口国措施的内容主要包括船舶入港提前通知、港口的指定、入港船舶的检查、拒绝船舶使用港口、国内合作与国际合作等。具体的主要有：(1) 港口国应指定船舶可进入的港口，同时要求意欲入港的船舶提前申请，港口国根据船舶提交的申请确定其是否有可能从事或支持IUU捕捞，并拒绝从事或支持IUU捕捞的船舶入港。(2) 若某一从事或支持IUU捕捞的船舶已经进入港口，港口国应拒绝其使用港口。(3) 缔约方应对在其港口内的一定数量的船舶进行检查，并应将检查结果发送给受检船舶的船旗国以及其他有关国家或组织。(4) 船旗国缔约方应鼓励船舶使用遵守本协定或行为方式与本协定规定相符的国家的港口，并要求船舶在港口国检查时与港口国合作。船旗国缔约方对悬挂其国旗的从事IUU捕捞的船舶负有责任，应与有关国家或组织进行合作对此类船舶进行检查、调查，并在获得充分证据后立即采取执法行动。(5) 缔约方应通过FAO或其他组织和机构，向发展中缔约方提供援助以促进港口国措施的制定及有效的执行。

1.1 入港提前通知

港口国应要求船舶提前通知其计划进入的港口，以便使港口国有足够的时间安排检查员对入港船舶实施检查，并可提前收集船舶信息以确定其是否从事了IUU捕捞、是否准予其入港。在实践中，欧盟IUU条例要求船长在预期抵达时间的3个工作日之前正式通知欧盟成员国的主管部门，并要求声明该船舶没有从事或支持IUU捕捞，否则将直接拒绝其进入港口或使用港口。区域性国际渔业管理组织对预先通知并没有具体要求，由各国自行规定。例如，新西兰和冈比亚要求提前72小时通知；印度则要求提前24小时通知^[4]。

1.2 指定港口

港口国应当指定船舶可进入的港口，并提前公布港口名单。港口国要确保其指定的港口能适当监督和控制外国渔船的活动，有责任对进入港口的外国船舶进行检查；外国船舶也只被允许进入指定港口卸载或转载渔获物^[11]。在实践中，有的国家，如土耳其，只要求特定的鱼类必须在其指定的港口进行卸载或转运；而喀麦隆等则要求所有渔船必须到指定的港口卸载渔获物，以便于检查和收集相关信息^[12]。

1.3 授权及批准入港

港口国应根据事先收集的信息确定是否准予船舶入港，并可采取检查措施以确定其是否从事IUU捕捞^[11]。但若外国船舶是由于不可抗力或遇险原因进入港口，相关港口国应实施援助并准予其入港。

1.4 拒绝使用港口

拒绝使用港口包括拒绝船舶利用港口进行渔获物卸载、转运、包装及加工，同时也拒绝其使用其他港口服务，包括加燃料和补给、维修和上坞。这是《港口国措施协定》中最重要的措施之一。具体而言，有以下情形的港口国应拒绝船舶使用港口：(1) 船舶没有适当的授权或证明文件或缺乏证据证明其从事的捕捞活动符合相关法律规定；(2) 船舶违反了有关渔业管理要求或有合理理由相信其从事了IUU捕捞，或船舶已进入港口但经检查有证据表明其从事或支持IUU捕捞。实践中，新西兰要求在卸载或转载渔获物之前必须提供所有的证明文件，若船舶破坏了国际养护及管理措施，则应拒绝其使用港口。欧盟要求卸载或转载的渔获物必须要有完整的信息，包括鱼类种群、大小、捕捞的时间和区域^[12]，同时建立了黑名单制度，包括船舶黑名单和国家黑名单，列入渔船黑名单的船舶就被禁止在欧盟管辖海域内从事捕鱼活动，不得进入任一欧盟成员国港口，不得在成员国内卸货或进口、加工、出口或再出口其水产品；列入渔业国黑名单的国家被要求在6个月内采取行动消除IUU捕捞，否则，悬挂该国旗帜的船舶所捕捞的渔获物就被禁止进入欧盟市场。

1.5 船舶检查

港口国应对自愿进入其港口的船舶进行检查。《港口国措施协定》规定了最低检查标准，包括应检查一定数量的船舶以达到协定目的，并按优先顺序特别要检查可能从事IUU捕捞的船舶^[11]。港口国应检查船舶所有的信息，但应适可而止，不可妨碍船舶的正常作业以及威胁船员的安全^[11]；检查的结果应发送给船旗国、RFMOs、FAO及其他相关主体。

一般情况下，船舶检查内容包括船舶本身、文件、渔具及其他设备、渔获物及鱼产品。此外，还应检查捕捞日志、船舶监测系统报告、安全证书等。在实践中，加拿大授予检查员相对广泛的权利，可检查船上货物、网具及涉及到捕捞生产、渔获物运输及销售的文件^[12]；欧盟要求检查卸载及转载渔获物的最小标准，检查员有权检查船舶的装置、设备、文件等。此外，欧盟IUU条例禁止第三国船舶与欧盟成员国船舶之间在海上转载渔获物，这种转载必须在指定港口进行，相关港口国有责任对进入欧盟市场的渔获物进行检查^[13]。

1.6 国内合作与国际合作

有效实施港口国措施的重要基础是国内多部门间的合作以及国际合作。在国内合作方面，《港口国措施协定》规定港口国应统筹和协调多种港口国措施的实施，同时要求缔约方要加强有关IUU捕捞的法律和行政管理的协调性和综合性^[11]。在实践中，美国要求其多部门的合作来决定船舶是否遵守国际养护措施^[12]。

国际合作则包括缔约方之间的信息交流、船旗国与港口国的合作以及协助发展中缔约方治理IUU捕捞：(1) 缔约方之间以及缔约方和RFMOs之间应进行合作并交流信息，并应建立沟通机制来交换电子信息。电子信息平台由FAO统一协调，并已经建立了港口国措施数据库，可通过搜索港口国、港口国措施、船舶旗帜等关键词获取信息，为政策决策者、国家行政部门等提供信息，以实现最优的港口国措施^[14]。(2) 船旗国对治理IUU捕捞负有首要责任，应在其能力范围内更好地履行船旗国义务，作为船旗国的缔约方如果发现悬挂其旗帜的船舶从事IUU捕捞并意欲进入或已经进入某一港口，就应要求有关国家对此船舶进行检查或采取适当的措施，港口国对船舶的检查结果应发送给船旗国，若有理由相信船舶从事IUU捕捞，船旗国应展开调查，在获得充分的证据时，采取执法行动。这一规定强调了船旗国对悬挂其旗帜的从事IUU捕捞的船舶的主体责任，遵循了船旗国管辖为主、港口国管辖为辅原则：港口国措施仅是在船旗国管辖不足的情况下的补充^[15]。(3) 作为发展中国家的缔约方在执行港口国措施方面可能没有能力或充分的资源，因此，《港口国措施协定》规定各缔约方应协助发展中国家的缔约方，加强其管理能力建设，丰富其技术和设备资源^[11]。

2 港口国措施的有效性评析

FAO指出，由于IUU捕捞这一行为涉及到多类国家，治理IUU捕捞需要全面的、不同但互补的措施。港口是渔获物通往市场的必经之路，而港口国措施正是着力于港口，阻截IUU渔获物的流通途径，可减少渔民从事IUU捕捞或相关活动的意欲，从而提高治理IUU捕捞的效益-成本比^[16]。但是，从实践的角度看，这一措施也存在其局限性。

2.1 港口国措施对治理IUU捕捞的有效性

从理论上讲，《港口国措施协定》的生效和执行，可提高治理IUU捕捞的效果。

首先，相较于自愿性质的IPOA-IUU，《港口国措施协定》对缔约方具有法律约束力，为缔约方治理IUU捕捞采取的措施提供了国际法依据，其所规定的措施内容也成为各国根据国情采取措施的基础，使得治理IUU捕捞的措施达到了一个新的高度^[17]。

第二，港口国措施通过降低渔民的预期经济利益来治理IUU捕捞。港口国有权拒绝IUU捕捞渔船使用港口卸载或转载渔获物，减少了IUU捕捞的渔获物上岸机会；对于进入港口的船舶，经检查确定其从事了IUU捕捞的，港口国可没收IUU渔获物，减少了IUU渔获物的市场贸易量。因此，港口国措施可增加IUU捕捞被查获的可能性、降低IUU捕捞可能获得的经济利益^[17]。

第三，港口国措施可增加发现从事或支持IUU捕捞船舶的可能性，并减少此类船舶逃逸的可能性。首先，港口国可在船舶申请入港时核查申报信息初步判断该船舶是否从事或支持IUU捕捞，并可在对入港船舶的检验中发现IUU捕捞船舶。其次，经港口国检查有证据证明该船舶从事或支持IUU捕捞的，可及时展开调查，也可要求船长配合并立即通知船旗国采取相关措施，在这种情况下，从事或支持IUU捕捞的船舶的逃逸可能性较低，同时还可以准确的评估该船舶所捕获的IUU渔获物数量。

第四，可弥补船旗国对IUU捕捞船舶管辖的不足。由于政治意愿或经济资源的不足，部分船旗国没有能力或不愿意实施治理IUU捕捞的措施，不少IUU捕捞船舶便因此躲避船旗国管辖，甚至躲避沿海国的管辖。但如果港口国措施得以普遍性地有效实施，就增加了IUU捕捞被检查和采取治理措施的机会，从而弥补船旗国对IUU捕捞船舶管辖的不足。

2.2 港口国措施的局限性

港口国措施的局限性主要在执行方面。

第一，在执行能力上，尽管《港口国措施协定》的生效促进更多国家完善其国内法，也会由此推动港口执法能力的提升，但至少在短期内，很多港口国仍没有能力去充分执行港口检查，也没有能力对IUU捕捞船舶采取强制措施，从而降低港口国措施的有效性。这是港口国措施在实施方面的最大问题。尤其是，港口国措施的实施对港口国国内各机构的协作要求较高，一些国家的国内机构职能不够明确，则会导致跨部门协作失灵^[18]；有些港口设施较差，可能不足以满足执行港口国措施的需要；没有实施过港口国措施的国家也会因缺少能够从事港口监督执法的人员而无法有效实施港口国措施。

第二，采取港口国措施检查渔获物的必然涉及到渔获物合法捕捞的可追溯性，在检查渔获物时需要获取各类渔获物的名称、捕捞水域等确切的信息。但《港口国措施协定》并未对有关渔获物可追溯信息做出规定，从而使得在港口确认IUU捕捞行为面临困难。因此，各国治理IUU捕捞还需考虑更多相关措施的配合，建立更为完善的措施体系。

3 《港口国措施协定》对我国渔业管理的影响

在《港口国措施协定》框架内，各缔约方之间应通过直接或间接合作从两方面承担起责任：一是鼓励悬挂其旗帜的渔船合法进入或使用另一国港口；二是加强对外国渔船进入或使用本国港口的管理。我国拥有世界最大规模的渔船队，有超过2000艘远洋渔船，其中半数在公海作业; 也有绵长的海岸线，港口众多。因此，《港口国措施协定》对于我国而言，既存在作为船旗国的影响，也有作为港口国的影响。

3.1 积极影响

第一，可降低悬挂我国旗帜的船舶从事或支持IUU捕捞的可能性。按《港口国措施协定》的规定，若有明确理由相信悬挂我国旗帜的船舶从事或支持IUU捕捞，且该船舶意欲进入或已经停靠《港口国措施协定》缔约方的港口，作为船旗国，我国可以也应当要求港口国对该船舶进行检查或采取适当的措施，并在证据充分的情况下由我国采取执法措施。重要的是，即使我国不加入《港口国措施协定》，作为协定缔约方的港口国在其港口查获了悬挂我国旗帜的船舶从事了IUU捕捞，我国也应当履行船旗国执法义务。因此，其他国家采取港口国措施必然会减轻单方面由我国治理悬挂我国旗帜的船舶从事IUU捕捞的成本和压力，也会降低悬挂我国旗帜的船舶从事或支持IUU捕捞的可能性，尤其是在公海从事或支持IUU捕捞的可能性，进而改善我国对渔船尤其是远洋渔船的管理。

第二，加入《港口国措施协定》可促进健全我国捕捞监督管理体系。尽管港口国措施针对无权悬挂港口国旗帜的船舶，也就是说，若我国加入《港口国措施协定》，我国作为港口国采取的港口国措施应针对外国船舶或无国籍船舶。但是，我国要实施港口国措施就必须具备在港口对渔船进行检查的能力，为此就要建立基于港口的渔船监督检查体系。目前我国的渔业执法检查尤其是海洋渔业执法主要依靠海上巡航检查，以港口为基础的执法能力非常薄弱。因此，加入《港口国措施协定》并有效履行其义务，就必须大大提高我国基于港口的渔业执法能力，而这种能力不仅可以用于检查外国船舶或无国籍船舶，也可用于检查港内的我国渔业船舶。由此将有利于促进健全我国捕捞业监督管理体系，全面提升我国捕捞业监督管理的效率、效果和水平。

3.2 面临的挑战

若我国加入《港口国措施协定》就要履行协定规定的国家义务，采取港口国措施。但就目前我国的渔业管理状况来看，还存在以下几个方面的挑战。

第一，采取港口国措施需要以港口为依托对渔船进行监督检查，但目前我国还没有建立起以港口为依托的渔船监督检查体系，对于停靠在我国渔港或非渔港的外国渔船或无国籍涉渔船舶，谁是监督检查的责任主体?谁有权或有义务做出执法措施(包括根据《港口国措施协定》应当拒绝外国船舶使用港口)?在我国现行有关港口和渔业管理体制下，渔港和非渔港的监督管理权分属不同的部门，即使在渔业管理系统内部，渔港监督管理部门和渔政监督管理部门也普遍存在分别设立的情形。因此，若我国加入《港口国措施协定》，就必须确定行使港口国措施的责任主体部门，这对我国的港口监管体系、渔业监督体系都将带来全面改革的挑战。

第二，采取港口国措施的能力建设将给我国带来巨大的挑战。有效地采取港口国措施需要有能力对进入港口的外国渔船是否实施了IUU捕捞行为进行确认，包括进港前的确认和进港后经检查确认，这需要依靠全面、准确的渔船及其捕捞行为信息系统，尤其是渔获物可追溯信息，以及相应的关联性监管措施，以能够通过港口检查渔船及其货物、设备、证书等判断其在海上的捕捞过程中是否存在IUU捕捞行为。此外，采取港口国措施还涉及法律修改或制定新的法律法规，执法人员的配置、培训，港口基础设施建设，以及与外国渔船执法有关的多部门之间合作等一系列相关能力建设问题。这些都将产生很大的成本。

4 结语

《港口国措施协定》为缔约方采取港口国措施提供了国际法依据，港口国措施在渔船进港和渔获物上岸的捕捞生产终端环节弥补了海上监管难以全面治理IUU捕捞的缺陷，将监管措施从海上引入到港口，执法的经济性和有效性均可得到提升。但由于IUU捕捞渔船可以通过未采取港口国措施国家的港口进行卸载或者加工、转运渔获物，之后通过陆路运输或加工后进入市场，从这个角度上讲，港口国措施在治理IUU捕捞的整个措施体系中，是重要的一环，但其有效的实施需要依赖于港口国的支持。对于我国而言，如果加入《港口国措施协定》，采取港口国措施会给我国渔业管理尤其是远洋渔业管理带来积极的影响，但同时我国也会面临一系列的挑战。我国作为最大的发展中港口国，是否要加入《港口国措施协定》，还依赖于港口国措施的实施给我国带来的积极影响是否大于所面临的挑战。