南沙群岛由中国最早发现、开发和管理,是中国固有领土。然而,在20世纪后半叶,随着南海蕴藏可观油气资源的预言出现,南海周边国家大肆侵占南沙群岛岛礁,并在周边海域疯狂掠夺油气资源和渔业资源。更为荒谬的是,这些国家曲解《联合国海洋法公约》(UNCLOS)本意,错误地援引其中的只言片语,主张通过海洋划界将它们所侵占的南沙岛礁和附近海域“合法化”。这严重侵犯了中国南沙群岛主权。根据国际法中领土取得的先占原则,中国最早发现并有效占领了南沙群岛,拥有南沙主权。而这一过程得以实现的最主要途径便是中国对南沙渔业的开发与管理。
1 有效占领作为领土取得的一种原始方式,先占是指一国意图获得不在任何其他国家管辖之下的领土主权。[1]有效占领是先占成立的关键。随着国际法的发展,在18世纪中叶,先占被要求应是有效的。[2]一国在发现后需实施有效占领以巩固先前所获得的初步权利,最终获得领土主权。
有效占领主要包含主客观两个因素:第一,占领意图(animus occupandi),即作为统治者管理的目的和意图;第二,占领行为(corpus occupandi),即主权行为的行使和展示。[3]
作为主观因素的占领意图一般根据一国对领土的积极管理行为来推断,具体表现可包括已出版的权利宣称和一系列主权行为。作为客观因素的占领行为是指领土主权和平、真实、充分和持续地行使和展示。
① 和平。和平是指一国领土主权的行使和展示未遭到他国竞争性主权行为的反对,也未遭到他国长期一贯地抗议。帕尔马斯岛案仲裁庭在判决书中指出:所谓和平是针对其他国家而言的,是指在关键日期之前,一国对争议地区行使领土主权没有引起他国竞争性的诉讼或诸如抗议等其他反对活动。[4]
② 真实。真实是指主权行使和展示应真正体现在具体的领土管理行为中,而不是只停留于口头或纸面。在锡帕丹岛和利吉坦岛主权归属案中,国际法院在判决书中也指出:法院只能考虑那些构成主权展示、毫无疑问涉及本案中有争议领土的行为。[5]
此外,真实的标准不能一概而论,应根据领土具体情况有所变化。胡伯在帕尔马斯岛仲裁案中提出:坚持主权真实性并不意味着主权应对领土的每一个角落甚至每一个缝隙都存在明显的影响。主权行为密度应根据领土不同情况进行变化。[3]因而,有效占领的真实标准应依领土情况进行评判。在交通便利或自然条件优良的地区,应进行较为周密的管理行为;在偏远或自然条件较为恶劣的地区,进行为数不多的一些管理行为;甚至只要表明占领意图,不必需实际的管理行为就可满足真实要求。
③ 充分。充分是指主权行使和展示应足以授予有效领土权利。充分是有效占领的一个重要判断标准。在东格陵兰岛案中,常设法庭在判断丹麦主权活动时每次都采用充分标准以判断是否可授予有效的主权权利。
与“真实”一样,充分标准的判断也应根据领土情况有所变化。在交通便利或自然环境优良的地区,应设立较为完善的行政管理体系;在偏远或自然环境较为恶劣的地区,可成立基本的管理组织。
④ 持续。持续是指领土主权行使和展示在较长一段时间内应是不中断的。在利吉丹岛和西巴丹岛主权归属案中,国际法院强调了主权的持续性,指出:马来西亚所实施的主权活动虽数量不多,但持续了相当长一段时间并显示出对这两个岛屿行使国家责任的意图。[6]
与“真实”和“充分”一样,持续要求也不是绝对的,应根据领土情况进行适当调整。在偏远或自然环境较为恶劣的地区,持续要求不可能是无间断的。与领土情况相适应的适当间隔也是满足持续要求的。
总之,有效占领的条件并不是绝对的,应根据领土具体情况做出适当调整和变化。特别是,对于偏远或自然环境较为恶劣的岛屿,有效占领的要求可适当降低。占领国不需要在这些岛上建立完备的行政管理体系,只要占领国实施了基本的领土主权宣示,并履行了主要的国家责任即可。
而且由于这些岛屿自然条件较为恶劣,因而相关开发利用活动十分有限,渔业一般是这类岛屿主要经济活动之一,相应的渔业管理也是占领国对其行政管辖的最重要内容之一。
2 中国南沙群岛渔业史中国开发、利用、管理南沙群岛海域渔业资源的历史源远流长,大致可分为三个阶段:古代、近代和现代。
2.1 中国南沙群岛古代渔业史(公元前221年秦统一六国至1840年鸦片战争开始)早在秦汉时期,中国人便沿着海上丝绸之路远赴南沙群岛从事渔业生产。当时很多史籍对南沙群岛的地形地貌做了详细描述。如东汉杨孚在《异物志》中指出:“涨海琦头,水浅多磁石”。其中“涨海”和“琦头”分别指南海和南海诸岛。[7]
至唐宋时期,中国人民南沙渔业活动初具规模,且南沙群岛也被正式纳入行政管辖。当时渔民形成每年冬季乘东北季风南下,先至西沙群岛,一部分船只就地作业,另一部分船只继续南下至南沙群岛,次年春末夏初再乘西南季风北返海南销售鱼货和进行补给的生产模式。[8]
自唐贞元以来,南沙群岛便列入中国版图,归广南西路琼督府管辖。至宋代,对南沙群岛的行政管理更加紧密,不仅纳入管辖,而且派海军巡辖。北宋水师已巡海至西沙、南沙群岛一带。[9]
至元明清时期,南沙渔业发展进入兴盛阶段,当时政府对南沙群岛的管控不断加强。特别是清代,中国渔民南沙渔业生产已较为成熟。当时渔民对南海诸岛的分布情况,以及水道、季风、海流等地理特征不断熟悉,开始对南海诸岛的岛、洲、礁、沙、滩命名,并详细记录下来,如明末出版的《须风相送》,以及在南海渔民中广泛流传的《更路簿》等。《更路簿》除记载中国渔民对西沙、南沙群岛习用传统地名百余个之外,还记载了渔民从海南文昌县的清澜港或琼海县的潭门港起航,到西沙、南沙各岛礁的航行针位和更数(即航向和航程)。[10]
而且,至迟在清代中国渔民已经开始在南沙群岛定居。南沙北子岛、南子岛、太平岛、中业岛等都是中国渔民重要居住地。渔民在这些岛上不仅从事捕鱼、捉海龟、采海参、砗磲、马蹄螺等渔业生产活动,而且进行挖井、种树、建庙等相关生活。
元明清政府对南沙群岛的行政管辖力度不断加强,形式也进一步丰富,如天文测量、巡海防卫、纳入版图、维权抗争等。元代,世祖忽必烈曾派同知太史院事郭守敬到西沙群岛对南海进行测量;[11]明朝在海南设重兵防寇,并派水师在西沙、南沙群岛巡海防卫;清朝乾隆年间的《皇清直省图》和嘉庆年间的《大清万年一统天下全图》等官方地图都将南沙群岛列入中国版图,并标明设府管辖。[12]
可见,自秦汉至明清,中国人民在长期的南沙渔业生产实践中,对南沙群岛的认识不断丰富、深入,渔业活动不断累积、成熟,在此基础上中国古代政府对南沙群岛的管控也不断增强、完善。
2.2 中国南沙群岛近代渔业史(1840年鸦片战争至1949年新中国成立之前)1912年中华民国南京临时政府成立之后,中国南沙渔业持续稳定发展,中华民国对南沙群岛的管辖和维护也取得很多成果。
中华民国时期制定了一些渔业法规,如1914年的《公海渔业奖励条例》和《渔船护洋缉盗奖励条例》、1917年《渔业技术传习章程》、1929年《渔业法》、1930年《渔业登记规则》和《渔业登记规则实行规则》、1931《渔业警察规程》、1932年《渔轮长渔捞长登记暂行规则》、1932年《海洋渔业管理局组织条例》等。
该时期南沙群岛已成为中国渔民一个重要的渔捞根据地。渔民每年春季从海南岛出发,至南沙群岛后停留,等深秋后载渔获而归。1933年7月31日《申报》报道:“九小岛,在琼崖之南,确属中国领海,粤闽渔民,每岁轮流前往,籍作捕鱼根据地者,有数万人……”。[13]
而且该时期越来越多的渔民不再是短期停留于南沙群岛,而是长期定居于此。1918年12月日本小仓卯之助组织所谓探险队到达南沙时,就惊讶地发现三个文昌县海口人住在北子岛上。这些资料表明很多渔民由于生产发展需要定居于南沙群岛,长期经营开发南沙,时间甚至长达十几年。[12]
1939年二战爆发后,南沙群岛为日本占领。1943年中美英三国政府发表《开罗宣言》,指出日本所窃取的中国领土应归还中国,如满洲、台湾、澎湖列岛等。当时南沙群岛被日本划归台湾管辖,因而根据《开罗宣言》日本应归还的中国领土当然包括南沙群岛。1945年中美英又共同签署了《波茨坦公告》,再次强调《开罗宣言》的条件必须实施,日本应归还所窃取的领土。同年日本投降后,国民政府于1946年收复南沙群岛,并举行接收仪式、立碑纪念、派兵驻守,向全世界宣布中国恢复对南沙群岛行使主权。[14]
1947年国民政府内政部方域司印制了《南海诸岛位置图》,该图在南海海域中标有南沙群岛,并从北部湾中越陆地边界向海至台湾省东部,包括四组群岛在内,以国界线的表示方法标绘了十一段断续的线,最南端在北纬4度,至曾母暗沙。[15]这条线被后人称为“断续国界线”或“U形线”,其划定了中国在南海的管辖范围,是国民政府行使南海主权的重要国际法证据之一。1948年初,内政部方域司又将此图收入《中华民国行政区域图》,并公开发行,以向世人公布中国对南海诸岛及其附近海域的管辖范围。对此,国际上未有国家表示反对。
可见,在中华民国时期,南沙渔业在先前基础上不断拓展,成为南海重要渔业基地。国民政府也通过保护渔业、纳入版图等方式持续加强对南沙群岛的管辖。
2.3 中国南沙群岛现代渔业史(1949年新中国政府成立至今)1949年新中国成立后,不断加大南沙渔业开发力度,并全方位加强南沙群岛行政管辖和主权维护。新中国成立初期,1951至1956年政府就组织广东省琼海县大批渔民前往南沙进行渔业生产。[9]文革期间,南沙渔业发展受阻。但在20世纪80年代后,南沙渔业在政府扶持下逐渐恢复,进入新的发展阶段。经过二十多年努力,取得了显著成效:渔船数量增加,由最初的十几艘发展为数百艘;渔捞量增加,由总产量不足5吨发展至数万吨;作业范围扩大,由局限于东北礁盘扩展至西南部和南部渔场,遍及整个南沙海域;作业时间延长,由冬去夏返发展为常年作业。[16]
进入21世纪后,南沙渔业面临新的发展形势。随着2004年《中越北部湾渔业合作协定》生效,数千艘渔船退出传统渔场回归南海近海作业,这使得本来渔业资源已渐衰退的近海,捕捞压力急剧加大。此外,随着南沙争端日益棘手复杂,南沙侵渔活动也日趋频繁猖獗,越南、菲律宾等国不仅大肆掠夺南沙渔业资源,而且非法袭击抓扣中国渔民渔船。在此纷繁情况下,南沙渔业被赋予新的意义。其不仅有助于缓解南海近海捕捞压力,增加渔民收入, 而且有利于维护中国南沙主权权益,宣示中国南沙管辖。
对此,中国政府通过组织渔民编队、护渔执法、资源调查等方式协助渔民开发南沙渔业。1994年起农业部组织渔政船定期到南沙海域巡航执法,至2010年进一步升级,由渔政指挥中心统一调度,组成跨海区渔政船编队巡航,对南沙渔业进行管理的同时保障其安全稳定发展。[17]
中国政府不仅加强南沙渔业的开发管理,而且注重南沙群岛的管控,如颁布立法、明确管辖、外交抗议等。在立法方面,1958年《关于领海的声明》与1992年《领海和毗连区法》都明确指出,中国领土包括南沙群岛;在行政管辖方面,1959年和1981年分别设海南行政区和广东省“西、南、中沙群岛办事处”。[9]2012年国务院撤离该办事处,建立地级三沙市,驻永兴岛,管辖西、中、南沙群岛及海域。[18]
可见,新中国成立后,南沙渔业在政府扶持下步入新的发展阶段,取得了显著成效。中国政府也不断加强对南沙渔业和南沙岛礁的管辖,向世界展示了中国南沙主权。
3 渔业与中国南沙群岛主权维护汗牛充栋的中国南沙渔业开发和管理史料足以说明中国对南沙群岛和平、真实、充分和持续的有效占领,对南沙群岛拥有完全主权。
3.1 和平和平是指一国领土主权的行使和展示未遭到他国的抗议或反对。在20世纪上半叶南海蕴藏油气资源的推断公布之前,中国对南沙群岛主权的行驶和展示长久以来并未遭受任何国家异议。古代和近代中国政府对南沙群岛进行行政管辖,并著书立说、出版地图等,他国均未抗议或反对。新中国成立后,南海周边国家曾多次公开承认南沙群岛是中国领土,而且其他国家和国际组织对这一点也予以认可。在1975年前越南政府的声明、外交照会,以及书刊地图都承认南沙群岛是中国的领土。如1958年9月越南总理范文同照会周恩来总理,郑重表示:越南承认和赞同中国1958年关于领海决定的声明。[9]因而,中国长期公开对南沙群岛行使主权,他国并未表示抗议或反对。中国对南沙群岛的有效占领是和平的。
其他国家和国际组织也承认中国对南沙群岛拥有主权。如1951年苏联外交部长葛罗米柯在旧金山和会上指出,南沙群岛是中国不可分割的领土;[7]1974年日本《朝日新闻》评述说:南沙群岛是中国的领土。世界很多国家出版的地图也都标注南沙群岛属于中国,如英国《中国海指南》(1986年)、美国《威尔德麦克各国百科全书》(1963年)和日本《世界地图集》(1952年)等。[7]
3.2 真实、充分和持续有效占领的这三个要求是相对的。在交通便利或自然环境优良的地区,应存在较为密集的管理行为、设立较为完善的管理体系、且主权行使和展示是不间断的;在偏远或自然环境较为恶劣的地区,存在一定管理行为、设立初步管理组织、主权行使和展示有一定间隔也可。因而,有效占领程度应与领土具体情况相适应。
南沙群岛航路遥远且海况复杂,其中面积较大且拥有淡水资源的岛屿极少,狭小且缺乏基本生存保障的礁岩居多。一般岛礁距海南岛有1000多公里,[19]且台风频发、海流湍急,自然条件十分恶劣。中国自秦汉时发现南沙群岛后,渔民持续奔赴南沙捕捞生产,并在唐宋时停留,至明清时定居,世代开发南沙渔业资源和经营南沙岛礁。而且历代中国政府都十分重视南沙渔业发展,不仅加强南沙渔业管理,而且采取提供补给、护渔执法、资源调查等诸多措施扶持南沙渔业。此外,还通过明确隶属、海军驻守、外交抗议等多手段宣示和维护南沙群岛主权。中国对南沙渔业和南沙岛礁的持续开发和管理,对于偏远且自然条件恶劣的南沙群岛而言已足矣。因而中国对南沙群岛进行了有效占领,而且完全满足真实、充分和持续的要求。
4 结论中国最早发现了南沙群岛,而且进行了有效占领。自古以来,中国渔民不畏艰险世代远赴南沙从事渔业生产,而且历代中国政府不断加强对南沙渔业和南沙岛礁进行管理。可以说,中国南沙渔业开发管理史就是一部中国对南沙群岛持续行使和展示主权的历史。今后中国政府还应通过政策利导、财政扶持、加大宣传等多种方式继续支持渔民开发南沙渔业资源,并通过常态护渔、科学调查、外交抗争等手段加强南沙渔民权益保障和南沙渔业资源可持续发展,这不仅是中国彰显拥有南沙群岛主权的极好例证,也是未来中国维护南沙主权的有效手段。
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