由于长达数十年的持续不断的高强度捕捞，大西洋蓝鳍金枪鱼资源已处于严重衰退状态^[1]。为了更好地养护蓝鳍金枪鱼资源，瑞典、摩洛哥分别先后向濒危野生动植物种国际贸易委员会提议将大西洋蓝鳍金枪鱼列入《濒危野生动植物种国际贸易公约》附录^[2]。

大西洋金枪鱼养护国际委员会(The International Commission for the Conservation of Atlantic Tunas, ICCAT)是大西洋海域的区域性渔业管理组织，目前，ICCAT有50个缔约国和4个合作非缔约方，我国于1996年10月24日加入该组织，我国台湾省为4个合作非缔约方之一。自1969年成立以来，陆续出台了一些养护和管理大西洋蓝鳍金枪鱼资源的建议和决议。这些建议和决议在养护和管理大西洋蓝鳍金枪鱼资源中起到了一定的作用，并有效缓解了资源进一步衰减的趋势，然而ICCAT通过的建议和决议仍存在缺陷。因此，为保障大西洋蓝鳍金枪鱼渔业的可持续发展，急需完善现有管理机制和措施。本文将分析大西洋蓝鳍金枪鱼资源的开发历史、管理制度和养护措施以及存在的问题，并提出相关建议。

1 大西洋蓝鳍金枪鱼渔业

大西洋蓝鳍金枪鱼(Thunnus thynnus)，英文名Atlantic bluefin tuna，主要分布于北大西洋及地中海海域，栖息水温相对南方蓝鳍金枪鱼而言较低。蓝鳍金枪鱼常被认为是大西洋金枪鱼渔业的标志性鱼种，易受到各利益方的关注。ICCAT以45°W为界，将大西洋BFT资源分为西大西洋BFT和东大西洋BFT两个系群，西大西洋BFT主要分布在墨西哥湾与纽芬兰水域之间；东大西洋BFT主要分布在加那利群岛与冰岛南部水域及地中海海域^[3-4]。

研究表明蓝鳍金枪鱼生长速度缓慢，东部群体性成熟年龄4~5龄，其产卵场是在地中海，产卵期6-8月；西部群体性成熟年龄8龄，产卵场在墨西哥湾，产卵期为5-6月。黄鳍金枪鱼和大眼金枪鱼产卵场均在表层水温24℃以上海域，可全年产卵，性成熟年龄为3龄^[3]。可见，与黄鳍金枪鱼和大眼金枪鱼相比，蓝鳍金枪鱼具有性成熟年龄大、产卵场集中和产卵期较短等特点，这些生物特征使得其容易受到集中捕捞，且过度捕捞后资源恢复较为困难。加上巨大的商业价值，导致了蓝鳍金枪鱼更容易遭到过度捕捞，进而导致资源衰竭甚至枯竭。

1.1 历史渔获量

根据联合国粮食及农业组织(Food and Agriculture Organization, FAO)数据(数据来源：http://www.fao.org/fishery/statistics/global-capture-production/query/en, 以下未标明数据来源图片数据均来源于此网址)，大西洋蓝鳍金枪鱼总渔获量可以分为四个阶段。

第一阶段，1950-1972年，渔获量在波动中下降，并在1972年达到第一个历史渔获量低位水平点为13 420 t；第二阶段，1973-1990年，渔获量总体平稳但有较大年间波动，特别是在1973-1976年间，年均增长率为32.27%；第三阶段，1991-1996年，渔获量快速上升，年均增长率为17.79%，并在1996年达到历史渔获量最高产量为52 623 t；第四阶段，1996-2014年，渔获量急剧下降，特别是在1996-1999年和2007-2010年间，年均跌幅分别为10.97%和20.93%，并在2011年到达历史渔获量最低产量为11 998 t。其中在1999-2007年间渔获量较为稳定，维持在3~4万吨左右水平。如图 1所示。

从作业渔场来看，渔获主要来自东大西洋和地中海水域，西大西洋水域蓝鳍金枪鱼渔获相对较少。蓝鳍金枪鱼的捕捞方法较多，其中主要为围网(45%)和延绳钓(17%)^[5]。

1.2 主要的捕捞国家及其渔获量

根据FAO 1950-2014年间的渔获统计报告，捕捞大西洋蓝鳍金枪鱼的主要国家有美国、加拿大、日本、法国、意大利、西班牙、利比亚、摩洛哥、突尼斯和土耳其等(图 2)。

1950-2014年渔获总产量排名前五的国家分别为西班牙、法国、意大利、日本和摩洛哥，如图 3a。1993-1994年(ICCAT将该期间较高一年的渔获量作为配额分配的量化参考指标)渔获量较高一年渔获量排名前五的国家分别为法国、西班牙、意大利、土耳其和日本，如图 3b。2005-2014年十年间渔获总量排名前五的国家分别为法国、西班牙、意大利、突尼斯和日本，如图 3c。

法国、西班牙、意大利和日本在1950-2014年间总渔获量、1993-1994年和2005-2014年间的渔获总量均排名前列。此外，中国大陆和中国台湾省历史上渔获量一直很低，中国大陆从2009-2014年维持40 t左右的产量，而台湾省在2007年以后无捕捞产量。

由此，可以看出发达国家占有了十分明显的渔获量优势，且这种优势又通过了国际法得到延续；发达国家对大西洋蓝鳍金枪鱼资源长达数十年的无节制捕捞是造成其衰退的主要原因；起步较晚的远洋渔业发展中国家(主要是亚洲和非洲发展中国家)处于明显劣势，国家整体实力落后，发展受到限制，加之又处于资源明显衰退的大背景下，要求得发展困难重重。

2 ICCAT通过的主要管理措施 2.1 ICCAT及其机构

ICCAT下设秘书处(Secretariat)、财政和管理常设委员会(Standing Committee on Finance and Administration, STACFAD)、研究和统计常设委员会(Standing Committee on Research and Statistics, SCRS)、养护和管理措施履约委员会(Conservation and Management Measures Compliance Committee)、统计和养护措施改进常设工作组(Permanent Working for the Improvement of ICCAT Statistics and Conservation Measures, PWG)和4个鱼种工作组(species group Panels)。

秘书处负责协调ICCAT日常运作；STACFAD负责ICCAT财务和行政相关事宜，并提出预算方案；SCRS负责数据统计和资源评估工作，给ICCAT提供最新、完整的相关渔业信息，协调研究发展计划和各国间研究活动等；养护和管理措施履约委员会负责监督及审查各成员国遵守养护和管理措施的执行情况；鱼种小组除负责检查鱼种、鱼种群及地理分布状况外，还有建立在所有调查的基础上提议ICCAT进行成员国联合行动的权利。

2.2 ICCAT通过的建议案和决议

为了实现大西洋蓝鳍金枪鱼渔业的可持续性发展，遏制过度捕捞和捕捞能力过剩以及非法捕捞，从1974年1月开始，ICCAT陆续通过了一系列针对蓝鳍金枪鱼资源养护的建议和决议，构建了ICCAT养护和管理大西洋蓝鳍金枪鱼资源的规范体系。

近年来，在ICCAT多次讨论了如何恢复大西洋蓝鳍金枪鱼资源问题，并对以往通过的建议进行了修改和补充。ICCAT的建议主要包括以下七个方面的管理和养护体系：(1)资源恢复计划；(2)渔获物统计证明报告措施；(3)捕捞个体规格限制；(4)资源评估和研究；(5)禁渔期管理；(6)捕捞努力量控制；(7)小型渔获个体养殖建议(表 1)。

其中，“西大西洋蓝鳍金枪鱼重建计划”和“东大西洋和地中海蓝鳍金枪鱼多年恢复计划”两项计划的实施，将蓝鳍金枪鱼纳入了长期的更为规范化的管理，为ICCAT管理蓝鳍金枪鱼提供更具目标性的管理计划。两项计划进一步约束了缔约国、合作非缔约方和捕鱼实体(The Contracting Parties, Cooperating non-Contracting Parties, Entities or Fishing Entities, CPCs)履约行为，并加强了ICCAT通过的建议和决议的执行效果。

此外，除了采用传统的渔业管理措施外，ICCAT也采取了与市场结合的措施来养护和管理大西洋蓝鳍金枪鱼资源。1992年建立了蓝鳍金枪鱼统计证明文件计划(Bluefin Tuna Statistical Document Program, BSDP)，2008年开始实施渔获量证明文件计划(Bluefin Catch Document, BCD)。BSDP和BCD的建立加强了蓝鳍金枪鱼渔业活动的监管，并将监管落实到渔业活动的每一个环节。如BCD要求CPCs在渔获上岸、转运以及在其国内交易或者进口、出口或再出口的过程中，都必须附上官方批准的渔获物证明文件，该措施能有效抵制非法捕捞^[4]。

2.3 渔获量配额分配变化

近年来，各国配额分配比例维持稳定，东大西洋2013-2017年和西大西洋2012-2016年各年分配比例均相同，西方远洋渔业发达国家分得了配额分配巨大优势。表 2和表 3分别为东大西洋和地中海与西大西洋近五年来的TAC和各国捕捞配额分配情况(数据来源：http://www.iccat.int/en/RecsRegs.asp，以下未标明数据来源表格数据均来源于此网址)。

由前文两个表可以得出：欧盟分得配额最高，其次为摩洛哥和日本，突尼斯、土耳其、克罗地亚也分得较高配额；2013-2017年东大西洋蓝鳍金枪鱼配额总量呈现出增加的趋势。

不过考虑到配额会因资源量变化情况而修正，如东大西洋和地中海蓝鳍金枪鱼在2009年的TAC为27 500 t^[24]，而在08-05号建议中修改为22 000 t^[25]；2010年的TAC在06-05号建议中设定为25 500 t^[24]，随后又在08-05号建议中修改为19 950 t^[25]，之后又在10-04号建议中再次修改为13 500 t^[26]，最后根据SCRS的资源评估统计数据更改制定。因此，2016年和2017年的相对较高配额量有修正可能。

在西大西洋，蓝鳍金枪鱼的TAC与东大西洋相比要小很多，且2012-2016年的配额量变化也相对较小，TAC基本都维持在2 000 t以下水平。其在2003-2004年的TAC为2 700 t。在2011-2014年TAC为1 750 t，在2015-2016年TAC为2 000 t^[23]。

3 蓝鳍金枪鱼管理问题分析

在过去40多年里，ICCAT实施的养护大西洋蓝鳍金枪鱼资源的不少措施被认为是有效的^[4]，在一定程度上使得资源得到了恢复，然而，仍存有不足。其中，确定的TAC高于SCRS建议量；分配机制有失公平，未能有效引导成员方采取积极养护措施；缺乏有效执行机制而未能有效限制非法捕捞^[27]等都是主要问题。

3.1 确定的TAC高于SCRS建议量

在TAC设定过程中，SCRS根据资源评估提出TAC设定建议值，但SCRS做出的仅是科学建议，并不具有法律效力。最终的TAC由ICCAT委员会确定。从TAC制度设定的目的来看，蓝鳍金枪鱼TAC的制定是为了将各捕鱼国的行为限定在资源最大可持续生产量内。

然而，各个国家均有出于本国利益的考虑而忽视科学建议的倾向。从1995年开始ICCAT设定的TAC总是高于科学家们推荐的水平^[28]，配额总量的设定也总是高于SCRS通过科学评估产生的TAC建议量。如SCRS建议2009年TAC为15 000 t，而成员国代表大会确定的TAC为19 950 t^[29]，如表 4。

ICCAT陆续通过的建议和决议说明ICCAT在蓝鳍金枪鱼养护和管理中做出了充分努力，而未达到管理目标的原因很大程度在于CPCs忽视SCRS的建议以及不履行其国际法律义务。此外，值得注意的是越高的TAC设定将增加资源恢复时间甚至可能出现与公约管理目标愈行愈远的状况。

3.2 配额分配机制有失公平未能有效引导各国采取积极养护管理措施

在现有大西洋蓝鳍金枪鱼的管理中，ICCAT在制定蓝鳍金枪鱼的捕捞配额时，将各个国家在1993年和1994年中较高一年的历史渔获量作为参考指标^[30]，这形成了少数发达渔业大国占有绝大多数蓝鳍金枪鱼配额的现状。因而，现有分配机制不能有效引导各国采取积极养护管理措施的原因很大程度在于配额分配机制不公平，偏离国际法基本原则。

最初的配额分配机制不公平，以较早历史时期渔获量作为后期配额获得依据的配额分配方式忽视了起步较晚的远洋渔业国家发展的基本利益，尤其是亚洲和非洲远洋渔业国家中的发展中国家。而起步较早的远洋渔业发达国家(主要是西方远洋渔业国家)为维护既得利益而忽视国际法基本原则。不公平的配额分配规则打击了远洋渔业发展水平较低国家的养护资源积极性。

然而，蓝鳍金枪鱼高度洄游性的资源自然属性决定了该资源的养护不可通过个别国家的努力来实现，单靠具有高配额量的渔业大国去承担主要的养护蓝鳍金枪鱼义务的方法也是不现实的。不公平的国际渔业秩序和偏离公平原则的配额分配机制难以在资源养护方面起到促使各国采取有力养护资源措施和通过国际合作以期达到资源养护目的的作用。

3.3 缺乏有效执行机制而未能有效限制非法捕捞

尽管《促进公海渔船遵守国际养护及管理措施的协定》第3条、《负责任渔业行为守则》第7条和《预防、阻止和消除非法、未报告和无管制的捕捞活动国际行动计划》等均规定或采取了相关措施来抑制非法捕捞^[31]，ICCAT成员方开展的联合执法在具体监督管理实践中也进一步限制了对蓝鳍金枪鱼资源的非法捕捞行为。然而蓝鳍金枪鱼捕捞的监管仍是整个管理过程中较为脆弱的环节，捕捞活动仍得不到较为有效监管，非法、未报告和无节制捕捞(illegal, unreport and unregulated fishing, IUU)使得蓝鳍金枪鱼实际渔获量总是高于TAC设定量^[32]。

由ICCAT在2006年进行的一项评估表明，在大西洋东部和地中海通过国际贸易的渔获量大约有45 000 t，超过了其在2004年和2005年设定的TAC的140%。另一项研究表明，加上西班牙，法国和意大利在国内市场销售的份额，实际捕捞量估计在39 000~54 000 t，远远超过ICCAT确定的TAC和SCRS建议的TAC^[29]。世界自然基金会(World Wide Fund for Nature or World Wildlife Fund, WWF)发现本地报告给ICCAT的蓝鳍金枪鱼的贸易量和官方的渔获量报告有巨大差别，这表明IUU捕获活动在这个地区可能比ICCAT估计的更加严重^[33]。

建立和设计执法机制在渔业管理中的意义重大^[34]，而执法机制的建立不可缺少一套有效的监管机制和执行能力建设。然而ICCAT及其管理机构在监管和执法方面的权利和能力都很有限，需要依赖于各捕鱼国来监管自己的船队，这使得ICCAT无法在实践中发挥足够作用。

此外，监管和执行能力有待加强的现状，导致了在管理中缺乏一套有效的监管和惩罚体系，而监管和惩罚体系的不足是造成成员不履约的重要原因。而成员不履约又是ICCAT对蓝鳍金枪鱼养护管理未能取到良好效果的重要原因，其贯穿于蓝鳍金枪鱼非法捕捞活动始终。

4 结论和建议

应对上述这些问题，需要采取一些更为行之有效的养护管理措施。其次，为了评估这些行为并提高蓝鳍金枪鱼资源的持续性保护作用，应通过更多有效的建议以弥补现有不足并使得蓝鳍金枪鱼资源持续地发展。

4.1 改善TAC设定过高现状

TAC设定总是高于科学家们建议水平，高于由SCRS通过资源评估而得出的能使资源达到最大可持续产量为目标的TAC建议量。长此以往，非但使改善现有蓝鳍金枪鱼资源状况成为空想，更将加剧资源衰退。因此，应采取积极行动改善这一现状。首先，在没有能够得出蓝鳍金枪鱼资源量已明显改善的充足依据的情况下，加强由SCRS建议TAC的参考意义，应考虑使ICCAT确定TAC小于SCRS建议水平。其次，应建立更为广泛的接受科学信息的渠道，这种科学信息可以来自其成员国提供的准确、及时和完整的蓝鳍金枪鱼捕捞数据，也可以是来自其他组织的科学建议，但这些建议必须是公正、公平的。再次，应当注意的是TAC的设定必须以使资源能获得持续的最大可持续产量为目标。如果当前TAC水平未能促使资源得以改善，则需要减少TAC。此外，在做出TAC建议的决策时，减少妥协，应采取较为强硬态度，以公约管理目标的实现为第一选择。

4.2 改进现有配额分配机制

蓝鳍金枪鱼资源生物特征决定了其资源养护不是单个国家可以肩负的，需要多方合作进行管理养护，而现有的不公平的配额分配机制未能有效引导成员方采取积极措施养护蓝鳍金枪鱼资源。因此，需建立一行之有效的配额分配标准：保障蓝鳍金枪鱼资源利用的公平合理；促使成员方采取积极措施对蓝鳍金枪鱼资源进行养护和管理。

一方面，尊重国际法赋予的公海捕鱼公平原则，设定一更为合理的配额分配标准，倡导公平合理的蓝鳍金枪鱼配额分配国际新秩序。重视后起步的远洋渔业国家(主要是发展中国家)基本利益，维护后起步远洋渔业国家蓝鳍金枪鱼渔业发展权利。另一方面，将养护义务的履行视为获得捕捞配额的前提。从趋利避害角度考虑，所有国家都有规避养护义务的趋势，只有将义务履行作为其配额获取保障才能有效调动捕捞国履行养护义务的积极性。少数远洋渔业大国无论在历史或当下均占有了绝大多数资源，这些渔业大国又多是发达国家，经济和科技水平比较高，应增加其资源养护义务。让资源的主要受益方履行更大的养护义务比重，其他各国也重视资源养护义务的履行，并共同在养护资源所产生的效益中获得收益。

4.3 加强监管以推动成员履约

ICCAT对蓝鳍金枪鱼的养护和管理未能取得良好效果的重要原因是成员不履约行为，而有效监管又是推动履约的必备条件，因而应加强蓝鳍金枪鱼捕捞活动监管。

目前，成员在履约方面主要存在3个问题，分别为不遵守数据报送要求、未遵守监控措施和违反养护及管理措施要求^[4]。因此，推动履约可以在以下3个方面做出努力：一是建立一个行之有效的捕捞数据报送机制，提高捕捞数据的完整性和有效性，实行数据报送的有效监管。首先，明确ICCAT数据报送要求，如规范CPCs应向其相关部门提交的渔船作业数据，包括作业地点、时间、渔获组成等。其次，加强观察员计划在捕捞数据报送中的检查作用，因其可以切实监督作业渔船捕捞行为，反馈的数据可以作为核对整体上报数据真实性的一个参考。此外，对良好完成数据报备的有关国家实行相应激励措施，如作为在配额调整上的考量，对未很好完成数据报送义务的成员则使用不同程度的惩罚。二是建立未遵守监管措施行为检查机制。一方面，遵守监管措施情况需要被定期检查，其中重点检查船位监测系统是否按规定要求运行；另一方面，观察员计划可以在渔船作业环节起到不可代替的监督作用，应普及科学观察员计划的实施，对进行蓝鳍金枪鱼捕捞作业船、转载船等相关渔船推行观察员全覆盖。三是建立一个养护义务及管理措施履行情况审查机制，将审查结果与该成员获得成员合作地位和获得单独的捕捞配额挂钩。四是建立对成员不履约行为的惩罚机制。出于有效管理的目的采取必要的惩罚措施，如对未达到上述要求的成员采取减少配额、制定贸易限制措施和削减作业船队规模等惩罚措施。五是加强海上联合执法。促使有关国家通力合作并在ICCAT工作基础上达成共识，加强执法合作，加强联合检查力度，以期在合作共治蓝鳍金枪鱼非法捕捞问题上有重要进展。