金枪鱼属跨越海洋法律边界的高度洄游鱼类,是经济价值很高的优质水产品,重要的国际贸易水产品。根据FAO的统计,2011年金枪鱼和类金枪鱼的全球渔获量约为679.29万吨,约占全球捕捞渔获量的7.27%,估计价值为152.84亿美元,约占全球渔获量价值的13.67%,占国际水产品贸易额约8%[1]。但由于日本等发达国家半个多世纪没有节制的捕捞,一些金枪鱼资源已处于严重过度捕捞状态[2]。目前,已建立了五个金枪鱼国际组织,一是根据1950年生效之《建立美洲间热带金枪鱼委员公约》(Convention for the Establishment of the Inter-American Tropical Tuna Commission)建立的美洲间热带金枪鱼委员会(IATTC,Inter-American Tropical Tuna Commission),正处于向2010年生效的《安提瓜公约》(Antigua Convention)过渡时期,管理范围为东太平洋;二是根据1969年生效之《养护大西洋金枪鱼国际公约》(International Convention for the Conservation of Atlantic Tuna)建立的大西洋金枪鱼养护委员会(ICCAT,International Commission for the Conservation of Atlantic Tunas),管理范围为大西洋;三是根据1994年生效之《南方蓝鳍金枪鱼养护公约》(Convention for the Conservation of Southern Bluefin Tuna)建立的南方蓝鳍金枪鱼养护委员会(CCSBT,Commission for the Conservation of Southern Bluefin Tuna),自称为全球性渔业组织,管理鱼种是南方蓝鳍金枪鱼;四是根据1996年生效之《建立印度洋金枪鱼委员协定》(Agreement for the Establishment of the Indian Ocean Tuna Commission)而建立的印度洋金枪鱼委员会(IOTC,Indian Ocean Tuna Commission),管理范围是印度洋;五是根据2004年生效之《中西太平洋高度洄游鱼类种群养护和管理公约》(Convention on the Conservation and Management of Highly Migratory Fish Stocks in the Western and Central Pacific Ocean)而建立的中西太平洋渔业委员会(WCPFC,Western and Central Pacific Fisheries Commission),管理范围为中西太平洋,和IATTC有重叠。五个组织的宗旨都是追求金枪鱼资源的长期养护和可持续利用。
作为新兴远洋渔业国家,我国已加入了除CCSBT之外的四个委员会。本文将深入研究五个金枪鱼组织的基本文件及其通过的一些重要的养护和管理措施,分析各委员会的开放程度、决策方式、配额分配原则、会费分摊原则等问题,探讨金枪鱼国际组织的公正性。这对完善我国的远洋渔业政策和立法,有效行使国际法权利和履行国际法义务,积极参与建立公平公正的公海渔业生产秩序,促进远洋渔业的稳健发展等具有现实意义。
1 金枪鱼国际组织的开放性问题 1.1 开放程度1994年生效的《联合国海洋法公约》承认了沿海国(包括群岛国)为开发和养护其专属经济区(EEZ,Economic Exclusive Zone)内渔业资源之目的而享有的主权权利,也肯定了其他国家(包括内陆国、地理不利国)通过协定或安排利用沿海国EEZ内渔业资源剩余部分的权利[3];同时,更确认了所有国家的国民享有的公海捕鱼权利——这一古老的习惯国际法原则,尽管公海的面积已大为缩小。金枪鱼国际组织对若干国家的EEZ及相邻公海内的金枪鱼渔业主张管理权,因此这些组织的开放程度、获得成员资格的条件对保障各国国民享有之公海捕鱼权利,远洋渔业国家在沿海国EEZ内的捕鱼合作方式具有直接影响。
根据1980年生效之《维也纳条约法公约》(Vienna Convention on the Law of Treaties)和相关的习惯国际法,成为多边国际条约缔约国的方式一般有两种,一是在开放签署期间内签署条约,而后按照国内法中的缔约程序要求,经该国国内有权力的机关批准、接受或核准后,再向条约保存人交存批准、接受或核准文件;二是在开放签署期内未签署条约,而是履行国内法律程序后,交存加入书,再经已加入的缔约国集体审查同意的方式。未签署条约的原因涉及两种情况,一是当事国自身原因,如对条约涉及的事务没有现实兴趣,或对条约的内容不满意等,二是条约规定了签署的前提条件,导致当事国无资格签署。
由此,金枪鱼国际组织公约中有关签署条件的规定、加入审查要求也就成为了判断其开放程度的两个重要指标(表1)。另外,发起建立金枪鱼国际组织的国家、国家集团或国际组织所召集之参加谈判、协商、表决通过公约的国家数量更深层次地影响着金枪鱼国际组织的开放程度。
可见,五个金枪鱼组织都是开放的国际组织,凡是利用金枪鱼资源的国家都有权利加入,意味着金枪鱼组织的建立对公海捕鱼权的实现没有实质性的妨碍。但就开放程度而言,各个组织是有差别的。由FAO参与和主导建立的ICCAT和IOTC明显具有更大的开放性,签署和加入公约相对容易,而其他三个组织的开放性相对较弱。另外,后文探讨的成员资格费、配额分配原则也影响着各组织的开放程度。从实践看,各组织都要求先承诺履行公约义务,进而获得“合作非成员(cooperating non-member)”的地位,并接受年度审查,直至缔约国协商一致做出接纳决定。这在不同程度上影响着该国国民享有的公海捕鱼权的正当实现,但也反映了“存在即合理,先占先得”的道理。
1.2 IUU捕捞渔船名单问题术语“IUU捕捞”最初为南极海洋生物资源养护委员会(Commission for the Conservation of Antarctic Marine Living Resources,CCAMLR)1997年会议使用,而其概念源头则是1992年联合国可持续发展大会通过的《21世纪议程》[4],意为非法的、未报告的及未管制(illegal,unreported and unregulated)的捕捞。但由于捕鱼海域管辖权的复杂性、跨国投资和船舶旗帜变更的便利性、国内法和国际法之间关系的不确定性、诸多国际法文件间的复杂关系等原因,IUU捕捞的准确含义并不十分清晰。“非法”可被解释为违反船旗国的国内法、捕鱼发生地的国内法、区域性渔业组织公约及通过的管理措施、FAO通过的国际渔业法文件、《1995年联合国跨界鱼类协定》、《联合国海洋法公约》等,这涉及如何理解和适用“自由同意与善意、有约必守(pacta sunt servanda)、不干涉各国内部事务、船旗国管辖、公海捕鱼自由”等公认的国际法原则。
目前,除CCSBT以外的四个金枪鱼组织均依据各自通过的决议、建议或养护管理措施明确了各自的IUU渔船范围,一是未在该组织登记、但在该组织管理海域捕捞金枪鱼的渔船,二是已在该组织登记,但违反该组织通过之管理措施的渔船。显而易见,由于四个金枪鱼组织的决策方式以及通过的养护和管理措施不完全相同,IUU捕捞的含义自然也不可能完全相同。从各组织网站公示的IUU渔船名单看,均是未经该组织注册的渔船,合计仅63艘,这和已登记之庞大的“非IUU捕捞”渔船数量相比完全可以忽略不计,因此将金枪鱼资源的衰退简单地归咎于短期内的IUU捕捞是缺乏说服力的。
通过前文对金枪鱼组织的开放程度分析以及下文对捕捞配额分配原则的分析,亦可见从事所谓的“IUU捕捞”是获得“合作非成员”资格、进而加入组织的前提条件,而且从事“IUU捕捞”期间的渔获量越多,越有可能分得较多的渔获配额。事实上,法理基础模糊不清的术语“IUU捕捞”更多地发挥着敦促各国建立和加入国际渔业组织的功效,进而将公海捕鱼自由竞争时代逐步引向了以金枪鱼组织为平台的竞争与合作时代。但是,以主张对公海渔业具有管理权之区域性渔业组织的产生为依据,推论出公海捕鱼自由已终结的观点是草率的、不正确的,因为捕鱼权的存在既不是源于国内政府的赋予,更不是国际渔业组织的给予,而是源于上天的恩赐。因此,国际渔业组织对公海渔业的管理应仅限于对捕鱼权行使方式的规范,以期可持续利用,而不能以养护跨界资源为名,刻意设计某些规则否定一国国民享有的公海捕鱼权利,因为金枪鱼亦可跨越人为建立的“国际渔业组织管理边界”。
1.3 我国台湾地区参加金枪鱼国际组织活动问题五个金枪鱼组织都是通过主权国家缔结国际条约而建立的政府间组织,我国台湾地区不具有完整的国际法人格,自然没有缔约能力,也就不能成为这些国际组织的完全成员。但是,我国台湾地区又是金枪鱼资源的主要利用者之一,各组织通过的养护和管理措施必然会影响到台湾渔民的权利和义务。为此,经过海峡两岸直接或间接协商,在坚持一个中国原则的前提下,基本上采取“量身定做、个案处理”的方式,保证了我国台湾地区参加金枪鱼国际组织活动的权利。一是通过另外提交承诺遵守文件的方式,用中国台北捕鱼实体(fishing entity)的名称获得了IATTC和WCPFC成员资格[5],在涉及资源养护和管理措施以及科学事务方面,与其他成员享有相同的权利,承担相同的义务,但不享有只有主权国家才有资格行使的政治权利,如表决通过公约的权利、签署公约的权利、决定接纳新成员的权利、担任委员会主席或副主席的资格等;二是通过接受CCSBT的决议、提交遵守承诺书的方式获得了CCSBT之扩大委员会(ECCSBT)成员身份,而我国目前没有参加该组织;三是用中国台北捕鱼实体的名称,以合作非成员(cooperating non-member)身份参加ICCAT活动;四是通过特邀专家的方式,保证了中国台北参加IOTC活动的机会,地位属于观察员。
我国台湾地区在金枪鱼捕捞、加工、营销等方面较大陆具有优势[6]。金枪鱼组织属于政府间组织,但也具有经济性、科学性的一面,这从参会代表团通常由政府、企业界、科学界人士构成的习惯做法也能反映出来。海峡两岸应在坚持一个中国原则的前提下,在金枪鱼资源利用和养护领域积极寻求更多的利益共识,积极合作,在国际会议中协调立场,更好地行使国际法权利和履行国际法义务,保障两岸人民享有的公海捕鱼权利。
2 金枪鱼国际组织的机构和决策问题 2.1 金枪鱼国际组织的机构五个金枪鱼国际组织的机构设置有一定差异,但主要包括三类。一是非常设的决策机构,即常规年度会议(regular/ordinary annual meeting/session;ICCAT为两年一次,并设有理事会)和经1/2成员同意召开的特别会议(special/extraordinary meeting/session),由各成员指派的代表团组成,并可由专家和顾问陪同,协助其工作;二是由执行秘书或称干事、干事长(Executive Secretary/Director/Executive Director)领导的常设机构秘书处(Secretariat);三是一些附属机构(Subsidiary Bodies),如科学委员会、专门的工作组、执行和履约委员会等。IATTC相对特殊一些,要求明确1~4名专员(我国未明确)组成委员会,并在巴拿马设有金枪鱼研究机构,雇佣了一些科研人员,同时还承担着国际海豚养护计划(International Dolphin Conservation Program)的秘书处工作。
2.2 金枪鱼国际组织的决策方式决策方式是金枪鱼组织非常重要的法律制度,直接关系着各成员享有的权利是否平等,影响着组织的运行效率,主要涉及合法开会的成员数量要求、动议的提出方式、表决权分配、行使表决权的资格、表决事项的性质认定、表决通过票数要求和反对程序等,通常由建立各组织的公约及其议事规则(Rules of Procedure)明确。
目前,五个组织的决策方式除了表决权分配都是一个成员一票、拖欠会费两年以上失去表决资格相同以外,在其他方面差异较大。(1)CCSBT合法开会的最少成员数要求为2/3,表决要求全体一致通过(unanimous)。(2)IATTC的最少参会成员数也是2/3,要求协商一致(consensus,即没有反对的)通过决定,同时又规定若没有参会的成员在被告知决定的30日内没有回应,则视为默示同意,若反对,则决定不生效,但不能连续不参会而反对。(3)ICCTA的最少参会成员数也是2/3,简单多数通过,但规定了鱼种工作组的动议权,并设计了反对程序,即任一成员可在等待生效的6个月内反对,致使等待生效期延长60天,其他成员在60天内或被告知反对的45天内,亦可反对;延长期60天过后,对不反对者产生拘束力,对反对者无拘束力;反对者将再获得60天的思考期,若重申反对,对其依然不生效;若反对的成员超过1/4、少于1/2,则对不反对成员生效;若反对者超过1/2,则都无效。(4)IOTC要求的最少开会成员数为1/2,通过议事规则、财务规则和有拘束力的措施需要2/3多数,在等待生效的120天内,任一成员可表示反对,致使对其无拘束力,其他成员亦可在120天之后的60天内表示反对;如果反对的成员超过1/3,则对其他成员也没有拘束力,除非自愿。(5)WCPFC要求3/4成员参会,通过程序性决定要求1/2多数,通过实质问题的决定分别需要南太平洋岛国成员3/4多数和非岛国成员3/4多数,而且任一方中的1名或2名成员反对,均不能阻止通过决定;若对程序还是实质问题有争议,按实质问题处理,亦可协商一致决定或3/4多数表决决定;反对的成员或未出席会议的成员可要求成立审查小组,就决定是否与《WCPFC公约》、《1995年联合国跨界鱼类协定》、《1982年联合国海洋法公约》的规定不一致以及是否存在歧视该成员问题实施审查,在做出结论前,各成员可不执行决定,若审查没有问题,则在通报30天后生效,若有问题,则推迟至下次年会解决。
由于各组织的成员数量不同,发达的远洋渔业国、新兴远洋渔业国、发展中的沿海国、低收入小岛国的利益诉求不同,成员间的政治、贸易、文化、军事关系远近不同,特别是观察的视角不同等原因,很难评价哪种决策方式更公平、更有效率。总体看,IATTC、ICCAT和IOTC公约规定的反对程序有利于敦促成员积极参与组织的活动,主动行使权利,更符合“自由同意”的国际法原则,保障每一成员的权利,但也容易弱化设立组织的合作宗旨。WCPFC的“两院制”3/4多数决策方式,强化了远洋渔业国和南太平洋岛国集团之间的界限,有利于维护小岛国的集团话语权,1或2名成员反对无效的规定,易导致少数成员的意见被忽视,客观上影响执行决定的自觉性。
3 捕捞配额或捕捞能力分配限制问题规定和分配总的允许渔获量(total allowable catch,TAC)或捕捞能力(fishing capacity)是实施资源养护的重要措施,直接关系着如何保障各国享有之公海捕鱼权,涉及沿海国(包括群岛国)如何行使主权权利,如何与远洋渔业国家合作。
对此,《CCSBT公约》第八条、《WCPFC公约》第十条以及ICCAT通过的《01-25号决议》(Criteria for the Allocation of Fishing Possibilities )做了原则性规定。CCSBT主要考虑三点:有序和可持续发展南方蓝鳍金枪鱼渔业的需要,南方蓝鳍金枪鱼洄游之EEZ国家的利益,捕捞南方蓝鳍金枪鱼国家的利益,以及在资源养护和科学研究上的贡献。《WCPFC公约》的10点考虑可概括为五方面:各成员的利益、捕捞方法和国内消费渔获的程度,历史性渔获量,沿海国(特别是小岛国、领地、属地)基于经济和特殊地理位置的需要,各自的贡献(包括提供准确数据和从事科研),以及履约守法记录。ICCAT《01-25号决议》明确了27项捕捞机会分配标准,相对CCSBT和WCPFC而言较为全面,增加了金枪鱼渔业对国内食品安全或需求、国内消费、出口收入以及就业的贡献,公海捕鱼权,禁止配额买卖等。
笔者认为,渔获配额或捕捞能力分配首先应遵从《联合国海洋法公约》和习惯国际法确立的领海、EEZ制度,以及各国国民平等享有的公海捕鱼权制度,其次应遵从风险预防、国际合作、共同而有区别等国际环境法基本原则[7],因为“长期养护”是金枪鱼组织存在的核心目的。因此,将“科学研究贡献”作为重要考虑因素是对发展中国家的不公平,而将“提供准确数据、履约记录”纳入考虑暗示着配额分配具有惩罚功能,也是不妥当的,或许在分摊预算款时考虑更为公平。基于“历史性渔获量”分配配额的考虑反映了“先到先得、先占先得”的民法思想,但更应以公平的方式适用,因为该思想与现代环保法理念存在一定冲突,发达国家若一味坚持其享有历史性配额权利,只会导致“长期养护”的目标落空,并严重损害发展中国家的渔业权益。本质上看,金枪鱼资源养护问题和应对全球气候变暖、削减温室气体排放问题相同,共同而有区别等国际环境法基本原则应同样适用于金枪鱼资源的利用和长期养护。
4 金枪鱼组织的财政问题公平分摊预算款,及时缴纳摊派款对保证金枪鱼组织的正常运转是至关重要的,同时更反映着各成员对养护金枪鱼资源所做的贡献。
根据各组织的《财务规则》和通过的有关决议,各成员承担的摊派款包括两部分,即成员资格费,以及与渔获量关联的资源利用费。另外,考虑了各成员的支付能力,对小岛国给予了特别优惠。由于五个组织的成员构成不同,具体的摊派方案各具特色。
(1)CCSBT规定30%预算款均摊,70%按照名义渔获量分摊。
(2)IATTC规定10%为均摊的成员资格费,以下三项按照各成员的人均国民总收入(Gross National Income,GNI)分七组加权后分摊:10%的业务费(operational component,实为考虑了GNI的成员资格费),70%与前3年的年均渔获量关联,IATTC和WCPFC的重叠管辖区的渔获量减半计算,10%与成员出口金枪鱼50%和进口50%关联。
(3)ICCAT的预算款先通过“套票式成员资格费”筹措,即ICCAT成员资格费和每个鱼种工作组的成员资格费分别为1 000美元,余下的预算款则在考虑支付能力和渔获量后分摊。为此,成员分为四组,A组成员属发达市场经济体,承担B、C、D组分摊后的份额,B组为人均GNP超过2 000美元且渔获量和金枪鱼罐头净产量超过5 000吨的成员,承担均摊份额的3倍,C组是符合B组两项条件之一的成员,承担均摊份额,D组为剩下的成员,仅负担平摊份额的25%。而后,四组成员按照前述的“套票成员资格费”方式分摊本组份额的1/3 ,按照各自渔获量和罐头净产量所占比例分摊余下的2/3。
(4)IOTC预算款的10%由各成员均摊,10%由捕捞目标鱼种的成员均摊(不足400吨的免缴),40%在考虑人均GNP后分摊,高收入成员分摊款额是中等收入成员的4倍,低收入成员免缴,余下的40%和成员的年渔获量所占比例关联,同时考虑经济发展状况,经济合作与发展组织(Organization for Economic Co-operation and Development,OECD)及欧盟成员的权重系数为1,其他成员的系数为0.2。
(5)WCPFC的均摊成员资格费也为10%,20%与成员的人均国民收入关联,但发展中小岛国的上限为人均0.05美元,超过部分由委员会掌握的收费基金(Fees and Charges Fund)弥补;70%的预算款和成员的渔获量相关,但发展中国家或领地的渔船在其EEZ内捕捞的渔获量按40%计算,在IATTC和WCFPC管辖重叠海域的渔获量减半计算。
不难发现,现行预算分摊方案的缺陷之一是成员资格费所占比例过高,这对申请加入者、新兴远洋渔业国家、沿海国和小岛国都不利,尽管一些成员因经济发展水平可获得减免,应废除ICCAT和IOTC的“套票式成员资格费”,以及与GNI关联的资格费,进一步增加组织的开放性,更加公平有效地保障各国国民利用金枪鱼资源的权利;缺陷之二是和渔获量关联的缴费比例过低,而且是短期内的年均渔获量,根本无法反映数十年过度捕捞与资源衰退之间的因果关系,偏离了“利用者补偿、开发者保护、共同而有区别”等国际环境法基本原则,无疑对日本等发达的远洋渔业国家有利,而对新兴远洋渔业国家和沿海国显失公平。另外,IATTC将摊派款与金枪鱼跨国贸易关联的做法对资源养护是很有意义的,因为国际贸易是诱发环境问题的重要原因之一[8],同时将各成员的人均GNI划分为七个档次,相对其他四个组织的方案也较公平。
5 结论与建议基于金枪鱼高度洄游、跨越海洋法律边界需要合作养护的理由而建立的五个金枪鱼国际组织,使公海金枪鱼捕捞自由竞争时代走向了以各组织为平台的合作、竞争时代,并对沿海国、群岛国如何行使其主权权利、与其他国家自主开展渔业合作造成了影响。但是,由渔业发达国家主导建立的合作、竞争规则与习惯国际法、联合国海洋法公约、国际环境法所确立的国际法原则并不完全一致。相对比例过高的成员资格费,过分考虑历史性渔获量和科学贡献的配额分配方式,会费分摊仅和短期内的年均渔获量关联、且关联度很低等,都有损于各国国民享有的公海渔业权,对新兴的远洋渔业国家、沿海国、群岛国都是不利的。
我国加入金枪鱼国际组织的时间总体较晚,属新兴的远洋渔业国家,2011年的金枪鱼产量为15.63万吨[9],仅占全球渔获量的2.3%,这是与其13亿的人口规模不相称的。为此,有关部门和渔业界应重视国际渔业法、国际环境法理论的深入研究和普及工作,积极参加金枪鱼组织基本文件修改工作以及各组织的养护和管理措施起草、磋商工作,提出有国际法依据的动议,和其他国家共同努力建立更加公正的国际渔业秩序,并且切实考虑入渔合作国的利益诉求,与之建立长期友好的双边渔业合作关系。同时,亦应借鉴发达国家的经验,进一步明确远洋渔业的战略产业地位,制定专门的渔业行业协会法规,建立远洋渔业发展基金,努力提高企业在捕捞、加工、营销等各环节的国际竞争力,培育金枪鱼水产品国内消费市场,进而增加国际谈判的博弈实力。
IATTC的资深政策顾问官Jean-François Pulvenis先生和CCSBT的执行秘书Robert Kennedy先生为本人提供了一些研究资料,解答了一些问题,解释了一些法律条文,深表谢意!
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