南京农业大学学报(社会科学版)  2020, Vol. 20 Issue (04): 152-162   PDF    

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雷明, 姚昕言, 袁旋宇
地方生态扶贫内在循环机制的优化——基于贵州省扶贫实践的研究
南京农业大学学报(社会科学版), 2020, 20(04): 152-162

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收稿日期: 2020-02-20
地方生态扶贫内在循环机制的优化——基于贵州省扶贫实践的研究
雷明, 姚昕言, 袁旋宇     
北京大学 贫困地区发展研究院/光华管理学院, 北京 100871
摘要:生态扶贫并非是若干政策的机械组合,而是多种政策举措、多方社会力量、多个措施对象形成的复杂系统,其内部各环节之间的互动构成了生态扶贫的内在循环机制。生态扶贫内在循环主要由生态资源、经济效益与脱贫成效三个部分组成,各部分两两之间都存在相应转化机制,提高各部分之间的转换效率将加强生态扶贫内在循环,从而利于生态扶贫工作的可持续推进。基于贵州省多地实践调研的经验总结,本文提出当前可从以下途径优化生态扶贫内生循环机制,提升各部分间转换效率,以期实现生态保护与脱贫攻坚的双赢。第一,提高生态资源利用效率,促进生态资源的经济价值变现,具体措施包括合理构建主导生态产业体系,以及延长产业价值链与加强产业间协同;第二,创新生态建设参与激励,宏观上结合生态补偿、生态产业发展等措施为参与生态建设的贫困人口提供相应报酬,微观上善于利用正向激励机制提高民众的环保自觉性;第三,推动生态搬迁以腾置资源,抓好"搬得出、稳得住、能致富"三个环节的要点以保障迁出地生态资源恢复和移民脱贫致富两大目标的实现。
关键词生态扶贫    内生循环机制    生态建设    生态补偿    易地搬迁    
一、引言

随着人们生态意识的普遍提高,经济增长与生态保护双赢已成为地区发展追求的理想目标,在中国的脱贫攻坚实践中同样强调生态保护意识。中国的基本国情之一是生态环境脆弱,而贫困人口聚集分布状况又与生态脆弱带存在高度一致性,尤其是集中连片贫困地区[1]。基于生态环境限制变为贫困主要成因的现状,以及贫困与生态退化间的相互作用[2-3],脱贫攻坚行动需要与相关生态问题的处理相结合,探索生态资源向扶贫价值的可持续变现,以期破除经济与生态双重贫困的恶性循环。

2015年《中共中央、国务院打赢脱贫攻坚战的决定》中明确提出,在脱贫攻坚战役中要“贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念,坚持扶贫开发与生态保护并重,咬定青山不放松”。在处理扶贫和生态的关系时,要“坚持保护生态、实现绿色发展的基本原则,牢固树立绿水青山就是金山银山的理念。扶贫不能以牺牲生态为代价,而贫困人口也要能从生态建设与修复中获得更多实惠”。据此提出的生态扶贫概念,以“五个一批”中的“生态补偿脱贫一批”为主要内容,纳入生态补偿转移支付和设立生态公益岗位等内容。随着生态扶贫概念不断发展,其内涵和外延也发生了变化,生态建设及利用活动与脱贫攻坚在更多维度上得到了结合。国家发改委、国务院扶贫办等六部门联合印发的《生态扶贫工作方案》,标志着生态扶贫作为一项重要的脱贫攻坚专项行动,需要以专门的思路和方法去规划工作。如何在接下来的生态扶贫工作中,准确理解生态扶贫这一概念的内涵,在实践中有效实现生态扶贫工作的可持续推进,达成生态治理与脱贫攻坚共促共赢,是一个值得思考的问题。

① 参见中共中央、国务院颁布的《中共中央、国务院打赢脱贫攻坚战的决定》,2015年11月29日。

二、文献回顾

从生态扶贫概念的字面含义出发,生态是指土地资源、水资源、气候资源、矿物资源等各种自然资源及由其构成的人类生存环境,扶贫则是帮助贫困人口增加收入以保障其基本生存生活。生态扶贫并非简单地在生态保护前提下进行扶贫开发,也并不仅是资源开发式扶贫,而是生态保护和扶贫开发的有机统一。其内涵是通过构建有效转换机制将自然资源资产变为资本,再将资本变为财富,最终实现扶贫目的。区别于传统开发式扶贫中注重增量收益扶贫的做法,生态扶贫强调增量收益与存量收益并重,即促进资源存量创造收益并将其投入扶贫工作[4]。而要使生态扶贫可持续开展,基于生态资源利用进行的经济发展和扶贫工作也应反哺于生态资源修复维护,以保障相应自然资源增量与存量得以再次投入脱贫攻坚[5]。从现实路径来看,生态扶贫包括以下主要内容:

第一,生态建设脱贫。生态建设与修复是当前贫困地区实施力度最大、涉及面最广的生态扶贫项目,如自1978年起实施的“三北工程”便是影响极大的林业生态建设工程,通过在西北、华北、东北地区建设防护林体系,三个地区的生态环境和经济发展都产生了巨大转变。这些生态建设行动不仅能够维持当地生态资源的存续,也为减贫脱困带来了大量发展机会,通过直接补贴、提供就业等多种方式帮助贫困人口增加收入[6]

第二,生态补偿脱贫。生态补偿是指以保护和可持续利用生态系统服务为目的,以经济手段为主来调整相关利益关系的制度安排。通过将生态保护行动的外部性内部化,生态补偿弥补了利益相关者因为维护或修复生态遭受的损失[7],部分协调了生态保护与经济发展间的冲突[8]。作为“五个一批”的重要组成部分,生态补偿工程包括诸多举措,如退耕还林等相关生态补偿资金直接转移支付,以及优先安排贫困人口参与生态建设增加收入,发展林下经济提高生态资源附加值[9]

第三,生态产业脱贫。要使生态保护与修复成为扶贫开发的动力而非限制,需探索生态资源的多层次持续利用。对于生态资源相对丰富的地区,可利用生态资源与产业化的耦合实现脱贫增收[10]。当前生态产业的主要形式为生态农业与生态服务业,前者包括有机农业、林下产品等,后者则包括生态旅游业、碳汇产业等,贫困地区需结合当地自然资源禀赋与市场需求开发特色生态产业,逐步构建绿色生态产业体系。同时考虑到生态环境的脆弱性,在进行生态资源深度开发时也要注意适当对生态价值进行评估补偿[11]

第四,生态移民脱贫。由于贫困地区与生态脆弱区域在地理上的高重合度,部分地区因其恶劣的自然环境而不具备基本生存条件与扶贫基础,部分地区则是因其重要生态功能或是亟待修复的生态环境而无法承载更多人类活动,这些地区的居住人口需要迁出至其他适宜生产生活的地区进行安置[12]。为保证迁出人口的基本生活与增收脱贫,生态移民工程往往伴随着生态补偿转移支付、设立生态公益岗位、发展绿色产业等脱贫举措。

总的来看,目前有关生态扶贫的讨论大部分都集中于对特定生态扶贫实现路径的探讨,并未将所有路径统一纳入研究范畴,探索其潜在一致逻辑;同时这些研究也都将生态保护活动和脱贫开发作为并行事件分析,并未探讨两者内在的反馈关联。从这些特定生态扶贫路径研究中可以发现,生态扶贫不仅应注重利用生态资源推动脱贫攻坚,如生态产业脱贫等,同时也应注重如何利用扶贫开发的成效反哺生态建设和生态保护,如生态补偿脱贫、生态建设脱贫等均是基于脱贫攻坚推动生态保护的做法,因此,理解生态扶贫需要把握“生态”和“扶贫”之间内在的互动关联[13],将其视为两者的有机结合,更应注重如何实现从生态到扶贫、再到生态的循环。

三、生态扶贫系统的内生动力循环机制

生态文明既是可持续发展的目标,也是重要手段。其对应的经济运行方式与传统工业文明下的线性经济发展逻辑不同,而是遵循“资源—产品—再生资源”这一非线性经济发展逻辑,也即循环经济发展逻辑。维持这一循环过程,是保证生态经济系统循环的正常运行、自然生态系统和社会经济系统可持续发展的关键[14]。而生态扶贫实质上是可持续经济聚焦于扶贫效益的缩影,其本身应当被作为一个相关联的循环系统来理解。总的来看,生态扶贫系统包含三个要素:生态资源、经济效益、脱贫成效。这三个要素间的互动构成了可使这一系统持续运转的内在动力,其内生动力循环机制如下(图 1)。

图 1 生态扶贫系统的内生动力循环机制

生态资源经由合理开发转换成经济价值,促进经济发展;而经济效益与脱贫成效可以看作经济发展进程的互补部分,即经济总量的增长与社会财富的分配。增加的经济效益总量通过有效率的再分配手段部分向贫困户转移,相较均衡的社会资源分配又进一步通过改善发展环境、增加社会消费需求促进经济整体发展;生态资源所转换成的经济产出又可在政府干预下部分用于被消耗资源或其他待开发资源的修复、维护,进而保障生态资源与经济价值间的持续转换。以上过程与可持续生态经济的内在循环机制是相同的,而生态扶贫系统的特殊之处在于,生态资源与脱贫成效之间存在直接转换途径,基于生态资源变现的资金支持可直接或间接向贫困人口转移,以帮助其改善生活状况,而贫困人口也可通过迁出生态脆弱区、应聘生态公益岗位、进行绿色生产等方式作用于生态维护。

在生态扶贫实践中,如果把握好以上内生动力循环机制,将有助于生态扶贫系统的自主良性发展,尽量少依赖外部资源输入供给,甚至可以将生态经济除用于脱贫外的剩余产出转移给其他经济部门。而理解生态扶贫系统循环,要解构各要素之间的转换机制,具体地,每个互动环节都可以回答“谁来做”(主体)和“怎么做”(方式)这两个问题(表 1)。

表 1 内生动力循环的要素转换方式
环节 主体 方式
生态资源开发 政府、市场、个人 基于生态资源价值选择对应方式适度开发
生态资源维护 政府、个人 通过多种途径修复受损耗的资源,并维护可待开发生态资源
生态资金转移 政府、市场 将生态资源配套资金以合理机制分配给贫困户

可以看出,生态扶贫系统内的三个主要转换环节都以生态资源为中心,这也是生态扶贫中要求坚持“生态优先”的原因。在生态资源开发环节,主要问题在于“怎么做”,即如何最大限度地合理化利用生态资源,使得生态资源转化为经济效益和扶贫减贫的经济支撑。最典型的开发方式为基于特定生态资源开发产业,并追求单位资源收益率的不断提升,实现“绿水青山就是金山银山”。在生态资源维护环节,生态资源环境改善的正外部性导致此环节必须由政府介入干预,使生态产业发展通过一定方式对本地的生态资源起到反哺作用。而在动员社会力量参与生态维护行动的过程中,需要充分利用经济条件为参与者建立一定的激励机制,将生态保护正外部性内化为参与者收益,才能推动生态保护的可持续进行。例如在政府规划主导的生态易地搬迁工程中,迁出贫困户在迁出地的生态资产需要再盘活,使贫困户可以从中受益。而生态资金转移环节,主要由政府负责筹措落实和初步分配生态行动配套资金,如何将这些资金按照何种标准派发给贫困户,在帮助其改善生存条件的同时避免“输血式扶贫”不良后果,是值得关注的重要设计。

通过以上路径和关键节点分析,生态资源、经济效益和脱贫成效三要素之间的循环关系得以建立。而目前生态扶贫系统内各环节的实践已有大量积累,从中总结如何促进生态扶贫系统内生循环动力机制的经验十分必要,也将有助于未来通过各类制度安排使这一循环更为顺畅稳定运行,提升生态扶贫绩效,助力生态经济发展。贵州省在数年的扶贫实践中,由于当地特殊的生态资源环境,始终坚持“绿水青山就是金山银山”的“两山思想”,并将生态扶贫内化至脱贫攻坚工作的各方面,实施了大生态扶贫战略、生态产业扶贫、生态移民搬迁、生态建设工程等举措。利用生态扶贫内在循环机制去理解贵州的生态扶贫工作,可以提炼出加强内在动力循环的一些行之有效的模式和值得参考的做法,使“贫困人口从生态保护与修复中得到更多实惠,实现脱贫攻坚与生态文明建设双赢”[11]

四、生态扶贫内生动力循环的优化 (一) 提高生态资源利用效率 1. 合理选择主导生态产业,构建主导生态产业体系

发展生态产业是将生态资源转化为经济效益并进一步用于减贫开发的必经之路,地方政府如何选取合理的生态产业是进行生态扶贫内生循环的出发点。首先,地方政府必须结合当地实际情况确定主导生态产业。主导生态产业的确定不仅需要多方面综合考虑地方生态资源的比较优势、产业的生态性及经济性等,也会受到多种因素影响,如外部市场需求变化趋势、对外招商引资企业情况等。由于不同生态资源间的关联性较强,地方往往会有多种具备比较优势的生态资源,因此可围绕一至两种主导生态产业构建起主导生态产业体系。同时在具体实践中,主导生态产业体系的确定往往伴随着区域产业结构的整体调整(图 2)。

图 2 主导生态产业选取的要素结构

案例一:贵州省主导生态产业体系选择案例

贵州省在省级层面综合考虑各因素并规划了主导生态产业发展路径:加快调减玉米等附加值低、生态环境负效应强、市场潜力不足的农产品种植面积,因地制宜发展蔬菜、茶叶、食用菌、中药材等特色优势产业;立足本地人文资源优势推进旅游扶贫,加快旅游资源开发与旅游工程建设;强调一县一业,要求省域、县域内多种生态产业相互协同的同时,保持一定的差异化。同时,贵州省在县级层面围绕全省产业区域和产业扶贫专项规划,谋划布局县域主导生态产业。以C县为例,该县基于丰富的竹资源优势(132.8万亩竹林、80万亩杂竹、可采伐杂竹每年100万吨)规划以竹资源相关产业作为主导生态产业发展。2016年以来,C县借助东西部扶贫协作提供的外部机遇,通过招商引资渠道吸引了若干东部地区龙头企业入驻,与本地纸业公司并购重组,实施了竹浆林纸一体化项目,建起了竹资源产业发展的基本框架。2017年,C县又逐步整合当地农业资源,调整产业结构,挖掘了生态金钗石斛种植、花卉苗木、乌骨鸡生态鸡三类生态农业产业。目前,C县已基本形成了竹资源产业为主,生态金钗石斛种植、花卉苗木、乌骨鸡生态鸡等同步发展的产业布局,建立了较完善的生态产业体系。

从贵州省与C县的互动可以发现,构建适宜的主导生态产业体系在实践中还需要组织体系保障。由于主导生态产业体系的构建主体往往是地方政府,但各层级政府、各地政府间的权责存在差异,需要通过沟通协调来保持各自产业发展战略的协同。纵向来看,不同层级的政府在确定主导生态产业体系的过程中所发挥的作用不同,如省政府往往结合全省情况规划几种主导生态产业,而县级政府则负责具体落实。横向来看,各地方政府构建主导生态产业体系时还需注重产业的差异化,即要考虑到周边邻近区域的产业选择,通过扩大产业的差异化以促进产业供应链之间的协同。

组织体系保障的另一关键则在于政企互动,地方政府需根据当地企业以及招商引资等外部渠道所引进企业的既有行业优势,优选生态产业,和企业共同协商开发主导生态产业的有效办法。与此同时,政企互动也是产业发展过程中实现产业收益与扶贫成效有效转换的核心保障。现有实践已充分证明了“龙头企业+合作社+农户”这样的利益联结机制对保障生态产业健康发展、有效助力扶贫的重要性。企业是产业发展的主体,也是(直接或间接)扶助贫困户的主体。地方政府需要摸清企业需求,提供服务,帮助其合理协调发展和助力扶贫工作。

2. 延长产业价值链,实现产业间协同

实践中,贫困地区往往选择特色种养业,尤其是通过种植短平快的经济作物作为生态产业的第一步。但由于许多特色种养业从产业属性上仍属于农业,属低利润产业,仅依靠单纯的种植和粗加工较难获得可观的利润空间,而有限的利润不利于人力资源的保留或者召回;农业也是弱质产业,容易受自然风险、市场风险和技术风险的影响,一旦面临风险,既往投入付诸东流,农民的生活将更加窘迫。这意味着,初级经济作物种植的经济价值转化率较低,产业发展中生态资源损耗快,发展所获经济资源不仅难以帮助贫困户脱离困境,更是难以反哺生态资源的修复维护。

为了提升生态资源的利用效率,需要探索更加多元化的产业发展途径,尽可能挖掘生态资源可能实现的各类价值,延长产业价值链和加强产业间协同是两条重要产业发展途径。一方面,成熟的生态产业体系应当以特色种养业为基础进一步延长产业链,基于初级农产品的现代化加工业通过“龙头企业+合作社+农户”等有效的多方合作模式发展,延长产业价值链、提高产品附加值,并打造品牌、增加配套服务以提升产业的成熟度。另一方面,积极推动第一、二、三产业融合,实现各生态产业间的互相协同、互相促进,形成健康运行的生态产业体系,从对生态资源的低效利用中走出,为生态资源的维护打造经济基础(图 3)。

图 3 本地主导生态产业的优化升级路线

案例二:P市及K县基于本地特色种养业延长产业链的案例

贵州省P市以刺梨产业为本地的特色种养业,成立了专门的刺梨产研中心规划产业发展方向,结合现有技术和产业发展的需要,打造了刺梨综合利用完整闭环模式:刺梨种植基地种植刺梨树、采摘刺梨果,通过刺梨产研中心榨汁生产线将刺梨果榨成刺梨汁,榨汁后的刺梨渣用于酿酒,酿酒后剩余残渣作为饲料添加剂养殖禽畜,畜禽粪便进入发酵池形成有机复合肥用于种植刺梨树。同时,P市引进专门销售公司,由公司负责资金托底和后端销售,按2元/斤的价格对刺梨进行保底收购,逐步形成了产业种植、产品加工及销售的全产业链条。

T市K县也基于当地茶资源延长了产业价值链,不同的是,K县在这一过程中更多借助了大型龙头企业的力量,通过以大龙头带小龙头的企业联盟方式增强茶叶相关产品在市场中的竞争力,集合全县企业力量打造茶产业品牌。2007年K县茶产业从零起步,通过引进省外有实力的茶叶企业带动基地建设、解决茶叶加工和销售的发展模式,组建了专业合作社68个,引进企业52家,其中省级产业化龙头企业3家、省级扶贫龙头企业6家,通过龙头企业的大数量集聚,K县也因此形成了以贵茶集团为龙头、全县所有茶叶企业加入联盟的共同体。全县茶产业目前已经实现从无到有、从小到大的发展目标,从最初只有种植与粗加工发展为具备完整的产业链和品牌效应主导产业。

P市和K县的实践案例中,两地的生态产业均是基于当地的生态资源起步,但是并没有简单停留于生态资源的初级利用。P市从最初的刺梨种植向上下游延长产业链,形成了刺梨种植行业、刺梨加工行业,到下游销售的全产业链条,提升了生态产业利用生态资源所创造的利润。同时,在发展刺梨产业的过程中,由产研中心对种植工序进行优化,使得刺梨的种植和加工能够形成完整闭合的循环圈,相互促进。对K县而言,同样通过产业链的延长将茶资源摆到了产业链的核心位置,使得茶资源的附加值有较大的提升,吸引了更多劳动力参与产业链,当地种茶、采茶的科学性和生态性都得以提升。

此外,一些生态环境优美、人文资源丰富的贫困地区往往探索发展生态旅游业,以实现地区经济发展和生态保护双赢。在生态产业中,生态旅游业是最受青睐的产业,其一是因为旅游业具有强大的带动作用,它既是一个综合性经济产业,也是一个劳动密集型产业,旅游发展会大幅增加区域内的人流、物流、资金流、信息流,为当地居民提供大量就业机会;其二则是因为旅游业与其他产业间存在紧密关联,旅游业能有效带动建筑业、交通业、商业等产业的发展,尤其是与生态产业及生态活动紧密关联。一些地区在村居人居环境优化的基础上,发展休闲农业和乡村旅游,使得各特色村寨与地区内的著名景点在地理位置上形成呼应,实现了生态旅游业的空间协同,推动了当地全域旅游的建设。

案例三:J县基于梵净山旅游资源构建生态旅游业的空间协同

J县地处著名景区梵净山脚下,其依托梵净山优质旅游资源,按照全域旅游的思路构建了“景区带村”的旅游业空间协同。首先是通过科学规划改善贫困村村貌,遵循民族文化传统村落保护原则,结合村落特点,围绕养生度假、休闲农业、特色文化、传统村落等不同类型,编制了50余个特色乡村旅游扶贫项目,最终根据“一品一特”围绕梵净山周边打造了寨沙侗寨等民族文化乡村旅游景点、快场村等山水体验乡村旅游景点、张家坡等传统村落乡村旅游景点、鱼粮溪农业公园等农旅一体化的休闲体验乡村旅游景点,实现了从“农村”到“景区”转变。这些新转化的景区围绕梵净山分布,可以很好地调和梵净山的游客量。同时在完成转变后,通过完善产业,发展精品民俗、乡村旅馆和农家乐,或把特色农产品打造成高附加值的旅游商品,如把茶叶、紫袍玉、山野菜等土特产加工成适销对路的地理标志旅游商品,使贫困户成为旅游商品的“供应商”和受益者。

J县的案例中,生态产业间的相互协同不仅体现在生态旅游业中乡村旅游和景区旅游的空间协同上,还体现在农业与旅游业的融合上。一方面,特色种养业的发展提供了可供销售推广的特色农产品,为旅游业提供了旅游商品;另一方面,旅游业的发展促进了客流量的增加,也为地区的旅游配套服务产业创造了需求,更有助于农业的品牌建立和地区知名度的提高。通过这种方式,发展生态旅游业所依赖的生态旅游资源在地理空间的意义上被重新组合,得到了优化提升,相应地,对进一步发展生态旅游业又起到促进作用。

(二) 创新生态建设的参与激励

生态建设是生态扶贫中的重要环节。目前实施的生态建设工程主要包括:退耕还林还草、退牧还草、京津风沙源治理、天然林资源保护、石漠化综合防护等,不同地区基于其特殊的生态特点有选择地实施这些生态建设工程,加之与生态建设工程相关的资金补助、就业岗位等共同构成了生态建设这一系统。

生态建设要能够可持续地推进,必须充分借助发展生态产业等所带来的经济效益[15]。究其原因,生态环境资源本质上所具有的非竞争性和非排他性决定了所创造的社会正外部性只有被内在化,才能形成长效的生态建设、环境保护机制。生态建设、生态减贫的发展成果往往会凝聚成有环境保护价值的防护生态产品或有旅游价值的自然风光,其中的观赏价值和环保价值都是全民共享和共有的财富,因此生态扶贫与环境整治都具有较强的正外部性,其社会收益远大于个人收益,只有通过立足于减贫开发和经济效益,创新激励机制使生态建设扶贫与环境整治的社会收益内在化,将其内化为个人的自觉行为,才能长久推动生态建设。同时,考虑到脱贫攻坚这一重要目标,如何将贫困群众增收与生态建设相整合也尤为重要。

其一,生态建设应与生态保护补偿机制相结合,并探索多元生态保护补偿方式。在县域范围内,整合包括转移支付、横向补偿和市场化补偿等在内的各种渠道资金[16],将生态建设所产生的生态保护成效与生态补偿结合,让贫困地区农牧民积极参与生态保护,并根据其参与表现发放相应补偿,以生态补偿资金为贫困群众参与生态建设提供正向激励,进一步加强贫困群众主动参与生态建设工程的内在动力。

案例四:B市围绕生态环境建设探索多元生态保护补偿机制

B市探索利用生态补偿资金设置了包括护林员、护河员等在内的“10+N个一批”公益专岗来维护生态环境,用其他扶贫资金设置了保洁员来维护人居环境,这种正向激励不仅能帮助贫困户通过就业实现稳定脱贫,还益于协调推进美丽乡村建设。

其二,生态建设可与生态产业、生态就业相结合。例如,退耕还林还草工程可与产业结构调整同步进行,通过退耕减少一些破坏生态、经济效益低、品种落后的传统农作物种植,同时发展对生态环境损耗小的商品林、经果林,增加短平快经济作物的种植。再如,实施生态工程的过程中推广扶贫攻坚造林专业合作社、村民自建等模式,采取以工代赈等方式,组织贫困人口参与生态工程建设,优先吸纳有劳动能力的贫困户就业。同时,各类生态建设工程的实施成果也有利于开辟更多的生态护林员岗位。

案例五:贵州省以退耕还林工程为平台整合生态产业和生态补偿的探索

贵州省在退耕还林工程中,争取国家政策将省内25度以上坡耕地、严重石漠化耕地、重要水源地15~25度坡耕地、陡坡梯田和严重污染耕地纳入新一轮退耕还林范围,从而争取更多生态建设、生态补偿资金。同时,贵州省以退耕还林为平台调节农业结构,建设经果林基地,通过提供就业、分红等方式带动贫困户增收。通过这些举措,贵州省将生态建设、产业就业与建设国家生态文明试验区有机结合了起来,并以生态建设工程为基础向贫困户提供了大量生态补偿收入和生态就业岗位,把生态资源的正外部性内化到参与生态保护的贫困户身上。

除了宏观上创造生态扶贫循环不同环节间的相互关联为生态建设提供资金激励,微观上的激励机制创新也对生态建设和农村环境整治有重要作用。传统的环境整治和护林模式大多采用罚款等负向激励来约束生态破坏行为,这种负向激励往往由于监管成本高而效果不佳。相反,若考虑从正向激励的角度探索创新生态治理的激励机制,通过引入更多正向激励,将正负激励相结合,能够有效降低监管成本,并促进群众生态环保意识的提升。

案例六:S村环境卫生治理机制

S村为美化村居环境,采取“收垃圾、存积分、兑奖品”的方式探索创建了“垃圾兑换银行”。通过“垃圾兑换积分,积分兑换商品”的形式引导村民搜集垃圾、分类装袋,再交给“垃圾兑换银行”,然后按种类和重量计算兑换绿色积分以赚取“利息”,即获取书包等学习体育用品或是洗衣粉等日常生活用品。每季度在组与组、每月在户与户、人与人之间实施“环卫整治大比武”活动,对优胜的户和组给予不同的现金奖励,并授予其模范村民组、整洁之家和环保卫士奖牌称号。通过改变以罚款、惩治等方式为主要手段的乡村生态治理模式,转向以“垃圾兑换银行”“环卫整治比武”等形式为主的基于正向激励构建的乡村生态治理模式,S村有效实现了垃圾减量化、资源化、无害化,提高了村民自觉参与生态治理、生态保护的积极性和主动性,美化了人居环境。

从贵州省的诸多案例实践中可以看出,基于正向激励构建起来的微观乡村生态治理机制能有效调动村民参与生态保护的积极性和自觉性。相较而言,负向激励的约束性更多取决于惩罚强度、监察强度及准确率,传达的信息类型是“不能做什么”,正向激励则是利用人们的积极心理去鼓励他们“应该做什么”,在管理实践中合理地配合运用这两个角度的激励机制能避免仅注重单方向激励造成的负效应,从而更好地引导民众形成保护环境、治理污染的生态意识。此外,还可探索在其他方面创造正向激励,如贵州省还开启了重点生态区位人工商品林赎买改革试点,通过租赁、赎买和改造提升等多种方式为林农提供护养林场的正向激励,缓解了商品林采伐利用与保护之间的矛盾等。

(三) 推动生态搬迁以腾置资源

生态易地扶贫搬迁与易地扶贫搬迁的区别主要体现在迁出地一般是具有重要生态功能的区域或是生存环境恶劣的区域。对于前者,需尽可能避免人类生产生活对自然生态造成影响,当地贫困居民需要外迁至适宜地区才可获得发展机会,如大小兴安岭生态功能区的生态移民工程。对于后者,导致当地居民陷入贫困的主要原因便是缺乏生产生活所必需的资源,因此同样需要将居民迁出至生存资源丰富的地区再进一步帮助其脱贫,如西藏尼玛县这一高海拔地区的生态搬迁行动。在整体生态扶贫内生循环中,生态搬迁的特殊之处在于其通过地理空间上的人口转移来实现对迁出地生态资源的保护。生态易地扶贫搬迁的目的并非只是简单地完成人口迁移。易地搬迁的起因是生态限制,落脚点是扶贫开发,因此生态易地扶贫搬迁工程的目的至少包括实现迁出贫困群众的脱贫致富,以及完成对迁出地生态环境的建设与修复,这两个目标在生态搬迁实践中应当被赋予同等重要性,但贫困群众的顺利迁出与稳定生活是保证迁出地生态资源得以腾置的前提。

为保障生态搬迁工作目标的更好实现,需要注重生态易地搬迁各环节的互动。生态易地扶贫搬迁主要包括迁出、迁入、后续提升三个环节,分别瞄准于实现“搬得出、稳得住、能致富”。三个环节并非简单的线性递推关系,而是相互影响相互作用的。迁入地的位置、整体发展水平以及后续提升的保障性措施从一开始就会影响居民的搬迁意愿。而在迁入和后续提升的环节,还会存在许多希望搬回迁出地的声音。所以,生态易地扶贫搬迁本质上通过迁出人口,实现迁出地生态修复、迁入地减贫开发的内生循环。一方面,修复迁出地的生态需要人力、物力,这与生态工程建设、生态补偿机制将产生互动关系;另一方面,迁入地的生态移民追求后续发展,这就要求迁入地有完善的生态产业体系规划,为移民提供充足的就业和发展机会。

考虑生态易地扶贫搬迁的“搬得出”环节,出于乡土情结、对本地资产的不舍、搬迁成本高等原因,居民往往不愿意搬迁。因此迁入地与迁出地要相互配合,前者需要筹资完成迁入地的建设,相应基础设施和公共服务的配套,确定落实搬迁补贴相关政策等,以降低贫困户的搬迁成本;后者需要通过加大宣传等多种途径增强居民的搬迁意愿,完成居民本地资产确权相关工作,确定本地资产的后续处置方式等,以消除贫困户的思想顾虑(图 4)。

图 4 生态易地搬迁环节构成

案例七:贵州省在“搬得出”上的工作经验

贵州省将省级及以上自然保护区核心区、缓冲区和实验区内自愿搬迁贫困人口优先纳入整体易地扶贫搬迁计划中安排搬迁。在迁入地的选择上,坚持城镇化集中安置,在城市化发展背景下,城市环境相较而言具有经济要素集聚功能强、创业就业机会多、人口承载容量大等特点,将搬迁对象集中安置于县城,有助于其享受与城市居民同等的基本公共服务与发展条件,更快融入城市经济发展,实现就业增收。在对迁出地留存资产的处置上,贵州省着重盘活承包地、林地、宅基地“三块地”。在合理确权的基础上,政府通过发展种植业等措施盘活承包地,通过发展林下种养业、鼓励林地入股、集体林权制度改革等措施盘活林地,通过宅基地复垦、土地流转、纳入退耕还林等措施盘活宅基地,“三块地”的盘活实现了搬迁户的发展资源积累,使他们搬迁更加安心。

从贵州的经验还可以看到,迁出地的工作并非在移民迁出后就结束,除了辅助移民顺利搬迁,迁出地还需结合生态建设对迁入地的生态改善进行规划,这也是生态搬迁行动的另一重要目标,也是完成从扶贫到生态保护的循环连接。具体来说,一方面,对生态环境本来较脆弱的迁出地,需在居民迁出后做好相关的生态建设和修复行动,整合相关生态补偿和生态建设资金进行宅基地复垦复绿、耕地退耕还林等,从而恢复保护当地的生态资源环境,为随后可能的生态资源利用打下基础;另一方面,对于生态资源较好的迁出地,则还需同生态产业子系统相结合盘活“三块地”,如通过林地入股等方式创新生态资源利用,或以其为基础形成有观赏旅游价值的自然生态区等,将这些利用生态资源变现的经济价值再次用于扶助迁出贫困群众。

在“稳得住”环节,要保证移民能够在当地实现稳定生产生活。为此,迁入地政府需要提供医疗等基本社会保障与教育等基本公共服务,通过招商引资等方式增加本地就业机会,在满足“住”这一基本需求的基础上完善“衣”“食”“行”“用”等方面的服务提供;迁出地政府需要就搬迁事宜与居民达成协议,对居民原有资产进行合理处置并按照约定给予迁出户相应补偿;同时,两地政府需要加强信息沟通与政策协同,在政策对接过程中有时还需要上级政府的支持保障,例如居民因搬迁导致户口性质发生变化时,其所享受的社会保障标准及范围也会变化,政府需对这些变化灵活处理以保障迁出群众的生产生活稳定。

案例八:X区推动稳定搬迁可持续化的主要举措

X区通过招商引资、谋划富民产业等方式,拓宽搬迁户的增收渠道,推动稳定搬迁可持续化。一是“迁企融合”增加就业。安置点规划预留了企业用地空间,通过产业扶持、引企入区、进企务工等方式落实搬迁户就近就业问题,引进了6家劳动密集型企业共4000余个岗位进驻安置点,促成搬迁户实现由“靠耕地吃饭”向“靠就业增收”转变。二是技术培训提高素质。整合近10家培训资源,建立区级百名技能培训师资库和百名创业导师库,免费对搬迁群众开展烹饪、缝纫、家政、电商等方面技能培训,全面提高他们的就业能力,已培训3000余人次,搬迁群众通过培训获得岗位,实现增收。三是产业联结增加收入。坚持“迁出不脱产业政策”原则,搬迁群众迁出后继续享受所在乡、村产业利益联结政策,确保政策不脱钩。四是土地流转增加收入。抓住实施村寨整体搬迁的契机,加快农村土地流转,推动发展特色高效农业产业,在促进农村人口向城镇转移的同时,有效地增加了搬迁户的收入、推进了农业结构调整。

“能致富”是生态易地搬迁工程中的关键环节,它和“稳得住”之间的正向循环将大大提升生态易地搬迁扶贫的有效性。对于迁出的贫困群众而言,他们不仅需要稳定的生产生活,还需要提升其生活水平实现脱贫,这意味着政府在实施生态易地搬迁工程时要尽可能提升各环节的附加值。在就业机会的提供上,要与本地主导生态产业体系的构建和运转相对接;在劳动力的供给和需求都大幅增加的情形下,协同市场、社会力量做好供给和需求之间的对接,包括做好信息交流通道,及时高效地传播供需信息;针对性地向劳动力供给提供技能培训,提升供需匹配的可能性等。此外,在生态建设过程中,政府可适当开发一些公益性岗位向贫困户开放,让他们在从生态移民转变为生态建设者的同时,也能获得工资性收入。

五、结语

生态扶贫是一项复杂的系统性工程,其有着清晰的内涵和不断丰富的外延,但其间包括的多条生态扶贫具体路径都潜藏着一致的生态经济循环逻辑。《生态扶贫工作方案》出台后,生态扶贫在整体脱贫攻坚全局中的重要性再次提升,其所包含的工作内容,如开展生态建设工程、施行创新生态保护补偿机制、发展生态产业、生态移民搬迁、公益岗位管理等都具有自身的复杂性,并且存在着内生循环关系。目前鲜有文献对生态扶贫系统的内生循环动力机制进行思考,而地方在开展生态扶贫的实践中不断面临生态扶贫工作内容的丰富,如何把握多项内容间的频繁互动和逻辑关联,以及实现生态扶贫工作的可持续,需要一定的理论支撑。

因此,本文试图从生态扶贫的内生动力循环机制出发,对如何优化生态扶贫系统内生循环,以及对生态扶贫可持续发展的模式进行了探讨。基于对生态扶贫基本内在循环逻辑的理解,即对“生态资源—经济收益(脱贫成效)—生态资源”这一逻辑的把握,要优化生态扶贫内在循环动力机制。首先,地方政府应着力提升生态资源利用效率,一是根据本地的生态资源优势、经济条件和外部机遇等综合选取确定主导生态产业,并可围绕建立主导生态产业体系,从而充分利用本地的生态资源;二是在选择主导生态产业体系的基础上,通过产业协同、延长产业链、丰富价值链等方式优化提升本地主导生态产业,避免生态产业发展仅依靠对生态资源的单纯消耗性利用来实现,而是优化资源使用方式,通过直接(采用生态友好型生产方式)或间接(增加修复生态的经济投入)对本地生态资源形成反哺,使得当地生态资源在发展生态产业的过程中得到保护和进一步的提升,从而形成生态资源利用到经济发展、脱贫致富再到生态资源积累的转换循环。其次,生态建设需要充分基于经济发展和脱贫攻坚的成果,探索建立宏观与微观的激励机制,内化生态建设的正外部性,实现生态建设的可持续。最后,注重生态易地搬迁各环节的互动。本文对生态移民搬迁的循环逻辑进行了探讨,说明了生态移民搬迁与整体生态扶贫内生循环的关系,总结出实践中“搬得出、稳得住、能致富”是推动生态移民搬迁工作的关键要点。

未来随着实践的进一步发展,生态扶贫的内生循环机制必将得到更多优化,并起到更大的关键作用。而随着脱贫攻坚战即将结束,后续乡村振兴战略中生态文明建设的重要性更加凸显,更需要思考如何构建生态环境与经济发展间的良性循环机制,利用生态扶贫工作中总结出的宝贵经验,有力地促进乡村振兴的可持续进行。

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