南京农业大学学报(社会科学版)  2020, Vol. 20 Issue (04): 78-90   PDF    

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许汉泽, 徐明强
再造新集体经济:从“产业扶贫”到“产业兴旺”的路径探索——对H县“三个一”产业扶贫模式的考察
南京农业大学学报(社会科学版), 2020, 20(04): 78-90

文章历史

收稿日期: 2020-03-30
再造新集体经济:从“产业扶贫”到“产业兴旺”的路径探索——对H县“三个一”产业扶贫模式的考察
许汉泽1, 徐明强2     
1. 南京航空航天大学 人文与社会科学学院, 江苏 南京 211106;
2. 清华大学 社会科学学院, 北京 100084
摘要:产业扶贫政策在实践过程中容易陷入"产业失败—政府扶持—再失败"的产业扶贫怪圈。这样的产业扶贫悖论,从根本上来讲是作为小农的贫困户与现代大市场难以对接的问题。H县"三个一"产业扶贫模式,通过党建引领与组织再造、贫困户参与和利益联结、资金注入与金融化运作、生产资料的保值与增值四种机制的创新,不仅有助于完成精准扶贫目标,实现对农村集体经济的再造,而且还促进了精准扶贫与乡村振兴二者的有效衔接,即从"产业扶贫"向"产业兴旺"的过渡。与自由市场扶贫模式、主体带动扶贫模式和小农扶贫模式相比较,以党政主导再造新集体经济的产业扶贫模式有着益贫性高、市场风险小、执行难度小与可复制程度大的优势,因此,我们应该对这种新的产业扶贫模式进行更多的关注与研究。
关键词新集体经济    产业扶贫    产业兴旺    乡村振兴    
一、问题的提出

20世纪80年代中后期以来,中国的贫困治理发生了根本性的转型。国家一改过去对贫困户进行以单纯物质帮扶和社会救助为主的“救济式扶贫”,转向依靠贫困地区资源与贫困人口能力提升的“开发式扶贫”。从“输血”到“造血”的转型不仅意味着政府所遵循的贫困治理逻辑存在差异,而且意味着其所主要依靠的扶贫手段与方法的变化。开发式扶贫是基于市场原则的一种“发展型”扶贫方式,而产业扶贫是开发式扶贫的核心[1]。最初的产业扶贫与农业产业化经营和地方的区域性经济发展相结合,并以扶持和发展龙头企业为主。精准扶贫战略开始实施之后的产业扶贫对于贫困人口的目标瞄准性和特惠性才被逐渐强化[2]

2015年中共中央、国务院《关于打赢脱贫攻坚战的决定》明确指出:“发展特色产业脱贫。制定贫困地区特色产业发展规划。出台专项政策,统筹使用涉农资金,重点支持贫困村、贫困户因地制宜发展种养业和传统手工业等。”随后,财政部和国务院扶贫办要求财政专项扶贫资金70%以上要用于产业扶贫,政府对于产业扶贫的重视程度可见一斑。作为专项扶贫的重要措施之一,产业扶贫发挥了巨大的减贫作用。精准脱贫攻坚战打响以来,产业扶贫作为“五个一批”的重要内容,承担了使3000万人脱贫的任务。但随着产业扶贫政策在各地的开展与实践,产业扶贫的各种问题也开始凸显出来。产业扶贫项目不仅难以精确瞄准贫困户,而且还出现了“政府让种什么就赔什么”的现象。地方政府的产业扶贫陷入支持一批失败一批,而又不断去发展新产业的“产业扶贫怪圈”[3-4]

① 新华网:中共中央、国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定,http://www.xinhuanet.com//politics/2015-12/07/c_1117383987.htm

② 新华网:扶贫如何更“精”更“准”,http://www.xinhuanet.com/mrdx/2016-08/16/c_135601784.htm

目前全国剩余贫困人口不足550万人,脱贫攻坚取得全面胜利指日可待。但是2020年之后仍然会面临脱贫人口的再返贫和相对贫困问题,这就需要建立稳定脱贫的长效机制。因此,随着扶贫形势的变化,贫困地区产业扶贫政策也应该做出相应的调整。这就对当前的产业扶贫提出了更高的要求:第一,在脱贫攻坚进入决胜阶段之后,产业扶贫的减贫功能将会更加突出,我们如何构建产业扶贫的长效机制,而非仅关注其市场短期效应。第二,农村产业的发展是一项长期工作,随着乡村振兴战略的实施与推进,贫困农村应该如何才能实现从“产业扶贫”到“产业兴旺”的衔接与过渡?

二、文献回顾

在现实政策实践之中产业扶贫失败并不是少数个案,地方政府选错产业以及不断进行产业结构调整的案例在贫困地区屡见不鲜。尤其是到了脱贫攻坚阶段,尽管中央和各地地方政府投入了大量扶贫资金进行产业扶贫,扶持力度越来越大,但是产业扶贫项目不断遭遇失败并难以使贫困农户受益。我们将这样的产业扶贫问题称为“产业扶贫悖论”。其实学术界对产业扶贫悖论已经有不少研究,总结起来大致可以分为以下三个方面:

第一,很多学者从政策执行与政策过程的角度分析了产业扶贫失败的原因。比如郭小聪等[5]认为县域产业扶贫之中地方政府出于对政绩考核的追求和上级问责的规避,忽视了乡土社会的运作逻辑,出现了“政策脱节”。孙兆霞[6]以贵州产业扶贫为例,指出那些过度依赖行政路径与政府指导的产业扶贫项目由于缺少村庄的社会性参与以及村庄公共平台,往往容易产生扶贫瞄准偏离、贫富差距加大以及村庄秩序紊乱等一系列负面影响。马良灿[7]则从多层级的行动者角度出发,认为上级政府、基层政府与农民群体三个行动主体之间的利益博弈和冲突是导致产业扶贫脱离地方实践的主要原因。还有学者发现扶贫工作参与主体和利益相关主体“共谋”之下形成的“精英俘获”[8]、“资本谋利”[9]等政策风险消解了产业扶贫的目标。

第二,部分学者从“政府—市场”关系出发揭示了产业扶贫所暗含的“二元分离”矛盾。蒋永甫等[10]认为产业扶贫始终处在政府行为与市场逻辑的巨大张力之中,而资本化的产业扶贫模式虽然在短期内容易见效,但是难以持续发展。许汉泽、李小云[11]指出产业扶贫背后所隐藏的扶贫济困的社会道德逻辑与产业发展的市场化逻辑的冲突是导致产业扶贫项目容易走向失败的根源。林万龙等[12]在批判产业发展带动扶贫模式以及救济式产业帮扶模式的基础上认为瞄准型产业帮扶模式的扶贫效果明显,应该进行推广。翟军亮等[13]认为产业扶贫中政府对于市场主导的过度依赖和多元价值冲突是产业扶贫政策失效的原因所在。贺雪峰[14]则将产业扶贫失败的主要原因归结为地方政府忽视市场规律和运动式地推动产业结构调整所致。

第三,还有学者将产业扶贫的研究重点从结构性、外部性因素转向了乡土社会和作为政策对象的贫困户。他们主要从微观角度出发,认为贫困户的主体性缺失[15]、家庭禀赋差异[16]、文化贫困[17]、生计受到排斥[18]、可行能力匮乏[19]、没有社会基础[20]以及乡土社会存在的非正式伦理规则[21]等原因导致了产业扶贫政策的失效。在此基础上,有学者明确指出只有依靠贫困农户的广泛参与和村庄合作而不是过度依赖外部经营主体,产业扶贫项目才有可能获得成功[22]

综上所述,批判政府干预过度、产业扶贫政策不合理以及市场主体的谋利性倾向等都只看到了问题的一个面向,不能从根本上解释实践过程中所出现的产业扶贫难题。而从乡土社会和贫困户自身出发所提出的贫困农户参与的建议由于没能给出具体方案而缺乏操作性。如果仅从产业扶贫自身来找原因,很难找出破解产业扶贫悖论的答案,所以我们需要跳出产业扶贫来反思产业扶贫悖论。

产业扶贫是一个极具中国特色的扶贫模式,作为整体性概念的产业扶贫整合了国家、市场与贫困户的多重逻辑,产业扶贫不仅只是产业发展问题,而且也是治理问题和农政问题,任何单一方面的理论都难以完全解释产业扶贫悖论。因此,我们认为只有将产业扶贫放在贫困治理与农政发展的脉络与框架之中进行分析,才能从根本上揭示其失败的根源。产业扶贫悖论从根本上来讲可以理解成作为小农的贫困户与大市场之间的对接难题,其本质就是贫困农户的市场化困境,而这恰恰也回应了贫困治理与农政问题研究所关注的核心命题。更进一步地,如何找到贫困户与大市场之间的联结机制,既是破解产业扶贫难题的关键,又能促使产业扶贫向“产业兴旺”顺利过渡,最终做到脱贫攻坚与乡村振兴之间的衔接。而H贫困县目前所实施的“三个一”产业扶贫模式开启了精准扶贫衔接乡村振兴的一个很好的实践探索与制度创新。

三、案例呈现与研究方法

H县位于陕西省南部,是国家扶贫开发工作重点县、秦巴山区国家连片特困地区覆盖县和革命老区县。该县有77个低收入贫困村,建档立卡23345户共63809贫困人口,贫困发生率为24.2%,脱贫任务非常艰巨。在产业发展方面,H县有着“八山一水一分田”,属于典型的农业县,由于其大部分乡镇位于秦岭生态环境保护规划区范围之内,发展工业受到限制,当地的产业发展还是以第一产业的农业为主。

所谓“三个一”产业扶贫模式,就是指使贫困户加入一个产业合作组织、发展一项长效特色产业以及扶持一笔产业发展资金,将贫困户镶嵌在产业链之中,实现稳定增收脱贫。这样以村为单位,以“三个一”产业扶贫模式为载体,以发展特色长效产业为重点,从根本上解决技术、资金、土地、市场等产业要素的有效聚集,最终有助于产业持续健康发展、扶贫资金保值增值、集体经济发展壮大以及贫困户稳定脱贫增收,并有效推动精准扶贫与乡村振兴的政策衔接。从本质上来讲,产业扶贫“三个一”模式主要是在作为小农的贫困户与大市场之间再造一个新集体经济,通过将贫困户组织动员起来成立股份专业合作社,并利用政府的产业奖补资金来发展长效特色产业。该模式通过再造集体经济的方式来对接市场和进行产业扶贫,而非将贫困户直接推向市场或者借助资本主体带动,村社集体成为联结小农与市场的中介。

① 参见:关于印发《H县产业扶贫“三个一”实施方案(试行)》的通知,2019年6月5日。

H县之所以在还剩两年脱贫之时开始推行“三个一”产业扶贫模式,主要有以下几个方面的原因:第一,打赢脱贫攻坚战与贫困户长效稳定脱贫的需要。到了脱贫攻坚决胜时期末,贫困村的基础设施以及其他硬件建设工作基本完成,软件政策也都全面普及,但是对于贫困户(脱贫户)的后续扶持十分乏力,并没有建立脱贫的长效稳定机制,而产业发展恰恰能够破解以上难题,尤其是对于弱能、低能和失能贫困户来讲,他们自身没有发展产业的能力和机会,为了保证他们能够在产业发展之中获益以及防止他们返贫,这就需要探索新的产业扶贫模式。第二,接续推进全面脱贫与乡村振兴有效衔接的要求。缺乏产业支撑是乡村衰败的根源,贫困村庄更是毫无产业发展的基础。“产业兴旺”是乡村振兴战略的首要目标,要想实现乡村振兴也必须从产业发展方面着手。当地政府也只有借助脱贫攻坚最后一年的产业扶持机会,将各镇、各村的产业从战略布局上落实到位,才能够做好与接下来的乡村振兴战略相衔接。第三,压力型体制下上级督查考核的倒逼。因为H县2017、2018年连续两年投入1.5亿元的产业奖补资金并没有把产业发展起来,在2019年初中央巡视反馈陕西脱贫攻坚考核问题中,产业的后续发展问题被放在首要位置。中央脱贫攻坚成效考核明确指出该县“产业扶贫机制不完善,组织化程度低,新型经营主体带贫效果差,贫困户参与不足、带动能力软弱”等问题。

① 参见H县《关于产业发展问题整改研讨会》,2019年6月3日。

本文主要采用拓展个案的方法,使用的资料来源于笔者的田野调查。2019年7—8月我们调研团队在陕西省H贫困县以脱贫攻坚为主题开展了为期20余天的驻村调研。访谈对象包括县级领导、乡镇干部、驻村帮扶工作队成员、村干部以及部分贫困户等,通过半结构访谈、参与式观察等方法对当地的产业扶贫模式进行深入的了解,并搜集了政府工作报告、办公文件以及产业发展计划等相关文件,获得了大量的一手资料。

四、“三个一”产业扶贫模式的机制分析

目前全国范围内正在开展的产业扶贫政策实践大致可以分为两类:一是采取直接产业奖补到户的形式让贫困户自己发展产业;二是政府通过对市场主体(企业、大户)的扶持让其带动贫困户脱贫,表现最多的就是“公司+贫困户”模式。H县推行的“三个一”产业扶贫从本质上来看是通过党政主导再造村社集体经济的一种新扶贫模式,是有别于以上两种传统产业扶贫模式的第三条道路。接下来我们将从组织合作、农户参与和利益联结、资金注入与金融化运作以及资产保值增值等四个方面来探究“三个一”产业扶贫模式的具体运作机制。

(一) 党建引领与组织再造机制

将贫困户组织起来不仅是产业扶贫的基本前提,也是实施乡村振兴战略的重要基础[23]。20世纪80年代建立起来的“以家庭承包责任为基础,统分结合的双层经营体制”虽然在改革之初极大地推动了农业农村的发展,但是发展到现在却出现了“分的有余而统的不足”[24]的问题。H县之前也是将产业奖补资金直接发放给贫困户,却没有起到应有的扶贫效果,不仅浪费了大量扶贫资金,而且没有留下产业基础。而只有将分散的贫困户组织起来发展产业,才能够出现规模效益和打造品牌。其实基层党建与精准扶贫之间是一种双重推进的关系,精准扶贫使得农村党建有了具体抓手,同时基层党建也促进了精准扶贫的政策落地与实施,二者之间的互动形成了“耦合治理”的新秩序[25]。而对于H县的“三个一”产业扶贫模式来讲,基层党组织在产业扶贫中发挥了重要的引领作用。

“三个一”产业扶贫过程中的党建引领有以下具体表现:第一,成立合作组织之前,在组织领导方面H县采取了高位推进的策略,县成立以县委副书记为组长的工作指导组,副组长由农业农村局、财政局、扶贫开发局、发改委以及行政审批局局长担任。各个乡镇党委书记挂帅抓“三个一”工作,并在具体实施之前要做好研判工作,要求乡镇党委书记做到遍访贫困户,并在村上召开产业会。“一个镇就十个村都不愿意跑,一个村就一个产业,你连一个村上的产业会都不敢去开,你能对这个镇负责吗?要是出了问题谁都救不了你! ”第二,在实施过程中,基层党建直接嵌入产业扶贫。采取“党支部+产业合作社组织+贫困户”的模式直接推动合作社的成立与产业的发展。在“三个一”的实施过程中,村(社区)党支部作为核心和纽带,引导贫困户加入产业合作社,并指导成立村级合作社,通过土地流转、带资入社等方式,统筹解决产业发展的土地、资金、技术、市场等问题,促使合作社与贫困户结成利益共同体,帮助贫困户抱团发展,取得党建扶贫“双推进”的良好成效。我们所调研的贫困村成立的合作社,党支部书记兼任合作社理事长,并将党支部委员纳入合作社,而合作社在职业经理人的选拔任用上必须经过党支部会议的认可与通过。第三,下派的扶贫第一书记在产业扶贫中发挥了“接点治理”[26]的作用。一方面,扶贫第一书记与村两委干部一起宣传动员贫困户组织起来加入合作社,并参与合作社相关规章制度的制定;另一方面,他们积极与上级不同行政部门以及市场对接,在合作社扶贫资金的整合、银行贷款的申请以及产业市场的拓展等方面都扮演了重要的协调人角色。第一书记作为上级下派到贫困村的专职扶贫人员,有效地弥合了科层、乡土社会与市场三者之间的矛盾冲突。

② H县委副书记在“三个一”政策信息对接视频会议上的讲话,2019年6月5日。

在组织再造方面,“三个一”所成立的合作社不同于一般意义上的合作社,在成员构成与成员边界上,合作社的会员不是以普通农户为主,而是以建档立卡贫困户为构成主体,在组织贫困户加入的基础上才吸纳有意愿的普通农户带资入社。目前来看,H县各贫困村成立的“三个一”产业扶贫合作社90%以上的成员是贫困户,与市场上的企业公司吸纳贫困户不同的是,这是真正以贫困户为主体的“内生型”合作社。在合作社的性质上,这是不同于一般专业合作社的股份专业合作社,贫困户以产业奖补资金入股合作社,贫困户在合作社中具有股东的主体地位,而不是被动地吸纳和被雇佣。在合作社的治理特点上,不同于大多数合作社在公司或大户的控制之下所形成的双重“委托—代理”关系和“核心—外围”结构[27],在“三个一”合作社之中形成的是一种平等化的治理特征,贫困户有充分的参与权利,产业选择、资金使用以及利润分配等“大事”都是通过合作社大会决定的,充分实现了合作社“资合”与“人合”的统一。在组织结构特点上,不同于合作能力不强的单一基层社,在乡镇辖区内部,3个以上的合作社在自愿的基础上,出资设立合作联社或合作总社。贫困户以村社内的股份专业合作社为基础,组织向上延伸,对接乡镇的“镇园产业联盟”,其组织合作能力得到极大提升。在合作社的价值层面,与企业、大户所主导“翻牌”合作社谋求“私利”不同的是“三个一”合作社的成立宗旨就是要使贫困户脱贫和坚持村庄集体的公共价值。

①“镇园产业联盟”主要指政府搭建的一座各镇与园区产业扶贫沟通的桥梁,作为贫困村与园区产业合作的平台,在乡镇层面各个贫困村的合作社可以通过“镇园产业联盟”对接各种市场主体。参见H县副县长“在全县‘镇园产业联盟’助力脱贫攻坚座谈会上的讲话”,2017年12月28日。

(二) 贫困户参与和利益联结机制

产业扶贫中贫困户的参与程度与其最终的扶贫效果直接相关联。已有不少研究发现,在产业扶贫模式中贫困户参与程度高的混合带动模式的扶贫成效明显优于参与程度较低的直接带动、就业创收和资产收益模式[28]。现代市场中作为小农的贫困户处在一个天然的不利位置上,与企业公司等市场主体之间存在不平等的关系。为了能够获得更多利润,企业资本往往倾向于将产业链较低的生产环节分离出来给贫困户,从而转嫁公司的种植风险[29],而企业自身则更多地负责利润更多的加工、流通以及销售环节,在“公司+贫困农户”的扶贫模式下很多贫困户处于依附地位。更有甚者仅仅注重产业扶贫款的吸纳而在实际运营过程中并没有贫困户的实际参与,使得企业带动变得名实分离。在这样的产业扶贫模式中企业生产经营不可持续,贫困户的收益也十分有限,并不足以帮助他们跨越贫困陷阱和实现可持续脱贫。因此只有贫困户真实参与产业扶贫,并嵌入产业链时,才能够走出产业扶贫的贫困户参与表象而有助于其益贫带贫作用的发挥。

与以往贫困户参与不同的是:其一,“三个一”产业扶贫中贫困户直接参与从产业选择到发展的全过程。贫困户的参与不仅停留在生产环节,还嵌入产业链的中上游。以当地XW乡镇的茶产业为例,贫困户还参与茶厂茶叶深加工以及开发茶工艺品等高端产业链条的拓展、延伸,实现了贫困户在产业链条的深度嵌入而不是沦为低端的产业雇工。其二,合作社不仅通过土地流转、开垦荒地等方式扩大经营规模实现“横向一体化”,而且在党和政府的扶持引导下,合作社在流通领域同样发挥了重要作用,及时为贫困户社员提供市场信息,组织分选、加工、包装、存储、运输以及销售等“纵向一体化”服务,生产与市场深入融合。目前H县“三个一”合作社到了乡镇层级之后直接对接的是政府主导建立的“镇园产业联盟”,通过这个政府打造的平台来实现精准对接市场,实现了农超对接和社企对接,省去了中间商在其中获取的利润。其三,从贫困户的身份来看,“三个一”合作社实现了贫困户从雇工到股东的根本性转变。通过产业奖补资金和土地等其他生产要素的投入,贫困户不仅构成了合作社的主体,而且转身成为合作社的股东,合作社经营效益的好坏直接与贫困户最后的分红相挂钩。这样贫困户的主体性立即被激活,工作热情大大增加,他们全身心投入合作社的生产、经营,从而大大降低了监督成本。

利益联结方式决定了合作社的最终效益分配,贫困户与合作社之间的利益联结对其收入增加和长效脱贫至关重要。在利益联结机制的构建上仅仅依靠贫困户在合作社的务工劳动是远远不够的,还需要建立多元化的利益联结机制。“三个一”产业扶贫模式以合作社为载体带动贫困户发展产业,通过流转土地、集约经营、有效整合本村资源,并以划地到户型、直接参与型、反租倒包型、委托代管型等多种方式建立合作社与贫困户之间的利益联结机制,把贫困户牢牢镶嵌在产业链条上,发挥合作社带贫益贫优势,通过“横向一体化”与“纵向一体化”相结合来发展产业,带动贫困户增收脱贫。谢诺登认为资产的缺乏是导致持续贫困的重要原因[30],这就需要从多方面想办法增加贫困户的资产。因此,当地政府把“三个一”产业扶贫的实施与“三变改革”相结合,将贫困村集体资产清产核资、资源资产确权颁证,通过资源变资产、资金变股金以及农民变股东的方式增加贫困户的资产和壮大村级集体经济,贫困户就可以获得产业发展的更多利润。这样贫困户与村集体、贫困户与合作社通过多元化的利益联结方式构成了一个“利益共同体”,真正实现了风险共担、利益共享。

(三) 资金注入与金融化运作机制

资金缺乏是制约农村贫困地区产业发展的最大障碍,但是在现有的政策条件下农村合作社本身是无法进行融资的[31]。一方面,在资本缺失条件下难以打造新产业和实现产业兴旺;另一方面,在产业扶贫资金精准到户之后又出现了分散使用和不易监管的问题。H县实施精准扶贫以来无论是通过产业奖补到户还是通过奖补给企业带动贫困户发展,都没有把产业做起来。2019年3月中央巡视反馈脱贫攻坚考核问题时明确指出H县产业的后续发展存在问题。因此,怎么解决贫困农户发展产业资金的缺乏以及如何使产业扶贫资金的使用发挥最大效益成为地方政府亟待解决的问题。而发展资本密集型产业所需的大量资本既不能完全依靠贫困农户自身的积累,又不能够通过合作社融资,因此要想解决贫困村产业发展资金缺乏的问题必须依靠地方政府的主导与积极介入。

“三个一”产业扶贫模式中,“扶持一笔资金”的本质就是当地政府通过将整合后的扶贫资金注入合作社再造集体经济,然后再通过正规金融化的运作发挥杠杆放大作用,这样便解决了贫困村产业发展资金匮乏和分散化使用的问题。而这里注入的资金主要是产业扶贫奖补资金,产业奖补的对象是2017年数据清洗后在册的贫困户,以贫困户愿意加入合作社、统一发展产业和自愿带资入股作为奖补的条件。在征得贫困户同意后将其分散的产业奖补资金注入“三个一”合作社,合作社给贫困户出具入股金的收条,并与其签订协议。

不同于以往将产业奖补资金分散发给每个贫困户,也不同于将其奖励给发展规模比较大、带动贫困户比较多的农业公司和企业,而是将其转化成为合作社集体资产。H县产业奖补资金注入的具体操作方式是“拨付到村、奖补到户和带资入社”。第一步,各镇将县级分配下达的产业奖补资金参照村财镇管的管理模式,由镇财政审计所统一将资金分村造册建立台账。第二步,根据产业建设实际规模以及入社贫困户数量,由各村扶贫工作队核实各合作社入社贫困户产业奖补名单,经镇、村两级签字盖章确认后,由镇财政审计所通过一卡通方式奖补到户,奖补到户资金为每户贫困户5000元。第三步,在贫困户自愿的基础上,贫困户与合作社签订入股协议,入股资金从一卡通由农商银行通过e终端转账到合作社账户,将产业奖补资金通过入股转变为合作社股金,协议入股期限为10年,期满后由合作社与贫困户双方协商续约或退股相关事宜。合作社给贫困户出具入股资金收据,并颁发股金证书

①贫困户带资入社是出于自愿原则,如果贫困户不愿意参与合作社统一发展产业且不与合作社签订带资入社协议,则不得享受该笔产业奖补资金,其自行发展产业按照其他文件确定的政策予以奖补。

之后产业扶贫资金金融化运作主要通过政府主导的各级平台来操作,为此县里还专门成立了扶贫公司和农业园区办公室。具体步骤如下:第一,两个入股。一个是用合作社流转的土地,以合作社整体入股到县扶贫公司成立的新公司,成为扶贫公司的股东;另一个是以合作社的资金入股到县农业园区办公室,并作为扶贫公司贷款的担保金。第二,公司承贷。合作社需要的贷款,由县农业园区办公室为扶贫公司作担保,扶贫公司统一在农业发展银行进行贷款。第三,在贷款政策方面,农发银行作为政策性银行,最高可承贷资金为合作社资金的10倍;产业发展资金贷款期限为10年,并且利息比基准利率下浮10%以上,还能够享受3年的政府贴息。

① 农业发展银行是政策性银行,主要宗旨是筹集支农资金,支持“三农”事业发展,其利率要远低于其他商业银行。

在合作社的最终利润分配环节,构建出与乡村振兴相衔接的益贫性分配方案。年底的利润分成按照合作社集体预留30%,主要用于还款准备金、合作社班子成员的工资及日常开支、风险金等;剩下的70%用于贫困户分红,分红的标准是按照股份分配,并且从第4年开始到第10年,逐年进行还贷。在实现贫困户稳定脱贫之后,合作社的产业经营利润逐步让渡给村社集体,突出产业的集体属性,做大做强村集体经济。从制度设置上真正做到与乡村振兴的相衔接。这样在整合资金注入合作社以及政府主导的金融化运作之后,原有的扶贫资金被放大了5~10倍。假设一个贫困村有100户贫困户,其产业扶贫资金放大后就会有500万元之多。当地干部反映,“效果非常明显,各个村搞产业的积极性一下子就被激发出来了”。在很多贫困村中甚至还出现了不少外出打工的青壮年返乡参与“三个一”产业扶贫。

(四) 产业选择与资产保值增值机制

具体产业的选择是决定各个贫困地区产业扶贫模式成败的关键。黄宗智[32]认为中国的农业发展目前正在经历一场“隐性的革命”,即越来越多的农民开始从传统的“旧农业”转向附加值较高的“新农业”。农业结构的重构也会影响扶贫产业的发展,如果继续将大田作物为主的“旧农业”作为扶贫产业,虽然风险性较低,但是在农产品供给过剩的背景下其市场效益和益贫性十分有限。所以地方政府将注意力逐渐转向了资本与劳动双密集的“新农业”。但问题是很多“新农业”在利润较高的同时也面临着较大的市场风险,所以产业扶贫如何在“改造农民”和“驾驭市场”之间实现平衡[3]是贫困地区地方政府面临的重要考验。精准扶贫以来,国家在各大正式文件中多次强调要发展“特色产业”脱贫。所谓“特色产业”,指的是在特定地理环境下,凭借独特资源条件所形成的具有独特产品品质以及特定消费市场的特殊农业类型[33]

“三个一”产业扶贫模式中的“发展一项产业”即按照“科学定位、民主决策、市场导向、产业规模”的原则,因地制宜地发展一项中长期特色产业,并按照贫困户户均年增收1万元以上的目标,倒算产业发展规模,不盲目扩大或缩小。在产业选择过程中地方政府非常审慎,H县领导明确指出,“任何标新立异的、毫无科学论证的、群众没有技术基础的产业都是有风险的”。在通过扶贫“四支队伍”充分研判和召开群众会议的基础之上,该县确立的“南茶北果川道蚕桑”产业发展规划,是在充分考虑历史延续、地形气候、社会基础以及市场需求等方面后做出的规划。比如县城川道地区之所以发展蚕桑业,主要是当地一直有种桑养蚕的传统,历史上还出土过一个鎏金铜蚕,而县上也有丝绸厂,只不过近些年从事蚕桑产业的农民减少,很多干部反映完全丢掉这个产业非常可惜。“三个一”模式在产业选择以及产业生产环节的做法及优势如下:

② H县委副书记在“三个一”政策信息对接视频会议上的讲话,2019年6月5日。

③ 主要指的是全县南部山区重点种植茶树,发展茶叶加工和茶旅一体旅游;北部山区主要种植林果(拐枣、猕猴桃等);在县城川道地区重点发展蚕桑产业。

第一,利用撬动资金,发展长效特色产业。当地选择发展茶叶、水果以及蚕桑作为扶贫产业除了有一定的基础外,主要是因为这些产业都具有长效性,一次投资之后可以长期受益。当地产业基础薄弱,而长效特色产业又是资本劳动双密集的产业,目前在贫困村发展规模化的茶园、果园等投资成本非常大,为了平整土地甚至还使用了挖掘机和高压抽水机等设备。企业老板在成本控制的前提下一般不会选择到当地贫困村投资,也只有在政府的主导之下借助于精准扶贫的政策优势,依靠自上而下扶贫资金的注入和金融放大贷款才能将以上产业建立起来。当地领导说:“精准扶贫是一次机遇,没有撬动资金,没有政府推动,那是绝对搞不成的。正常老板不愿意来呀,主动来我们贫困地区投资的老板非傻即坏。”

① H县副县长访谈记录SDK20190804。

第二,标准化程度高,具有“后发优势”。在生产管理方面,“三个一”合作社实行了分工分业,建立技术规范和要点,按种苗培育、田间生产与采收加工、市场销售对生产环节进行分工,提高生产专业化水平和效能。在技术服务方面,为了解决技术指导问题,H县建立了茶叶、蚕桑、猕猴桃3个产业工作站和1个人才工作站,建立产业扶贫技术服务体系,选派了301名产业发展指导员和80名科技特派员指导服务。贫困地区扶贫产业的发展同时具有“后发优势”。以该县发展的茶产业为例,周围其他地方的茶园由于是在不同的历史时期建设而成的,茶叶的品质参差不齐,时间一长还面临茶园老化的问题,但是贫困村现在利用“三个一”资金统一打造的茶园由于选用优良品种、采取统一的技术和管理,使生产流程和茶叶品质能够实现标准化。

第三,夯实生产环节,提高谈判筹码。贫困地区产业扶贫的逻辑与区域性的产业发展逻辑并不完全相同,产业发展首要考虑的是市场需求,防止供给过剩和市场波动,但是贫困地区以往没有产业发展的基础,在“一穷二白”的背景下最重要的是生产环节而非市场销售环节,所以对于贫困地区而言应该首先考虑把适合的产业做起来,然后再去考虑如何适应与对接市场的问题。在夯实生产环节、建成高水平生产基地之后无疑就增加了合作社的谈判筹码。以XW乡合作社建设的茶园和产业基地为例,虽然还没有产茶,但由于基地规模较大生产标准比较高,现在已经开始有部分大型企业表示合作意愿。与商业资本投资农业后只关注流通、消费环节的市场利益不同的是,“三个一”产业扶贫模式非常重视生产环节的投入和积累,这样就能够为产业的后续发展打下坚实的基础。

合作社的产业发展必然存在市场风险,而在未来这些产业经营也一定会有成功和失败的案例。将来合作社成功的话,那就不仅完成了产业扶贫的目标,也有助于乡村振兴产业兴旺的实现;而假设有合作社产业失败的话,也为村社集体留下了作为永久资产的茶园、果园和桑园等,实现了资金变资产,最终确保了资产的保值增值,而不像之前产业扶贫失败后不仅浪费了扶贫资金而且没有留下任何产业基础。正如当地驻村干部所言,“到2020年脱贫攻坚结束之后,每个村给他留下1000亩的茶园。贫困村有了家底子,这就是宝贵的财富”

②JX村第一书记访谈记录WSJ20190726。

综上所述我们可以看出,“三个一”产业扶贫从本质上来看就是通过政府主导再造新集体经济来进行扶贫的模式(图 1),并在贫困农户的组织参与、利益联结、资金使用、产业选择和生产环节等各方面都有创新。这表现在:首先,党建引领之下建立面向贫困户为主体的股份专业合作组织;其次,通过让贫困户嵌入产业链条并实现其与村社集体的利益联结,实现以贫困户利益为先的经济核算;再次,依靠产业奖补资金的注入和金融化运作放大银行贷款,解决产业扶贫资金匮乏问题;最后,选择发展长效特色产业,夯实生产环节,提高谈判筹码,最终实现资产的保值增值。概括起来,H县“三个一”再造的新集体经济有以下几个显著特征:第一,贫困户和村民作为产业的主体,而非被少数企业和大户所垄断,益贫性与公益价值得到凸显;第二,不仅实现了产业发展的“横向一体化”,而且还实现了“纵向一体化”,贫困小农获益程度显著提高;第三,整个产业发展过程是由政府主导而非市场放任;第四,选择“新农业”作为扶贫产业,而非继续走发展“旧农业”的老路。

图 1 “三个一”产业扶贫流程简图

这里需要强调的是“三个一”再造的“新集体经济”并不是完全回到计划经济时期人民公社的集体生产经营,而是政府自上而下主导干预和贫困户自下而上参与相结合,既发挥了政府规制的作用,又具有产业发展的社会基础和基层自主性。作为贫困户的小农在对接市场的过程中不是依靠市场主体,而是在政府支持之下通过贫困农户的联合体与新集体经济的再造实现了与大市场之间的精准对接。“三个一”产业扶贫虽然只是一个个案,但是作为贫困地区产业扶贫的典型代表,对其他地区的产业扶贫和产业发展都具有很大的启示。

2019年H县通过“三个一”模式,投入各类资金3亿元,高标准、标准化发展产业2万亩、蚕桑1万亩、猕猴桃5000亩、蔬菜等其他产业园1万亩,合计建设产业园4.5万亩。2020年,H县还计划将60%以上扶贫资金用于“三个一”产业建设,在管理好已建成产业园的同时,再建设5万亩以上的特色产业园,使产业扶贫能够发挥持续带动作用,为脱贫攻坚战圆满收官和落实乡村振兴战略打下坚实的产业基础。XW乡现在就利用“三个一”资金的扶持,在全乡每个贫困村发展1000亩茶园,2019年初最早开始种植的JX村,主要利用村内的荒山荒坡以及部分贫困户流转的土地种植茶树,目前的成活率在90%以上。该村800亩茶园,按照一亩收益为4000~5000元、扣除成本后为3000~4000元的估算,有近240万元的集体收入,效益非常可观。截至目前,XW全乡“三个一”产业扶贫建成茶园面积达1.9万余亩。由于新建茶园苗长到可以采摘的时间需要三年,考虑到前期投入成本大,收益期长,合作社尝试采用茶苗间套种农作物,春耕时期在一行行茶苗之间栽种土豆,套种的农作物又可以让茶农每亩增加2000元左右的收入。

① 不包括贷款,贷款是指2020年有需要的合作社再贷款投入。

五、比较视野下不同类型产业扶贫模式的特征及反思

产业扶贫从本质上是解决作为小农的贫困户如何对接无限大市场的问题,按照贫困户与市场的联结方式不同,对目前中国农村的产业扶贫模式进行总结概括,我们可以大致将其划分为以下四种类型:第一种,完全自由放任式的市场扶贫模式。坚持此观点的学者认为产业的发展应该遵循自由竞争,而任何的国家干预将会威胁自由竞争的市场规则。而在市场“涓滴效应”的作用之下,处在底层的贫困户也自然会享受到产业发展带来的好处。第二种,主体带动模式。该模式主要是指在贫困户与市场之间加入一个市场主体,这个主体可以是公司、大户、新型经营主体或者农业企业等。在这种“贫困户+主体+市场”的方式之中,政府也发挥了重要的作用,政府通过扶持、支持主体的发展,由主体带动或者吸纳贫困户实现带贫益贫效果。第三种,“小农扶贫”模式。所谓“小农扶贫”就是帮助小农建立与市场的直接关联,基于小农户生产,直接对接城市固定消费者,从而去除中间环节,实现价格共赢。该模式通过农村贫困人口和城市人口的相互信任和共同参与,将生计资源和社会资本转化为贫困人口的收入[34]。第四种,新集体经济模式。该模式通过发展壮大集体经济的方式来进行产业扶贫。即在政府主导之下将作为小农的贫困户组织起来再造集体经济,通过集体经济组织的“纵向一体化”来实现与市场端的对接。H县“三个一”产业扶贫模式就是第四种类型的代表(表 1)。

表 1 四种不同类型产业扶贫模式的比较
产业扶贫类型 典型代表 运行逻辑 益贫性 市场风险 执行难度 可复制程度
自由市场模式 资本下乡 自由竞争,涓滴效应 较大
主体带动模式 公司(主体)+贫困农户 市场主体带动 较小 较大
小农扶贫模式 巢状市场 小农主体 较大
新集体经济模式 “三个一”产业扶贫 自上而下与自下而上相结合 较小 较小 较大

首先,我们可以将自由市场模式看作是产业扶贫的元起点。在开发式扶贫初期,由于没有明确的扶贫瞄准政策设定,将开发式扶贫与发展贫困地区的市场经济相等同,但是市场机制并没有天生的益贫功能。如果说在一个相对平等的社会结构中经济增长的涓滴效应可以发挥减贫作用,但在社会结构不断分化、社会不平等程度加剧的情况下,仍然依靠发展型的开发式扶贫政策,不仅不利于贫困人口的减少,甚至还会导致“扶富不扶穷”、精英捕获以及分配不公平和腐败现象的产生[35]。产业扶贫的自由市场模式之中贫困户收益程度小、市场的风险大,但由于其执行难度较小且可复制程度较大,便成了开发式扶贫初期比较普遍的扶贫方式。

其次,主体带动模式是当下全国各地都在普遍推行的产业扶贫类型。地方政府倾向于通过市场主体来实现减贫,主要是其背后的治理逻辑[36]使然。从治理与控制的效果来看,这显然比与分散的贫困户打交道要更加高效。主体带动扶贫模式主要是借“带动”的名义来支持龙头企业和公司大户,但是在实际运作过程中却降低了贫困户的主体性并使其沦为依附地位。主体带动模式的主要问题如下:其一,主体带动是有一定限度的,无论是主体吸纳还是直接带动,贫困户仍然处于产业价值链的底端,市场收益大部分被主体所获得。其二,由于农业产业的利润有限,主体要想在市场上获得利益则必须扩大经营规模,但随着产业规模的扩大,市场风险也会随之增加。这也是进行产业扶贫的企业为何经常破产失败的原因所在。其三,我们难以对主体本身的性质和谋利动机进行约束。一方面,主体自身具有追求私利最大化的倾向,其公益功能较弱;另一方面,投入产业扶贫的主体大多实力较弱,之所以参与产业扶贫,很多都是为了获取政府的项目和资金补贴。实践中市场主体发展产业已经完全成为对“私利”的追逐,对于贫困户的益贫作用十分有限。但是由于此模式的执行难度较小与可复制程度较大,在短期内可以见到政策效果,地方政府在产业扶贫之中对此种模式的推行非常热衷。

再次,基于对自由市场以及主体带动模式缺陷的反思,有学者提出了“小农扶贫”模式。小农扶贫模式的核心思想是要实现农村小农与城市现代市场的直接对接,挖掘利用贫困小农户现有的生计资源,依托城市消费群体和社会网络,并启动城乡之间的直接对接与互动,从而有效地避免了市场不同层级主体的层层盘剥并实现小农利益的最大化。比如河北易县的“巢状市场”实验以及云南河边村“瑶族妈妈客房”旅游扶贫项目等都是小农扶贫的典型。小农扶贫模式有着贫困户获益程度大以及市场风险小的优势,不失为产业扶贫的一种探索与创新。但是该模式最大的不足是执行难度较大与可复制程度小。小农与市场的对接过程往往需要第三方专业化社会工作者的引导、帮助及其干预,并且还要考虑产品的特色和交通成本。这种扶贫模式在距离大城市较近或者具有明显自然资源环境优势的地区扶贫效果比较明显,其适用范围有一定的限度和局限。

① 参见马宇平:《教授的“小农”扶贫试验》,《中国青年报》,2017-07-19(9)。

② 参见周怀宗:《河边村:建起“瑶族妈妈客房”走出贫困》,新京报网,http://www.bjnews.com.cn/news/2019/09/24/628787.html

最后,“三个一”为代表的政府主导之下的再造新集体经济产业扶贫模式指向了在自由市场、主体带动和小农扶贫之外的另一种可能。从本质来看,“三个一”产业扶贫模式是国家主导+贫困农户自主联合体的结合。此模式通过将贫困户组织起来,充分利用农村土地资源以及政府的奖补资金,通过金融化运作将资本放大,并将其转变成为村集体的资产。在党建引领之下以社区贫困户为主体,将贫困户深深地嵌入产业链,并以村社组织为基础向上延伸实现了农业扶贫产业的纵向一体化。在该模式中,贫困户的参与程度比较高,其获益程度也比较大;产业选择的是适合本地的长效特色产业,面临的市场风险也较小;更重要的是其执行难度较小与可推广程度较大;由于充分调动了贫困农户的积极性,长期来看其可持续性也比较强。产业扶贫与产业兴旺是两项不同的政策:产业扶贫侧重于在短期内将产业做起来并使贫困户实现收入增长为目的,做到产业的“从无到有”;产业兴旺则是在前者的基础上提出了更高的“从有到优”的产业发展要求。如上所述“三个一”产业扶贫模式,通过合作组织再造、“纵向一体化”、金融化运作、长效特色产业选择等举措直接推动了产业链延伸、产业融合、产业功能拓展与产业结构调整,使得产业发展得到升级。尤其是利益联结与分配机制的建构,在脱贫攻坚完成之后其收益将会逐渐过渡到全体村民,为产业的长效发展打下了坚实的基础,是实现贫困地区产业长效发展的有效路径。

六、结论与讨论

产业扶贫既是目前精准扶贫与打赢脱贫攻坚战的重要措施之一,又是2020年后实现稳定脱贫和长效扶贫的根本之策。但是从全国各地扶贫实践当中,产业扶贫失败的案例并不鲜见,在精准扶贫“五个一批”之中产业扶贫往往又是最难操作和最容易出现问题的扶贫方式。产业扶贫是产业发展和贫困治理二者的混合,只考虑任何一个面向都是不够的,需要将其放在整个农政体系之中进行理解和分析。从理论上来看,这种混合了国家扶贫公益性与市场发展营利性(讲究资本回报率)于一体的产业扶贫,一方面需要国家的主动介入与政策支持,但是又不能回到完全的计划经济;另一方面也需要引入市场元素,但又不是自由放任的市场。因此,必须在扶贫的社会逻辑与盈利的市场逻辑之间找到平衡,才能最大程度地实现政策目标。目前产业扶贫过程之中最大的制度障碍是国家政策扶持偏向于规模化企业以及大户,偏向于借助个体逐利的激励机制来进行产业扶贫,这样的政策导向亟待调整。

本文的创新之处是将产业扶贫悖论放到农政问题的宏观脉络之中进行考察,通过拓展个案与类型比较回应了作为贫困户的小农如何对接市场的问题。分散的贫困户和依附于市场主体的贫困户都难以对接市场和获得应有的收益,而只有在政府的主导之下将贫困户组织起来,才有助于实现贫困农户的市场化。通过对H县“三个一”产业扶贫模式的调查发现,这是一种有别于以往自由市场、主体带动与小农扶贫之外的新的扶贫模式。从本质上来讲,这可以被看作是“国家主导+贫困农户自主联合体”相结合的扶贫模式与农政发展模式,这是“规制性国家”[37](Regulatory State)在扶贫产业发展中的呈现。在产业扶贫中:一方面,在宏观政策层面需要国家的主导和对自由市场形成规制,否则由于资金匮乏等原因导致贫困地区的产业做不起来以及难以发挥益贫作用;另一方面,在具体操作层面贫困小农的合作与参与又不能缺席,因为农民的主体性和内生动力是实现产业可持续发展的重要保证。因此,“三个一”产业扶贫模式是由两个基本制度条件组成的:一是基于村社集体而不断自下而上延伸的贫困户合作与参与机制,这是实现产业发展纵向一体化的关键;二是由地方政府自上而下的主导与干预,其中包括党建的引领、资金的注入与金融化运作以及实现了村社集体经济的再造。“三个一”产业扶贫模式是通过再造集体经济的方式来协助贫困户提高收入的有效方案,这种产业扶贫模式的关键在于,作为小农的贫困户既不完全被纳入国家行政规划,又不会沦为依附于企业的雇工,而是产品的生产、加工和销售的主体。该模式既能够在短期内促使贫困户增收,又能够通过长效产业的发展而实现“产业兴旺”。

习近平总书记强调, 发展集体经济是实现共同富裕的重要保证, 是振兴贫困地区农业发展的必由之路, 是促进农村商品经济发展的推动力。而通过再造“新集体经济”进行产业扶贫的模式不仅在脱贫攻坚方面发挥了重要的作用,而且还对中国贫困农村地区的农业发展以及农政体系的重塑都有重要的现实意义和政策启示。其实再造新集体经济的“三个一”产业扶贫模式的功能也不仅仅局限在扶贫和产业发展上,随着贫困村集体经济从无到有、由小变大,将来村庄公共物品的供给、村干部与合作社管理者的工资以及村庄弱势群体的福利保障等都可以从村集体经济收益中出资,这样就能在很大程度上调动村民的参与热情和激活村民自治,村庄治理也会从根本上得到改善。最后需要说明的是“三个一”产业扶贫正在推行和实施,从目前的状况来看已经取得了良好的效果,但是在其未来发展的过程中,不能排除其受到诸如政策调整、市场风险等一些不可控制的外部因素的影响,最终的效果还有待我们进一步的跟踪调查和深入研究。

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