打赢脱贫攻坚战可以为乡村振兴奠定良好的发展基础，而实施乡村振兴战略也将为巩固脱贫攻坚成果、缓解相对贫困提供政策推力与制度保障。近两年，学界关于脱贫攻坚与乡村振兴的研究既包括两者有效衔接的逻辑关系与政策安排^[1]、实现机制^[2]、面临障碍^[3]、实施路径与保障措施^[4]等宏观层面的探讨，也有聚焦于产业发展^[5]、生态环境^[6]等方面的专题性讨论。有研究认为脱贫攻坚与乡村振兴衔接的重点内容主要体现在产业发展、生态环境、体制机制与基层治理、公共服务与生活质量等方面^[7]。也有研究指出当前脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接中存在政策衔接不足问题，提出要对政策的适用性进行综合评估和统筹安排^[8]。但遗憾的是，截至目前的相关研究很少对政策操作层面的衔接展开充分讨论。2020年中央一号文件提出，加强解决相对贫困问题顶层设计，纳入实施乡村振兴战略统筹安排，抓紧研究制定脱贫攻坚与实施乡村振兴战略有机衔接的意见。2020年3月6日，习近平总书记在决战决胜脱贫攻坚座谈会上的讲话进一步提出，接续推进全面脱贫与乡村振兴有效衔接。当前，脱贫攻坚已经进入决战倒计时，关于脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的研究应进一步聚焦，着重分析微观层面的政策设计，尤其是要将现阶段行之有效的扶贫举措筛选比对、提炼总结，厘清各类政策的边界和功能定位，把其中体现制度优势并具备长期执行条件的阶段性政策固定化、系统化，形成城乡一体的长效减贫体制。

一、“两大战略”衔接视野中的政策目标

根据中共中央、国务院《关于打赢脱贫攻坚战的决定》，到2020年既要稳定实现“两不愁三保障”，还要实现贫困地区农民人均可支配收入增长幅度高于全国平均水平，基本公共服务主要指标接近全国平均水平。可见，脱贫攻坚的总体目标不仅瞄准绝对贫困，还兼顾相对贫困，并蕴含着多维扶贫思想。中共中央、国务院《关于实施乡村振兴战略的意见》以2020年、2035年和2050年为三个时间节点，分别提出实施乡村振兴战略的目标任务。两者相互对照，在脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的视野中，政策目标可以归纳为以下四个方面。

(一) 巩固脱贫攻坚成果

巩固脱贫攻坚成果既是实现“两大战略”有效衔接的首要任务，也是高质量打赢脱贫攻坚战的基本要求。进入脱贫攻坚最后决战决胜阶段，虽然剩余贫困人口不断减少，从2012年底的9899万人减到2019年底的551万人，但完成既定目标任务的难度仍然较大。与此同时，巩固脱贫攻坚成果的压力也逐渐增大。比如，不稳定的脱贫人口数量在不断增多，已脱贫人口中有近200万人存在返贫风险，边缘人口中还有近300万存在致贫风险^①。这也是中央提出现有扶贫政策在一定时期内保持稳定的重要原因。然而，从长期来看，扶贫工作方式由集中作战调整为常态推进后，依靠一系列超常规政策举措取得的成果，必须由系统化、常规性政策举措予以巩固。从目前来看，巩固脱贫攻坚成果需要关注的重点人群有以下几类：第一类是依靠产业、就业等扶贫举措实现脱贫，但增收渠道单一且收入尚不稳定的已脱贫人口。第二类是人均纯收入在当年国家贫困标准1~1.5倍之间，且符合相关资产、消费、负债条件的临界贫困户。据有关研究测算，这类人口超过1800万^②。第三类是已脱贫人口或一般农户家庭中有残疾人、老人和病人等健康状况相对较差、医疗教育负担较重的特殊农户。根据中国残联统计数据，截至2017年底，我国有381万建档立卡贫困残疾人。这部分群体即便已经脱贫，依然面临生产生活等各方面的压力。第四类是居住在深度贫困地区或生态环境恶劣等地区，容易遭受自然灾害、市场波动、重大公共卫生事件等各类风险影响的农村人口。比如，全国尚有100多万“应搬未搬”的同步搬迁人口^③。需要说明的是，这四类重点人群中，有的返贫特征互相交叉，有的致贫风险相互叠加，为巩固脱贫攻坚成果带来巨大挑战。

① 参见习近平总书记在决战决胜脱贫攻坚座谈会上的讲话，2020年3月6日。

② 根据西南财经大学甘犁使用中国家庭金融调查(CHFS)等相关数据测算，按照1.5倍贫困标准，2018年中国有1893万农村临界贫困人口，占农村人口数量的3.4%。

③ 根据《全国“十三五”易地扶贫搬迁规划》，全国各地计划同步搬迁约647万人。

(二) 缓解相对贫困

贫困作为一种复杂的经济社会现象，既是一种客观的存在，又是一种主观的建构。基于不同的研究视角，可以有绝对贫困与相对贫困、收入贫困与能力贫困、权利贫困与心理贫困等划分。但不论是哪类贫困理论和观点，都认同的一点是，衡量贫困的标准是相对的、动态的。2020年以后，中国的绝对贫困问题得到解决，将进入以缓解相对贫困问题为主的历史阶段。党的十九届四中全会提出，坚决打赢脱贫攻坚战，建立解决相对贫困的长效机制。习近平总书记指出，脱贫摘帽不是终点，而是新生活、新奋斗的起点。只要城乡、区域、群体间发展不平衡不充分的问题没有解决，相对贫困问题就将长期存在。在脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的视野下，相对贫困问题一定是一个多维度的、贯通城乡并且依靠制度化的设计来予以解决的综合性问题；既包括持续增收问题，也包括缩小收入差距问题；既要实现低收入人口能力的提升，又必须持续改善欠发达地区的发展条件。有研究提出，按照国际上通用的测量方法，中国的相对贫困人口接近1.5亿^[9]。相对贫困不仅具有人口基数大、贫困维度广、致贫风险高等特点，而且在持续增收、多维贫困、内生动力、体制机制等方面面临诸多难点^[10]。这也决定了2020年后的减贫战略必须从“扶贫”为主的经济维度，向“解困”为主的社会维度转变，推动减贫战略全面转型。

(三) 农业农村现代化基本实现

农业农村现代化是实施乡村振兴战略的总目标，是落实农业农村优先发展理念的直接体现，也是实现长效减贫的重要保障。农业农村现代化既不是农业现代化的简单延伸，也不是农业现代化和农村现代化的直接相加，而是包括农村产业现代化、农村生态现代化、农村文化现代化、乡村治理现代化和农民生活现代化“五位一体”的有机整体^[11]。《关于实施乡村振兴战略的意见》提出，到2035年，乡村振兴取得决定性进展，农业农村现代化基本实现，相对贫困进一步缓解，共同富裕迈出坚实步伐。由此可见，缓解相对贫困问题对应于农业农村现代化，并包含在实施乡村振兴战略的阶段性目标之中。当前和今后一段时期内，中国发展不平衡不充分问题在乡村最为突出、在农业最为集中，城乡二元结构仍然是制约长效减贫的最突出的结构性矛盾。城乡发展失衡，也依然是实现乡村振兴和社会主义现代化的重大制约。因此，从中长期来看，农业农村现代化基本实现意味着城乡基本公共服务均等化基本实现、城乡融合发展体制机制更加完善，也意味着要依靠制度保障低收入人口平等参与现代化进程、公平分享现代化成果。

(四) 推进乡村全面振兴

全球共同面临的重大挑战就是乡村衰退导致的“乡村病”和城市贫民窟。城市和乡村是命运共同体，工与农、城与乡都是共生共存、有机一体的。特别是进入解决相对贫困问题阶段，贫困问题就不再是封闭的，而是可以在城乡之间流动的、传导的。因此，解决相对贫困问题、实现共同富裕，客观上要求实现乡村振兴。乡村振兴是包括产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴、组织振兴在内的全面振兴。实现乡村全面振兴，意味着要在重塑城乡关系的基础上，统筹解决城乡贫困、多维贫困，推动城乡要素自由流动、平等交换，确保工农、城乡共同繁荣一体实现。因此，实施乡村振兴战略，要坚持系统性思维、城乡融合观和历史性视野，把乡村看成一个完整的有机体，把城市和乡村看作一个连续体，把贫困问题作为城乡共同需要应对的战略性问题，注重协同性、关联性政策设计，依靠成熟定型的城乡融合发展体制机制，确保富民强村与乡村产业、乡村建设、乡村治理等方面有机结合，全面实现农业强、农村美、农民富。

二、“两大战略”有效衔接的政策框架 (一) 政策衔接框架

脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的关键在于路径衔接，具体体现为微观政策的转移接续。依靠乡村振兴战略接续推动长效减贫，需要把握多维扶贫、城乡扶贫、制度扶贫、社会扶贫四个战略重点，优化创设一体化的减贫政策框架，建立覆盖工农、城乡一体的扶贫体制。一方面，从脱贫攻坚出发，要从保障性、开发性、支撑性、综合性四个维度，对现有扶贫政策进行梳理分类。其中，保障性政策旨在防止返贫，开发性政策促进收入差距缩小，支撑性政策实现区域综合开发，综合性政策的目标在于多维解困。另一方面，从乡村振兴出发，要从发展性、建设性、公共性、改革性四个方面，把现有支撑乡村振兴的政策体系进行归纳。如图 1所示，在对脱贫攻坚与乡村振兴进行整体谋划和统筹设计的基础上，对照前面论述的四大战略重点，将两组政策进行对接，整合汇总为防止返贫类政策、产业就业类政策、公共服务类政策、兜底保障类政策、区域开发类政策和城乡改革类政策。

(二) 政策衔接路径

脱贫攻坚与乡村振兴的政策衔接既可以从扶贫政策出发，探索“两大战略”衔接的结合点与衔接点，也可以立足于乡村振兴有关政策，考察“两大战略”有效衔接的共同之处。鉴于当前扶贫政策未来走向属于更为迫切的问题，本文选择加快推动扶贫政策转型的角度，从政策调整、政策加强、政策转化、政策新设四个方面展开研究，探讨如何重塑减贫政策体系。

1. 需要调整的政策

扶贫工作方式从集中作战改为常态推进，必须对一些具有超常规、临时性特征的政策进行调整，在科学评估与风险分析的基础上，使其逐步退出。这方面的政策主要有以下三类：第一类是部分特惠型政策。如一些地方出台的针对建档立卡贫困人口超常规医疗保障政策等，已极大地影响了农村医保体系的可持续运行；有的贫困县由于过度保障贫困群众医疗支出，医保基金出现严重收不抵支。这类政策也导致非贫困户、城市低收入人口等心态不平衡，应实事求是予以调整，分步骤向现行农村保障体系衔接过渡。第二类是拔高标准类政策。如一些地区对扶贫标准、措施层层加码，对贫困家庭进行“七改一增”等人居环境改善；还有的地方组织为贫困户赠送“洗衣机、冰箱、电视机”活动，不仅无助于激发贫困人口内生动力，还容易引发“福利陷阱”。这类政策既增加了脱贫难度，又加重了地方财政负担，应坚决予以取消。第三类是督查考核类政策。这类政策主要指扶贫领域各类督查、巡查、考核等专项行动，以及脱贫攻坚审计等政策。随着扶贫开发目标任务的完成，这类政策也应随之进行调整。一般而言，除扶贫资金使用管理成效及项目落实效果等个别领域之外，其余大部分扶贫督查行动都应及时调整。针对脱贫人口的稳定脱贫情况调查，可由统计部门的扶贫普查替代，转入农村贫困统计监测体系。总之，要根据经济发展走势、扶贫工作形势和财力承受情况，加强超常规项目的必要性及可承受能力评估，清理临时性、突击性项目，规范过高承诺、过度保障的支出政策，建立与巩固脱贫攻坚成果相协调的体制机制(表 1)。

2. 需要加强的政策

绝对贫困消除以后，贫困地区的发展条件仍然薄弱，经济社会基础依旧不稳固，许多致贫因素尚未从根本上得以解决。因此，对于扶贫政策中具有补短板、强基础、利长远的政策，需要进一步加强。这方面的政策主要有以下三类：第一类是投入保障类政策。比如，财政投入的各级扶贫专项资金、金融扶贫的扶贫再贷款等政策，要做到投入力度不断增强、总量持续增加。打赢脱贫攻坚战以后，财政专项扶贫资金和有关转移支付应当围绕巩固脱贫攻坚成果的目标和要求，继续向已脱贫摘帽的欠发达地区倾斜，并允许以县为单位统筹整合使用。从短期来看，根据2020年中央一号文件，对已实现稳定脱贫的县，应允许扶贫资金用于非贫困县、非贫困村的贫困人口。从中长期来看，要在保障投入不减的基础上，将其与其他财政涉农资金相整合，集中投入乡村振兴的重点领域和薄弱环节。对于扶贫再贷款政策，要进一步加大力度，适当延长使用期限，实行更为优惠的利率，调整优化投向用途。对于扶贫小额信贷政策，要在继续加大支持力度的同时，进一步完善和发展相关政策措施，发挥其在帮助贫困群众发展生产、助农致富方面的作用。第二类是基础设施类政策。2020年以后，贫困地区的基础设施仍然比较落后，要以该类地区生产生活条件改善为支持重点，继续发挥交通、水利工程等重大项目对巩固脱贫成果的基础支撑作用，加快电网升级、通信网络和宽带覆盖等，补齐基础设施和公共服务短板。第三类是利在长远类政策。比如，在教育、医疗保障等方面，要推动进城农民工优先享有基本公共服务，促进有能力有意愿的农村贫困人口有序实现市民化，继续加强农村基层组织建设，实施贫困地区农村人才支持政策，继续加大深度贫困地区支持力度(表 2)。

3. 需要转化的政策

对于攻坚期内让特定乡村、特定人口受益的政策项目，需要加快转型，调整政策支持重点，强化配套设施建设，使其纳入乡村振兴战略框架并向普惠型政策转变，统筹解决好摘帽后贫困地区人口能力提升与非贫困村、非贫困户支持问题。这方面的政策也有三类：第一类是工作延伸类。产业扶贫和就业扶贫是这类政策的典型代表。以产业扶贫为例，近些年，贫困地区发展了不少扶贫产业，成为脱贫攻坚和经济发展的重要支撑。但有些地区为突击完成年度脱贫“硬任务”，引进了许多短平快的产业项目，导致同质化问题严重。在实施乡村振兴战略背景下，产业扶贫要在此基础上进一步延伸，更加注重提升产业层次，立足于满足人们多样化、个性化、功能化产品需求，生产能够利用本地资源、具有比较优势的特色产品，培育长期带来稳定收益的产业^[12]。第二类是对象拓展类。截至2020年3月，全国“十三五”易地扶贫搬迁建设任务已基本完成，有930万贫困人口乔迁新居，有920万人通过搬迁实现脱贫^①。但与此同时，中西部地区还有100多万面临“一方水土养活不了一方人”困境的非贫困人口，亟待在乡村振兴战略背景下通过生态宜居搬迁、避险搬迁压茬推进，统筹解决同步搬迁人口问题。第三类是体制转换类。从宏观层面看，需要抓紧研究扶贫工作体系转型问题，将扶贫工作体制转移嫁接到农村工作体制。从微观层面看，主要是如何优化驻村工作队，完善东西部扶贫协作机制等问题。目前，全国共派出25.5万个驻村工作队、近300万名第一书记或驻村干部。2018年农业农村部、国务院扶贫办印发《关于建立贫困户产业发展指导员制度的通知》，要求各地以村为单位选派产业指导员，进村入户指导贫困户产业发展。2020年以后，可以继续沿用产业发展指导员制度，将驻村工作队与之嫁接，新设立乡村振兴指导员岗位(表 3)。

参见《‘十三五’易地扶贫搬迁建设任务基本完成》，新华网，http://www.xinhuanet.com/politics/2020-03/04/c_1125663720.htm。

4. 需要新设的政策

2020年以后，扶贫工作面临新形势，减贫任务也出现新变化，需要在对扶贫政策调整、加强、转化的基础上，设立一批新政策。比如，对收入水平略高于建档立卡贫困户的群众和非贫困村缺乏政策支持等问题，该增加的政策要及时增加。从目前来看，新设的政策应集中在以下三个方面：第一类是防止返贫类政策。随着脱贫攻坚不断向前推进，防止返贫的形势也越来越严峻。这类政策主要是通过加强对不稳定脱贫户、高风险脱贫户、贫困边缘户等群体的动态监测，建立防止返贫预警机制，及时将返贫人口和新发生贫困人口纳入帮扶范围。要针对欠发达地区人口存在的突出困难和现实需求，出台专项扶持政策，防止产生新的不平衡。防止返贫，还要特别注意完善救助措施、引入保险机制，建立保险扶贫保障体系。比如，一些产业扶贫行动将贫困户直接推向市场，在增加贫困户收入的同时，也增加了贫困户的市场风险，造成了扶贫致贫现象的发生^[13]。第二类是城市减贫类政策。中国目前没有明确的城市贫困线，也缺乏统一的城市减贫政策^[14]。要在城乡融合发展体制机制和政策体系的框架下，研究设计相关政策，将社会保障部门主导的城市救济、劳动支持政策与扶贫开发部门主导的农村扶贫举措相整合，解决以进城农民工为代表的流动人口贫困问题和以老年人、残障人士、困难职工和失业人口为主要构成的城镇弱势群体贫困问题^[15]。第三类是社会扶贫政策。推动减贫战略转型，必须更加注重发挥社会扶贫的积极作用，推广政府与社会资本合作、社会组织与企业合作等模式，建立和完善社会扶贫激励机制，引导志愿者和社会组织更好地参与扶贫工作，构建以市场化为主导的整体帮扶体系。

三、推动减贫战略与工作体系转型的几点建议

据不完全统计，党的十八大以来，中央各部门累计出台了200多个政策文件或实施方案，各地也相继出台和完善“1+N”的脱贫攻坚系列文件。这些文件的目标任务都以消除绝对贫困为主，时间节点都在2020年。因此，推动减贫战略与工作体系平稳转型的任务重要且紧迫。

(一) 尽快明确政策过渡期限

2020年后的减贫工作，要从短期和长期两个层面来看待现有扶贫工作体系转型问题。从长期来看，需要加快解决相对贫困问题的顶层设计，将其纳入乡村振兴战略统筹安排。从短期来看，中央多次提出要保持脱贫攻坚政策总体稳定，即在一定的期限内，做到“摘帽不摘责任、摘帽不摘政策、摘帽不摘帮扶、摘帽不摘监管”。习近平总书记也提出，过渡期内，主要政策措施不能急刹车，驻村工作队不能撤。目前，无论是中央还是地方，已对保持扶贫政策过渡期内的稳定达成共识，但在过渡期持续多长时间等方面仍存疑虑。综合考虑巩固脱贫攻坚成果任务以及国民经济和社会发展的政策节点安排，将政策过渡期与“十四五”(2021—2025年)规划保持一致，确定五年的过渡期限是比较合适的。

(二) 重启新一轮扶贫改革试验

改革开放以来，中国先后实施了多轮以扶贫开发为主题的试点试验。比如，1988年的“三西”农业开发建设和毕节开发扶贫试验区，1992年福建宁德、广东清远、陕西延安3个以扶贫为主题的国家农村改革试验区，2013年后批复的辽宁阜新、浙江丽水等多个国家扶贫改革试验区和河南信阳、福建屏南等以扶贫为主题的第二批国家农村改革试验区。这些试验区针对扶贫工作的重点领域、关键环节等开展试点试验，取得了大量可复制可推广的成果。2020年以后，建议在政策过渡期内，新设立若干个扶贫改革试验区或在现有58个国家农村改革试验区内拓展以相对贫困为主题的试验任务，做到超前探索、重点突破，围绕巩固脱贫攻坚成果防止返贫、城乡相对贫困识别及预警机制、脱贫攻坚和“十四五”规划有效衔接，以及建立解决相对贫困的长效机制等具体课题开展试验，探索依靠体制机制创新，缩小发展差距、实现共同富裕的新模式。

(三) 防范化解扶贫领域风险

当前，虽然脱贫攻坚总体上进展顺利、符合预期，但完成既定目标仍面临不少困难和挑战，特别是新冠肺炎疫情的爆发给巩固脱贫攻坚成果、完成剩余脱贫攻坚任务带来了巨大冲击。新冠肺炎疫情不仅影响了贫困劳动力的外出务工，而且给本地扶贫产业及部分农产品销售带来困难，湖北等疫情严重的农村地区甚至引发部分农户返贫致贫风险。这提醒我们，越是到脱贫攻坚最后关头，越要注意防范化解各类风险。从风险点的暴露看，这些风险包括自然风险、市场风险、金融风险、管理风险等各种类型，要从战略高度和长远角度，对各类风险进行统一管理和应急处置，加强部门之间协同配合，做到事前预防与事后帮扶相结合，全面提高化解重大风险能力。中央农办和国务院扶贫办要共同负责牵头抓总，其中国务院扶贫办以长效减贫为主，侧重对保障类和兜底类政策项目中的风险点进行梳理，中央农办以乡村振兴为主，侧重对发展类和建设类政策项目中的风险点进行梳理，建立双牵头的扶贫风险联防联控工作机制。

(四) 加强扶贫领域的国际合作

贫困问题是世界各国人民面临的共同难题，减贫也是人类承担的共同使命。改革开放以来，先后共有数十个国际组织和机构以资金支持、物资援助、项目建设以及课题研究等多种形式，参与中国的扶贫开发工作。这些组织和机构带来了先进的扶贫理念、技术和管理方法，极大地推动了中国的减贫进程。打赢脱贫攻坚战之后，中国还要继续吸收借鉴其他国家和地区在治理相对贫困方面的经验，跟踪世界主要国际机构在减贫、经济增长和农村发展领域的行动、项目和措施等，接续推进减贫工作。与此同时，也要注意加强扶贫工作经验的总结，与有关国际机构联合对扶贫重大问题进行前瞻性研究，宣传推广中国的扶贫经验，体现中国减贫的制度优势，并参与全球贫困治理，向世界贡献中国减贫的智慧和方案。