南京农业大学学报(社会科学版)  2020, Vol. 20 Issue (04): 35-41   PDF    

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吕方
脱贫攻坚与乡村振兴衔接:知识逻辑与现实路径
南京农业大学学报(社会科学版), 2020, 20(04): 35-41

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收稿日期: 2020-03-21
脱贫攻坚与乡村振兴衔接:知识逻辑与现实路径
吕方     
华中师范大学 社会学院/湖北省社会发展与社会政策研究中心, 湖北 武汉 430079
摘要:学术界从不同的角度理解脱贫攻坚与乡村振兴衔接的内涵,形成了丰富的成果。然而既有研究呈现出较为鲜明的经验取向和政策取向,缺乏从中国乡村改革发展的历史长时段视角对脱贫攻坚与乡村振兴两大战略及其衔接命题的学理分析,遂导致相关讨论往往停留在现象层面,而忽视了其背后的知识逻辑。必须承认,脱贫攻坚对于中国特色社会主义现代化强国建设道路具有多层面重大意义,既是全面建成小康社会背景下的"补短板"工程,更是以"攻坚体制"推动理论和实践创新,创造性地解决自税费改革以来中国乡村治理体系建设诸多难点问题的系统性实践,为下一个三十年的农业农村改革发展和国家乡村治理体系现代化积累宝贵经验。鉴于此,脱贫攻坚与乡村振兴衔接的现实路径,就不仅包括现实目标和政策层面的衔接,更为根本的是要着力推进理念方法和治理体系的衔接。
关键词攻坚体制    脱贫攻坚    乡村振兴    国家乡村治理体系    
一、问题与背景

党的十八大以来,习近平总书记站在即将迎来中国共产党成立一百周年,实现第一个百年奋斗目标的历史性时间节点,亲自谋划、亲自部署、亲自指挥、亲自督战了全面建成小康社会背景下的脱贫攻坚战。几年来,全党全社会广泛参与,尽锐出战,脱贫攻坚战取得了重大决定性胜利。2013年至2019年这七年间,全国累计减少贫困人口9348万人,年均超过1300万人,创造了中国减贫史上最好的成绩,贫困发生率从2012年末的10.2%下降到2019年末的0.6%[1]。面向新中国成立一百周年,全面建成中国社会主义现代化强国,实现中华民族伟大复兴中国梦的历史方位,习近平总书记在党的十九大报告中提出了乡村振兴战略。习近平总书记指出,实施乡村振兴战略是事关全面建成中国特色社会主义现代化强国的全局性、历史性任务,必须坚持把实施乡村振兴战略作为新时代“三农”工作总抓手,坚持走中国特色乡村振兴之路。具体来说,乡村振兴要坚持农业农村优先发展战略,按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求,建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系,加快推进农业农村现代化。

中央先后部署和实施脱贫攻坚与乡村振兴,是接续推进“两个一百年”奋斗目标在农业农村工作领域的必然要求,是两个“重中之重”思想的深刻体现,是建立在对中国特色社会主义现代化强国建设规律深刻认识的基础之上。时下,正处于脱贫攻坚与乡村振兴的历史交汇期。深入阐析脱贫攻坚战的历史贡献,特别是将脱贫攻坚置于中国减贫事业发展、中国国家减贫治理体系建设,以及税费改革以来农业农村改革发展与国家乡村治理体系变革的历史长时段语境下思考,洞悉其实践探索与巨大成就背后的知识逻辑,对于我们更为准确地把握脱贫攻坚与乡村振兴衔接的内涵与意义具有重要的价值,亦有助于在实践层面找准两大战略衔接的现实路径。

二、文献回顾与解释视角

站在脱贫攻坚与乡村振兴两大战略的历史交汇期,学术界对如何做好脱贫攻坚与乡村振兴衔接工作开展了丰富的研究,形成了众多高质量的成果。研究者指出,脱贫攻坚与乡村振兴战略相继提出,是党中央着眼于“两个一百年”奋斗目标的重大战略部署,确保高质量打赢脱贫攻坚战,压茬推进乡村振兴战略,是中国特色社会主义道路的本质要求,是建设中国特色社会主义现代化强国、不断回应人民美好生活期盼的必然选择[2]。全面建成小康社会背景下的脱贫攻坚战,旨在稳定实现农村贫困人口“两不愁三保障”,即不愁吃、不愁穿,义务教育、基本医疗和住房安全有保障,核心目标是确保到2020年我国现行标准下贫困人口实现脱贫,贫困县全部摘帽,解决区域性整体贫困[3],补齐全面建成小康社会“突出短板”,为乡村振兴战略实施打下坚实基础。乡村振兴战略则着眼于新时代中国特色社会主义现代化强国建设过程中实现农业农村现代化,达到产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求[4]

具体到脱贫攻坚与乡村振兴衔接的内涵与路径研究层面,汪三贵等[5]指出,脱贫攻坚与乡村振兴有机衔接的内在联系体现在目标相连、接续推进;脱贫攻坚是乡村振兴的先决条件,乡村振兴是巩固脱贫攻坚的力量保障,二者在体制机制方面具有共同性,在政策体系方面具有互融性,但在扶持对象、政策范围和顶层设计诸方面也体现出各自特点。左停等[6]认为,做好脱贫攻坚战与乡村振兴战略的有效衔接,既要抓好梯度跟进,又要抓好优化升级,应继续推广脱贫攻坚形成的经验、推进产业扶贫的优化升级、提供高质量的金融供给服务、提高农村治理能力和水平、加强对弱势群体的社会保障力度。张琦[7]提出,在脱贫攻坚与乡村振兴战略实施交汇的特殊时期,要坚持精准思想,分阶段、分地区有序推进,在2020年以前着力解决好观念衔接、规划衔接、政策衔接三方面问题,继而在2020年以后全面推进乡村振兴阶段,坚持以振兴促减贫,从机制衔接、绿色发展等方面全面推进、综合提升。龚冰、吕方[8]基于全国第一个脱贫摘帽县兰考的案例研究提出,巩固脱贫成果、助推“摘帽县”经济社会高质量发展、提升县域治理体系现代化水平,是脱贫攻坚与乡村振兴衔接的重要议题。豆书龙、叶敬忠[9]认为,脱贫攻坚与乡村振兴衔接需要直面体制机制衔接不畅、产业发展生计困难以及内生动力难以激发等问题,因此要着力推进体制机制统筹落实、产业发展多元鼓励和主体意识积极培育。高强[10]从政府主导和市场决定两个方面讨论了脱贫攻坚与乡村振兴衔接的逻辑关系和政策安排,认为政府调控层面,主要以稳定外部支持与投入机制为中心,而市场机制层面则应着眼于培育内生动力和发展能力,提高要素市场化水平。刘焕、秦鹏[11]则从思想衔接、政策保障衔接、规划引领衔接、工作落实衔接四个方面阐释了脱贫攻坚与乡村振兴衔接的整体思路,并具体论述了基础设施建设、产业发展、公共服务、人居环境、人才队伍等五个策略重点。

上述简要回顾难免挂一漏万,但整体而言既有研究更多将目光集中在现实层面和经验层面,特别是从两大战略的背景与意义、定位和目标、政策与机制等维度,来认识脱贫攻坚与乡村振兴衔接的命题。这些研究成果及其政策建议都颇具启示意义,对于解决好脱贫攻坚与乡村振兴战略交汇期的实践问题具有重要的参考价值。但如果我们仅仅依循经验和现实维度来看待脱贫攻坚与乡村振兴衔接,则可能窄化了对党的十八大以来脱贫攻坚巨大成就与价值的认识和理解,亦无法深刻洞悉全面建成小康社会背景下的脱贫攻坚战对于下一个三十年的农业农村改革发展及乡村治理体系建设所蕴含的巨大知识价值和启示意义,从而也会限制我们对脱贫攻坚与乡村振兴衔接深层命题的认识和回应。鉴于此,在本研究中,我们试图从历史的长时段视角阐释脱贫攻坚战之于中国减贫事业、国家减贫治理体系现代化和整个农业农村改革发展的学理和知识意义,继而以此为基础讨论脱贫攻坚与乡村振兴衔接的知识逻辑和现实路径。

三、知识逻辑:历史长时段视域下的脱贫攻坚

如果从历史的长时段视角来看待全面建成小康社会背景下的脱贫攻坚战,便会发现,脱贫攻坚的伟大胜利不仅实现了在中华民族历史上第一次消除绝对贫困现象,开启了中国减贫事业的新纪元,并推动了中国国家贫困治理体系的完善和治理能力的提升;更为重要的是以国家治理的“攻坚体制”,为解决自税费改革以来中国农业农村改革发展和乡村治理领域的诸多难点问题探索了道路,积累了经验,这些经验必将贡献于高质量推进下一个三十年中国特色社会主义现代化强国建设过程中的乡村振兴战略。

其一,消除绝对贫困现象,开创中国减贫治理的新纪元。脱贫攻坚的直接成果在于全面高质量实现了《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》中提出的“农村贫困人口不愁吃、不愁穿,义务教育、基本医疗和住房安全有保障。贫困地区农民人均可支配收入增长幅度高于全国平均水平,基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平。我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫,贫困县全部摘帽,解决区域性整体贫困”既定目标,补齐了全面建成小康社会的突出短板,在中华民族历史上第一次消除绝对贫困现象,创造了发展中国家战胜贫困的创举,提前十年完成了联合国2030可持续发展议程中关于“消除一切形式极端贫困”的目标,继续领跑全球减贫治理[12]。其间接成果则体现在脱贫攻坚过程中,贫困地区、贫困县和贫困村经济社会发展面貌显著改善,后续发展有了良好基础;围绕着打赢脱贫攻坚战各领域配套改革全面推进,密集创新,许多长期以来困扰基层治理的难点问题得到了有效的解决;农村基层党组织凝聚力和战斗力明显增强,党的执政基础更加稳固;以及为全球减贫治理贡献了中国智慧、中国方案[8]。还应看到,打赢脱贫攻坚战,标志着中国战胜了绝对贫困问题,2020年后将步入解决相对贫困问题的新阶段,开创了中国特色减贫事业发展的新纪元[2]

其二,国家减贫治理体系现代化程度和治理能力显著提升。改革开放以来,中国农村扶贫开发事业走过了四十多年的历程,因应各个历史时期农村减贫形势的变动,国家减贫战略做出了适应性调整,国家减贫治理体系不断完善。进入脱贫攻坚阶段,中国农业农村改革发展与农村贫困呈现出诸多新的特点。作为对“时代呼唤”的理论回应,习近平总书记关于扶贫开发工作的重要论述为新时期国家贫困治理体系优化提供了科学指引和根本遵循[12]。脱贫攻坚阶段,中国国家贫困治理体系现代化水平快速提升,为打赢脱贫攻坚战提供了有力支撑,同时为全球减贫治理领域的诸多关键问题、难点问题解决提供了有效的路径和方法[13]。具体来说,围绕贯彻落实精准扶贫精准脱贫的基本方略,解决好“四个问题”,中国国家贫困治理体系通过“建档立卡”,实现了贫困识别“到户到人”,稳步提升“减贫大数据”的质量,有效解决了贫困瞄准的世界性难题,创造了贫困识别的中国奇迹。坚持因地制宜、分类施策,国家减贫政策供给对贫困地区、贫困社区和贫困农户多元化、差异化减贫需求的综合回应能力、精准回应能力明显提高,避免了国际减贫实务领域长期以来政策供给碎片化,以及政策供给与政策需求错配的问题。通过建立“中央统筹、省负总责、市县抓落实、片区为重点、工作到村、扶贫到户”的扶贫开发管理体制,形成“中央统筹、分级负责、央地协作”的减贫治理结构,充分调动了中央和地方“两个积极性”,在加强顶层设计的同时,充分扩展基层行动主体资源分配和项目安排的自主权,避免了信息不畅、机制重叠或政策缺位、地方活力不足或执行偏差等问题[14]。这些成果标志着中国国家减贫治理体系更加成熟和完善,是“大国之治”在扶贫开发工作领域的生动体现。并且,可以预见的是,脱贫攻坚阶段国家减贫治理体系建设所取得的经验与成就,对全面乡村振兴框架下解决好相对贫困问题同样具有重要的理论意义和现实价值。

① 目前在国际减贫领域广泛应用的两种贫困识别方法包括代理变量家计调查(PMT,Proxy Means Test)和参与式财富评估(PWR,Participatory Wealth Ranking),这两种方式理论基础不同、各有特点,但二者实践效果都不够理想,识别精度大概在60%左右。参见:Alatas V, Banerjee A, Hanna R, Olken B, Tobias J. Targeting the Poor: Evidence from a Field Experiment in Indonesia[J]. The American Economic Review. 2012,102(4), 1206-1240.

其三,以攻坚体制破解乡村改革发展和乡村治理领域诸多难题。1991年,80岁高龄的费孝通先生为考察西南多民族山区经济发展问题,先后深入凉山地区和武陵山区开展调研。费老一生“志在富民”,尤其关注农村研究和民族研究,先生指出理解西南地区的贫困问题需要将农村研究和民族研究的视野交融起来[15]。借鉴费老提出的这一知识取径便不难发现,中国的农村减贫问题,不仅集合了农业农村改革发展的一般议题,同时呈现出贫困问题自身的独特性。回顾改革以来中国减贫事业发展的历程,扶贫工作始终是中国农业农村工作中一个独特而重要的领域,解决农村贫困问题的过程,必然首先要有效应对农业农村改革发展的一般性矛盾与问题。就此而言,脱贫攻坚则不啻为以“攻坚体制”的治理模式,推动农业农村工作全面深化改革的过程。事实也恰恰如此,各地在推动脱贫攻坚工作过程中,启动了大量农业农村工作的配套改革为实现脱贫攻坚目标保驾护航,同一过程中,自税费改革以来长期困扰农业农村改革发展和乡村治理的诸多难点问题,在脱贫攻坚过程中得到了较为有效的应对与解决。

例如,众所周知的是,自税费改革以来,执政党将做好农业农村工作视为治国理政的重中之重,以“少取、多予和放活”的理念,重塑城乡工农关系。在实践层面,国家持续加大对“三农”领域的投入,通过政府投入带动社会力量参与,借助“政策下乡”“资本下乡”推动农业现代化、农村社会事业发展和乡村治理体系转型。然而,不得不承认,在实践层面依然存在着诸多难题。从政策下乡的角度来看,近年来众多研究关注到惠农政策在基层执行过程中面临“精英俘获”[16]、“执行偏差”[17]等问题,由此不仅弱化了各项政策所负载的国家惠农意志,同时也导致乡村政治秩序的异化,引起了党群干群关系疏离。而精准扶贫的脱贫攻坚战为重塑地方政府政治生态和乡村治理带来了契机[18]。细言之,脱贫攻坚阶段,解决好精准扶贫的“四个问题”,涉及加强村级党组织建设、规范村级权力运行、改善乡村治理体系、增进干群联系、促进社区参与等诸多议题。在以国家治理的“攻坚体制”形态推动脱贫攻坚战中,上述长期困扰农业农村发展的难题,得到了较为有效的解决。不难发现,以解决绝对贫困问题为目标的脱贫攻坚战,同时也是国家治理的“攻坚战”,特别是农业农村改革、乡村基层治理的“攻坚战”。毋庸置疑,在乡村振兴过程中政策和要素下乡,依然是推动乡村改革发展的基本力量,就此而言,置于中国农业农村事业发展的历史长时段来看,脱贫攻坚战的意义则不仅仅局限于其在“补短板”方面所取得的成就,而是为下一个三十年中国农村改革发展和乡村治理体系建设积累有益经验。

①“四个问题”指的是“扶持谁”“谁来扶”“怎么扶”“如何退”,涵盖了贫困识别、干部下乡、精准施策、参与发展和评估等内容。

② 脱贫攻坚阶段,大量困扰农业农村改革发展的难题,在“攻坚体制”的高度政治注意力下,在大量的实践创新基础上得以克服。例如通过探索新型产业扶贫模式,让贫困地区“市场(产业)运转起来”“让市场有益于穷人”,重构了资本与农民关系;又如借助移风易俗、乡风文明建设的做法来解决脱贫攻坚中存在的“精神贫困”,实则为重整乡土秩序、重建道德体系提供了有益借鉴。类似实践创新非常丰富,限于篇幅,不一一列举。

四、现实路径:脱贫攻坚与乡村振兴衔接的关键议题

如果我们在知识逻辑上认同脱贫攻坚不仅补齐了全面建成小康社会的突出短板,同时也为新时代农业农村改革发展领域的诸多难点问题求解贡献了经验和智慧,对于未来三十年社会主义现代化强国建设中的国家乡村治理体系现代化提供有益借鉴,那么,脱贫攻坚与乡村振兴衔接的现实路径则至少包括如下几个方面的关键议题:

其一,高质量圆满完成脱贫攻坚决胜收官战。2020年是脱贫攻坚的决胜收官之年,截至今年2月份,全国832个贫困县中已有601个宣布摘帽,179个正在进行退出检查,未摘帽县还有52个,区域性整体贫困基本得到解决。几年间,贫困群众收入水平大幅度提高,贫困地区基本生产生活条件明显改善,经济社会发展明显加快,国家减贫治理能力明显提升,中国减贫方案和减贫成就得到了国际社会的普遍认可[19]。但剩余的脱贫攻坚任务依然十分艰巨,全国有超过2700个贫困村尚未实现出列,建档立卡贫困人口还没有全部脱贫,并且减贫难度激增,难啃的硬骨头不少,加之受新冠疫情影响,给原本就非常艰巨的脱贫攻坚任务增加了难度。此外,部分已脱贫人口脱贫成效不够稳固、扶贫项目基础较弱,脱贫质量仍需不断提高。可以说,不解决好这些问题,消灭绝对贫困、实现全面建成小康社会的目标就会受到影响,全面建成小康社会的成色就会受到质疑,进而也会影响到百年奋斗目标的实现。因此,做好脱贫攻坚与乡村振兴衔接,首先仍是要聚焦于高质量实现脱贫攻坚圆满收官,从而“把短板补得再扎实一些,把基础打得再牢靠一些”[20]

其二,构筑面向解决相对贫困问题长效机制的国家减贫治理体系。消除绝对贫困现象,并不是减贫事业的“终结”,2020年以后,中国扶贫开发事业将开启向相对贫困宣战的历史新纪元。具体来说,从2021年至2050年之间的三十年,是中国特色社会主义现代化强国建设的关键时期,经济转型、人口转型、城乡工农关系转型等多重进程交织,共同塑造了未来三十年中国现代化发展的独特路径。在这一过程中,持续解决好相对贫困问题,是执政党初心与使命的体现,是社会主义本质的要求,事关民生福祉,事关中国特色社会主义现代化强国建设质量,事关党的执政基础稳固[2]。值得注意的是,面向2020年后减贫治理,构筑解决相对贫困问题长效机制,不是另起炉灶,而是需要在脱贫攻坚期间形成的国家贫困治理体系基础上,进行创造性的转换。细言之,虽然在2020年后,相对贫困治理不再是以攻坚战的方式推动,而是纳入乡村振兴的框架下统筹推进,但脱贫攻坚期间形成的贫困治理体系建设成果,对于做好相对贫困治理工作依然具有基础性意义。一方面,精准扶贫精准脱贫基本方略,是中国减贫理论在脱贫攻坚阶段的最新发展,蕴含着国家治理精细化的理念与方法,2020年后的相对贫困治理同样需要坚持精准方略为根本遵循。同时,“五级书记一起抓”“中央统筹、省负总责、市县抓落实”的管理体制等,已纳入乡村振兴的顶层设计,自然会作用于相对贫困治理长效机制建设。另一方面,尽管下一个三十年,中国相对贫困治理将面临众多的新形势和新问题,但脱贫攻坚期间所形成的实践体系,依然具有重要的基础价值。例如,在相对贫困的识别方面,建档立卡所形成的成果及其工作模式,可以成为相对贫困群体识别的参考;在相对贫困的帮扶政策方面,产业和就业精准扶贫的模式依然是最为根本和最为有效的路径,在脱贫攻坚与乡村振兴衔接时期做好产业和就业扶贫模式的优化拓展,是构筑解决相对贫困问题长效机制的重要内容;而进一步提升脱贫攻坚期间乡村公共服务体系建设成果,搭建更加牢固的社会安全网络,则可以更为有效地保障乡村振兴过程中脆弱群体的生存和发展权益。总之,无论是从理念方法、政策安排,还是从体制机制层面来看,构筑面向相对贫困治理长效机制的工作都将是在脱贫攻坚取得理论与实践成就的基础之上推进。也因如此,构成了脱贫攻坚与乡村振兴衔接时期的重要实践议题之一。

其三,及时转化脱贫攻坚在农业农村改革发展和乡村治理诸领域形成的成果。改革四十多年以来,中国农业农村改革发展取得了重大成就。特别是新千年之初,随着税费改革的完成,国家以更加积极的姿态,主动介入农业农村工作领域,发挥着主导作用。从国际经验来看,实现现代化的过程同样是城乡工农关系深刻调整的历史时期。党的十九大以来,乡村振兴成为统揽未来三十多年农业农村工作的“总抓手”。可以预见,如何在“多予”和“放活”方面继续深化改革,是解决好乡村振兴问题的关键。就此而言,脱贫攻坚时期所形成的农村贫困治理体系,对于乡村振兴具有重要的借鉴意义。因此,脱贫攻坚与乡村振兴衔接的深层命题还应当包括:在脱贫攻坚时期乡村治理体系建设经验与成就的基础上,及时转化各项改革成果和乡村治理经验,形成制度化的安排,使之在全面乡村振兴过程中发挥更大作用。具体来说,至少包含四个层面:一是,将抓党建促脱贫与推动组织振兴相衔接,在压实五级书记抓乡村振兴领导责任的同时,结合下派“第一书记”和“驻村工作队”的做法,在所有乡村社区推进党组织建设,打造基层引领乡村振兴的“红色阵地”。二是,将抓产业精准扶贫的经验,与乡村产业振兴相衔接,通过压茬推进经营制度改革,活化乡村土地、劳动力等要素,让“产业运转起来”的同时,增进产业发展的“包容性”,促进共享发展。三是,继续深入实践“两山论”,在守卫生态环境的同时,探索“绿水青山就是金山银山”的发展道路;持续推动农村人居环境改善,让乡村更加“生态宜居”。四是,朝向乡风文明、治理有效的目标,及时巩固和转化脱贫攻坚时期“移风易俗”和乡村治理诸方面形成的成果与经验。

五、总结与讨论

从实践层面,在推动脱贫攻坚与乡村振兴衔接的过程中,应避免简单的政策取向和现实取向,需要从理念与方法、治理结构与治理体系的层面,理解该命题的知识逻辑。如果我们将脱贫攻坚战置于整个中国特色社会主义现代化强国建设的全局、置于新时代国家治理体系现代化的高度来看待,便会发现,脱贫攻坚战决胜收官补齐了全面建成小康社会的突出短板,促进了国家贫困治理体系现代化水平和治理能力提升,标志着中国特色社会主义现代化建设进入新时代,同时为下一个三十年中国减贫治理体系建设、乡村改革发展与乡村治理体系建设奠定坚实基础,提供有益借鉴。鉴于此,做好脱贫攻坚与乡村振兴衔接,是“两个一百年”奋斗目标历史交汇期的重大时代命题,在脱贫攻坚的决胜收官之年,以及此后的两三年时间里,做好脱贫攻坚与乡村振兴衔接工作,具有突出重要的现实意义。

还应注意到,脱贫攻坚与乡村振兴衔接的工作不是一蹴而就的,而是需要分阶段有序推动的。具体来说,在脱贫攻坚的决胜收官之年,克服新冠疫情影响,聚焦解决“两不愁三保障”突出问题,确保高质量实现脱贫攻坚各项预期目标,是最为重要的任务。特别是,要充分理解和贯彻习近平总书记在2020新年贺词中强调的“把短板补得再结实一些、把基础打得再牢靠一些”,切实提升脱贫质量,郑重兑现承诺。2020年实现脱贫攻坚既定目标,也并不意味着工作的完结,或者“另起炉灶”实施乡村振兴,而是要做好贫困治理体系的转换,在脱贫攻坚治理体系的基础上,构筑解决相对贫困问题的长效机制;及时巩固和转化脱贫攻坚期间乡村改革和乡村治理领域的成果与经验,夯实乡村振兴的制度体系。

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