“精准扶贫”一词于2013年11月由习近平到湖南湘西考察时首次提出，意指通过科学有效的程序对于不同致贫原因的农户进行有针对性的贫困治理。在此之后，特别是在2015年减贫与发展高层论坛之后，强力的政策推动使“精准扶贫”成为新阶段常见话语，频频见诸主流媒体与政府的正式文件当中。与此同时，大量的地方实践为“精准扶贫”积累了丰富的经验材料，提供了许多鲜活的个案，也探索了诸多各具特色的模式。与如火如荼的地方实践相比，“精准扶贫”的理论研究明显滞后。当前对于“精准扶贫”的研究缺乏理论性把握，尚停留在比较表面的层次上，突出表现在关于“精准扶贫”一些基础性问题依然是模糊和不明确的。学界对于“精准扶贫”的探讨大致可以归并为三种主要类别。一是偏重政策执行过程的结构性视角，该视角对于现代科层制组织功能进行了反思和讨论，尤其政策执行过程引起的精准扶贫失准问题^[1]，如精英俘获^[2]、村庄内部分化^[3]，其重点在于通过制度建设、政策引导与结构调整校正精准扶贫的瞄准误差^[4]。二是基于乡村治理的整体性视角，这一研究取向更加重视乡村治理格局的有序重构，并提倡在国家和社会的双向互动下实现精准扶贫，以此再造良好的基层治理秩序，实现真正意义上的“基层治理能力现代化”^[5]。三是从困难群体出发的主体性视角。该视角集中讨论了扶贫对象的主体行为，描述了扶贫对象的实践行动^[6]，更加凸显了困难群众这一行动主体在客观结构和主观行动张力之中的策略性选择^[7]。从当前所取得成果来看，明显具有以下几个方面的局限：

首先，偏重于政策执行的结构性视角讨论显得过于宏观与宽泛，而偏重于困难群体的主体性视角未能很好地展现政策对象的差异化样态，忽视了困难群体的个体性需求。以往研究预设了结构对主体的决定性约束，而忽略了行动者对于结构的反思和创造。具体地说，政府制定的扶贫政策更多是在普遍层面上，针对普遍性的致贫原因，很难有针对性地惠及个体需求，而贫困致因的差异性决定了每一个贫困社区和贫困农户都需要个体化的救助和扶助。而传统保障制度的设想和构建，是以普惠性为特征的，难以贴近困难群体的真实需求，特别是在当前我国快速小康的发展阶段，缺乏政策对象的主体参与以及行之有效的具体策略，极易产生制度僵化的恶性后果。

其次，以乡村治理为导向的整体性视角失去了具体路径支撑的有效载体。在政府向贫困农户传递资源的过程中，没有建立直接联系贫困农户的顺畅通道，这就需要借助基层政权组织的力量，而现有的基层政治生态尚不足以承担起这样的任务，尤其是政策资源的分配过程中，基层政府往往掺杂了过多的主体性意志，政策覆盖难免有所偏差，难以惠及真正困难的人群。

最后，对于量化统计研究方法的过分推崇化约和裁剪了贫困地区和困难群体的多样性和丰富性。鲜活、生动的社会事实被“转译”为收入性贫困、支出型贫困、脱贫指数等等一系列冷冰冰的数字游戏，看似科学合理的指标体系恰恰忽略了这一群体所遭遇的真实困境。

因此，针对当前关于精准扶贫的研究，我们必须有效地处理好以下三个方面的内容。如何破除政府单兵作战的被动局面，构建多元贫困治理主体；如何丰富贫困治理中“政府—贫困群体”的单向结构，实现减贫主体间的多层次立体良性互动；如何摆脱传统救济式扶贫的路径依赖，为开发式扶贫探索新路。要想同时实现上述三个目标，就必须引入新的理论观照，社会治理理论的引入可以为我们提供富有启发性的思考线索，社会治理的实质“是建立在市场原则、公共利益和集体行动基础上的合作，它所拥有的管理机制主要不是依靠政府的权威, 而是合作网络的权威, 其权力向度是多元的、相互的, 而不是单一的、自上而下的”。

传统研究习惯站在发展主义的立场上审视贫困的发生及其治理。该理论二战之后一度风靡美国，炙手可热。在发展主义话语体系下，我国的减贫主要围绕着资金的直接投放展开。20世纪80年代初期，中央财政专门设立了专项资金，用以支持老、少、边、穷地区发展，随后一段时期，资金的用途逐渐发生倾斜，由原来的救助资金逐步过渡到财政发展资金，用以支持上述地区基础设施建设、社会事业发展、商品经济培育，从而达到逐步改变贫困地区落后面貌的目的。然而，数字论英雄的经济发展方式，很难揭示群体体验的多元性与抽象数字背后的弱势群体生活境遇，尤其是在数字的增长伴随着社会贫困差距扩大的时候。更为严重的是，这种经济中心主义的思想倾向，严重忽略了收益之外的其他因素，不计代价的发展造成了很多非预期效果，而这些后面往往是不可能用数字来衡量的，比如稀有物种的消失、生态环境的恶化、地方文化的边缘化等。

随着反思发展浪潮涌起，人们对于经济增长的认识也在不断深化，增长理论从极化涓滴增长逐渐过渡到益贫式增长，在这一逻辑演进中，伴随着国际减贫战略和相关政策的不断完善和发展，我国的减贫政策也开始发生转向，目标制定从单纯的救济式转向开发式，扶助手段从开始的“撒胡椒面”式转变为注重培育当地市场，发动龙头企业，带动贫困户致富，走产业化的路子。

进入21世纪，亚洲各国普遍出现了经济增长的同时，不平等状况也在不断加剧的问题，据此，世界银行发布的报告提出“广泛基础的增长”这一概念，报告指出通过两种策略促使贫困人口在经济增长的过程中受益并在政治上取得可持续的进步：一是对贫困人口劳动力的充裕使用并提升其生产效率；二是在基础教育、卫生医疗等社会服务领域为贫困人口提供广泛的帮助。提高贫困群体作为行为人和受益人参与增长的程度，对可持续的减贫至关重要。

不可否认，中国经济持续向好发展为贫困治理提供了强劲的动力支持，产生了明显的涓滴效应，但与自由主义贫困治理学说不同的是，中国的贫困治理并不完全依赖于市场要素，在提升经济增长益贫效应的同时，特别强调政府主导的开发式扶贫。然而不可忽视的是，经济发展的涓滴效应对于贫困治理是有限度的。从已有的减贫经验和国外的研究成果来看，经济发展的涓滴效应发生有一个测算的限值，即当贫困人口的规模高于总人口的百分之十时，经济发展才能惠及贫困群体；而当贫困群体的规模低于总人口的百分之十时，经济发展的涓滴效应已经很难发挥作用^[8]。因此，在新时期的精准扶贫实践中，不应该只是经济的单维度增长，而是一种包容性增长，亟需治理理念的引入。

治理并不是一个新概念，早在20世纪末治理这一概念即已兴起，因为其宽泛而富有弹性的含义，被广泛应用公共治理的研究中。20世纪80年代，国内学术界有关治理的讨论并不频繁，真正的讨论开始于21世纪初。近年来，国内学术界也开始使用治理概念。归纳起来“治理”一词体现了权力多中心、协调的不间断性，公共部门和私人部门共同承担等内在含义。而社会治理则指在科学规范的制度指引之下，以主体间的多元合作和共同参与为基础, 在以人为本的共识下合理配置社会资源，满足民众合理需求^[9]。将“社会治理”的内涵引入贫困领域，指政府专职扶贫开发机构以外的所有主体，涵盖了更为宽泛的社会主体，这些主体所从事的扶贫工作，统称为“贫困的社会治理”，体现出中国社会主义减贫道路的特征。

社会治理的引入，是对传统贫困治理的一种革新，其强调政府、市场与社会三者的良性互动，以及对新的社会权力分布格局要求和以社会系统组织整合理论看待问题的视角，对于改变片面强调整体利益而漠视公民个体因素的传统贫困治理有着重要的政策启示意义。精准扶贫是贫困治理最重要的内容和手段，精准扶贫的成败直接关系着贫困治理的成败，同时关系着全面小康能否如期实现。从目标来看，精准扶贫与社会治理的目标存在着同构性和内在的统一性，都是着眼于“解决好人民最关心、最直接、最现实的利益问题”。从原则来看，精准扶贫将贫困视作不断变化的动态问题，某一时间节点的贫困呈现是贫困动态演化的中间过程而非最终结果。社会治理也强调治理的过程性，承认个性化、多元化，通过沟通、谈判、妥协整合诉求，达成契约，实现多元利益的统筹兼顾。从路径来看，精准扶贫根据个体不同的致贫原因，关注的核心内容不断提升，由物质资本到人力资本再到社会资本，处于一种不断上升的态势。社会治理同样注重社会资本和多元治理主体的培育以及不同治理主体治理能力的提升。

除了上述所列精准扶贫与社会治理目标、原则、路径的内在统一性之外，贫困治理新阶段呈现的新形势客观上也要求社会治理理念在精准扶贫中的贯彻执行。经过30多年的改革开放，历经体制改革扶贫、有计划开发扶贫、“八七”扶贫攻坚以及实施《中国农村扶贫开发纲要(2001—2010年)》等阶段，中国的减贫成效有目共睹。海伦·克拉克女士(新西兰前总理，现任联合国开发计划署署长)称赞中国“将她的人民从贫困中以前所未有的速度脱离了出来”^[10]，并倡导世界共同分享人类减贫事业的中国经验。尤其是最近几年，国家决策层面将农村贫困问题上升到前所未有的战略高度，先后出台了一系列扶贫开发政策，国家最高领导人多次发表重要讲话，强调精准扶贫对于建成小康社会的重要意义，得到国际社会的高度赞誉。但是，当前减贫任务仍十分繁重、减贫形势严峻，主要体现在以下几个方面：一是贫困人口规模庞大，扶贫开发工作任务艰巨；二是扶贫对象脱贫难度日益加大。目前的贫困人口多处于老少边穷地区，交通不便、基础薄弱、分布广泛、脱贫难度较之以往不可同日而语，不仅是脱贫难度增大，而且脱贫成本也大幅提高；三是扶贫资金减贫效益下降。这既有剩余贫困人口脱贫难度大的客观因素，也有长期以来中国的扶贫开发中存在目标偏离、成本高效益低、社会认同低以及社会团结不足等问题^[11]。社会治理理念的引入，可以为贫困治理提供新的思路。借助社会治理的理论工具，将社会治理的理论资源与精准扶贫实践联系起来，为反贫困实践提供新出路。从精准扶贫的主体看，社会治理理念的引入可以破除政府单兵作战的被动局面，构建多元贫困治理主体；从精准扶贫的结构看，可以丰富贫困治理中“政府—贫困群体”的单向结构，实现减贫主体间的多层次立体式良性互动；从精准扶贫的方式看，可以摆脱传统救济式的路径依赖，为开发式扶贫探索新路。所以，社会治理理念对于精准扶贫的启示在于：借助社会力量、动员多元主体，形成多层次治理结构，实现贫困地区的脱贫致富。具体来讲，就是通过社会资源、社会资本的合理分配，重塑贫困治理主体结构，形成合理的利益分配格局。综而述之，我国的贫困人口众多、贫困结构特征复杂、贫困的致因多样化、贫困的表现多方面等，要求培育多元治理主体，注重不同治理主体治理能力的提升。贫困的社会治理强调累积贫困群体的社会资本，完善贫困地区人群的能力建设，提升贫困人群社区参与能力与社会资本。

贫困地区历史欠账太多，基础设施建设与传统产业发展仍然面临着巨大挑战。伴随着经济新常态的战略定位，经济增速下调，各类隐性风险逐步显性化，新型服务业、小微企业等新兴产业对贫困地区又造成冲击，双重风险叠加对新时期的扶贫开发提出新的挑战。传统意义上贫困地区生活条件改善，绝大部分依赖政府供给，贫困地区经济社会发展，很大程度上取决于政府的资金资源支持等，政府投入力度一旦持平或者增长缓慢都会造成贫困地区公共产品的供需矛盾，尤其是特惠性公共产品供给尤其短缺。随着《中国农村扶贫开发纲要(2001—2010)》的目标任务如期完成，中国发展与减贫步入了一个全新的阶段。

尤其是“连片特困地区”，复杂的贫困成因首先反映在基础设施的落后以及公共服务滞后上面。基础设施的长期短板如何在政府专项扶贫和行业扶贫投入上面进行补齐以此促进公共服务的提升和均等，毋庸置疑，是当前连片特困地区的首要任务。其中，最重要和有效的手段便是通过政策的调整和供给及其体制机制的变革，鼓励和引导民间组织、社会力量积极参与贫困治理事业。第二，连片特困地区初级的经济形态尚不能激发其独特的资源禀赋实现有效的市场化，在此背景下，培育产业是连片特困地区实现从输血到造血转变的关键。在此前提下，政府一方面力图通过公共服务供给与基础设施改进等硬件条件的完善来促进贫困地区的发展，此外，财政、税收、金融、土地等一系列配套政策的出台，也为连片特困地区的市场经济发展提供了有力的外部支持，以此保障市场主体可以在贫困治理中扮演更为重要和积极的角色。传统贫困治理经验显示，依靠政府单方面的力量，脱贫效果有限。

第一，贫困结构复杂，数量庞大，需要动员社会力量。我国贫困人口数量庞大，按照现有的评价标准，依然有4355万的农村贫困人口。贫困群体数量只是脱贫困难的一个方面，更为重要的是贫困结构的复杂性。所谓贫困结构是指以生计贫困内核，在能力贫困、文化贫困等层面，表现在区域、家庭、民族、性别等结构方面复合交织状态。区域结构主要表现在连片特困地区比普通地区的贫困发生率更高，家庭结构主要表现在以复合家庭贫困发生率更高，民族结构主要表现为少数民族地区贫困发生率更高，性别结构主要表现为女性单亲家庭贫困发生率更高。总之，庞大地贫困人口数量以及复杂的贫困结构政府主导的传统减贫方式提出了巨大挑战，客观上要求动员社会力量，呼吁社会各界参与到反贫困进程中来。

第二，贫困原因各异，表现多种，需要多主体合作。对于贫困成因的理论解释，可以说是莫衷一是。持“物质贫困”观点的学者认为从经济增长的角度探讨贫困成因更具说服力；“能力致贫说”更加注意人力资本、个人技能水平等方面来考察个体能力层面的因素；“社会排斥说”侧重分析宏观制度，着重考察贫困群体的社会关系网络；“空间贫困说”强调贫困与自然地理环境的紧密相连性；“生计贫困”说则认为之所以贫困是因为贫困群体获取生计资源禀赋差。上述贫困的理论解释并不是独立存在的，而是相互交织的，某些贫困地区呈现出更为交织的贫困致因和表现，譬如少数民族地区，除了地理环境恶劣、生态条件脆弱、基础设施落后等原因以外，还遭遇了社区主体性缺失、地方性知识危机、社会整合模式松动等。

第三，脱贫层次较低，返贫较多，需要构建社会资本。贫困的社会治理过程说到底也是一种贫困群体资本的培育过程。按照资本理论，物质资本、人力资本与社会资本三种资本的积累顺序是不同的，每个阶段的资本积累的侧重点也不尽相同。社会资本不同于有形可见的物质资本，也不同于存在于个人掌握的技能和知识中的人力资本，社会资本基本上是一种无形资本，它表现为人与人之间的关系。而贫困的社会治理阶段需要重点培育贫困群体的社会资本，不断累积社会资本的存量。

第四，主体参与较少，自助性差，需要内助外应。贫困治理包括内源式发展和外生式扶助两类。发展到贫困的社会治理阶段则更加强调内助外应型发展。在实际的减贫过程中，外部资源的投入固然重要，但其内部受助群体的自助发展才是实现脱贫致富的最终目标和必由之路。内助外应型发展并不是一种简单的投入—帮扶—再投入的线性关系，而是贫困治理的结构模型转换过程。即外部资源向贫困地区、受助群体输入各种资源，贫困地区发掘内部资源禀赋，借助外部力量，实现脱贫。

按照社会治理理论，精准扶贫并不是政府的一元治理，而是政府组织、市场组织、社会组织、民众等多主体合作。这是社会治理运用于精准扶贫领域而应形成的核心理念，其对于我国精准扶贫实践至少有三个方面的启示。

第一，提升了精准扶贫的内涵。社会治理意味着社会资源的创造与再分配，这与精准扶贫的深层次目标不谋而合。精准扶贫不仅是解决贫困农户的经济困难，减少贫困人口数量，而是对贫困地区资源的综合配置及管理能力的整体提升，达成贫困地区公平性认知与行动的一场社会变革。“扶持对象要精准”不仅要精准到村、精准到户，而且要精准到人，而这些村、户、人必须是真正意义上的贫困村、贫困户和贫困人口。同时，要升级贫困人口的识别机制，不能仅以收入贫困线作为根本依据，而应当构建一个综合识别系统，将失业率、支出等指标纳入进来。在识别的过程中，自上而下与自下而上相结合，重视同社区居民的内部评议意见，从制度上保障贫困人口参与权利，规避自上而下识别产生的“规模排斥”效应。从根本意义上来讲是建构一种更为合理的社会关系，协调不同区域、区域内不同地区、地区内不同群体的资源占有率。让贫困地区的民众共享改革发展的成果，实现社会公平。也就是说，精准扶贫与社会治理的公正性密切相关，这一长远目标的达成需要良好的社会治理环境以及适宜的减贫制度安排^[12]，还包括合理的贫困治理结构建立，上述贫困治理格局的形成依赖于多元治理主体的共同参与，这也是社会治理的应有之义^[13]。

第二，深化了精准扶贫的认知。传统的扶贫方式决定了其只关心目标，不关注手段；只关心结果，不关注过程的工作原则。面对我国贫困面大、贫困群体复杂的严峻局面，精准扶贫不能只是上对下、外对内、一对一地单向线性式救济或给予，更需要上下结合、内外互动、多方协调的网格化方式激活内部活力，共同进步的方式实现发展。精准扶贫是一个渐进的过程，不能一蹴而就，更不能急功近利。减贫对象的脱贫致富不仅需要外部的援助，更需要贫困群体自身的努力，也就是所谓的“主体+客体”的合作参与型贫困治理，实现“外助内应”式发展。贫困的社会治理同样强调减贫行动中相关主体之间的合作，突出减贫主体间的互构。社会治理强调减贫对象的“参与”和“共享”与贫困治理的“客体+主体”有异曲同工之效。多年的减贫实践证明，贫困治理需要走出贫困治理是政府治理贫困的定式思维，树立“减贫发展”的主体发展意识，包括政府组织、市场组织、社会组织、受助群体等多主体合作的网络结构，促进整个贫困社区的治理升级转型，实现减贫行动制度层面的机制化与常态化。

第三，丰富了精准扶贫的手段。早期的减贫单纯依靠经济的增长。一个普遍的共识是，只要实现经济增长，便可以消除贫困。减贫手段也集中在如何提高贫困群体的收入上。随着对贫困认识的更加深入，理论界与实践界逐渐意识到物质困乏不是贫困发生的唯一原因，制度缺陷才是其根本桎梏，经济发展的效应甚至会被其引发的不平等所彻底抵消^[14]。之后，益贫式增长被提上日程。所谓益贫式增长(Pro-Poor Growth)，简言之就是使贫困人口获益的经济增长方式。如何使增长达到益贫的效果？类似解释纷繁复杂，但有一个基本共识是：激发贫困人口的参与意愿，使其参与其中并获取分配。益贫式增长的形成有赖于市场组织和社会组织等社会力量的强势介入，这也暗合了社会治理的理论要求。贫困的社会治理更强调一种包容性的增长。当然，对于贫困内涵的鉴定，已经不仅仅是收入的单方面增长，而是一种包容性的增长，更为核心的问题在于缩小收入差距，促进社会公平^[15]。“项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准”，归根结底强调的是，因村因户因人配置资源，坚持分类施策，“一村一策、一户一法”，坚持减贫手段的多元化与综合化，主要体现在贫困治理的制度设置上。这是由我国复杂的致贫原因和严峻的脱贫任务所决定的。如此复杂的贫困情势，需要多主体参与，多维资本，如金融资本(金融扶贫将是新时期扶贫的重要力量)、人力资本、社会资本等介入，多个项目综合实施，推进减贫事业发展。需要肯定的是，多主体参与的现有模式已经取得了不错的效果，如定点扶贫、东西协作、民营企业参与扶贫、社会组织参与扶贫、社会公众参与扶贫、军队和武警队伍参与扶贫等等。此外，还需要强化或完善贫困县考核机制、建立精准扶贫机制、健全干部驻村帮扶机制、改革财政专项扶贫资金管理机制、完善金融服务机制、创新社会参与机制六大扶贫开发机制。再者，多元贫困治理主体的建构还需强化国际与国内的合作，不断强化扶贫主体决策能力、管理能力、执行能力以及贫困社区、贫困群体的可行能力等。

全面建成小康社会战略目标的提出，对精准扶贫实践提出了更高的要求，社会治理理念在满足贫困地区和贫困人群多样化需求方面的优势，决定了其可以为精准扶贫提供更多的思路、承担更多的责任、发挥更为重要的作用。一方面，全面建成小康社会的时间紧、任务重，需要社会力量参与其中发挥更为重要的推动作用；另一方面，全面建成小康社会意味着贫困人群的全面发展，反贫困需求不仅仅局限于物质上和经济上的需求，促进贫困地区和贫困人群的全面发展也是精准扶贫的重要目标。