木本粮油是木本粮食和木本食用油料的合称，包含以板栗(Castanea mollissima)、枣(Ziziphus jujuba)等为主的木本粮食和以油茶(Camellia oleifera)、核桃(Juglans regia)、油橄榄(Olea europaea)等为主的木本食用油料。木本粮油不占用耕地而提供优质食用粮油，对生态环境具有优化作用，发展木本粮油产业具有保障粮油安全的战略意义(国家林业局，2011)。但木本粮油树种主要是多年生乔木，生产周期长、风险大，且相对于用材林，前期投入大，经营抚育措施繁杂。市场经济条件下，农户基于比较收益作出生产决策，农民增收目标与国家保障粮油安全的战略目标可能存在冲突(钟甫宁等，2008)。因此，通过林业补贴引导农户生产行为调整，缩小私人供给与社会供给间的差异具有特殊意义。在此背景下，国家出台了油茶等木本粮油生产的补贴政策以提高农户种植积极性。那么，当前的林业补贴政策是否发挥其应有的作用？其实现政策目标的理论机制是什么？已有的文献研究结论不尽相同。刘璨等(2006；2011) 得出林业补贴政策扩大了目标树种种植面积，提高了农户收入水平等结论；但也有学者认为林业补贴对社会总福利变化的影响存在不确定性(Hickmam et al., 2001；谭荣等，2005)。支玲等(2010)得出退耕农户对国家补贴依赖性强，但政策效果可持续性堪忧。吴柏海等(2013)、刘璨等(2014)认为补贴标准清晰、补贴指向明确、建立常态化的长期跟踪补贴机制是实现林业补贴政策目标的重要条件。但已有研究把林业作为一个笼统的补贴对象，未能区分林业经营和提供生态产品在补贴政策实施依据上的差别(黄安胜等，2013)，主要聚焦以生态建设为主要目标的林业重点工程，对改善民生的林业补贴政策评价较少。虽然学者们意识到政策效果差异主要受异质性的政策作用对象决策的影响(钟甫宁等，2008)，但林业补贴政策对异质性农户生产决策产生作用的理论机制尚未得到充分揭示。那么，木本粮油补贴政策对农户生产决策的影响从而产生的实际效果如何？本研究通过对湖南、福建、河南、山东、云南等木本粮油主产省份补贴政策的实地调研，归纳出木本粮油补贴政策实施的实际效果，并利用理论模型对木本粮油补贴政策效果提供经济学解释。

木本粮油补贴政策的主要目标为：通过对达到一定条件的种植户进行财政补贴，激励农户提高木本粮油种植积极性，增加木本粮油产品的市场供给。以油茶为例，从2008年开始，中央通过发改项目、农业综合开发项目等实施油茶补贴。目前针对木本粮油的补贴政策主要有专项补贴和一般服务性支持。

木本粮油专项补贴主要包括造林补贴、低产林改造补贴、林木良种补贴等。综合调研情况，当前实施的木本粮油专项补贴如下：1) 造林补贴一般发改项目补贴4 500元·hm^-2，补贴条件为：面积连片1/3 hm²以上，使用良种优苗，每年抚育1~2次，成活率达85%以上。2) 低产林改造补贴2009—2010年补贴标准为3 000元·hm^-2，2010年后补贴标准提高至4 500元·hm^-2。补贴对象为一般农户，改造当年通过验收后支付补贴额。3) 良种补贴种子园、种质资源库补贴9 000元·hm^-2，采穗圃4500元·hm^-2，母树林、试验林1 500元·hm^-2。油茶、核桃、油橄榄每株平均补贴0.5元(黄安胜等，2013)。

一般服务性支持包括林业基础设施建设、测土配方施肥补贴、现代林业示范工程、病虫害防疫体系建设、森火监测体系建设等。部分省份针对新造林实行森林防火隔离带补助，补贴金额15 000元·hm^-2。符合补贴的条件为：长1 km、宽15~20 m，挖大穴，2~3年生良种苗，抚育3年，成活率85%以上。此外，部分省市开展地方性财政支持政策，如福建省尤溪县针对园区道路建设补贴2 000元·km^-1。

为了分析2008年木本粮油补贴政策实施后木本粮油产业的发展情况，课题组于2010年10月采用典型抽样和随机抽样相结合的方法对福建省三明市尤溪县120个油茶种植户进行访谈问卷调查，并于2015年12月进行跟踪调查。此外，于2014年11月对湖南、福建、河南、山东、云南的木本粮油补贴政策实施情况进行调查，调查样本为龙头企业15家、合作社6家、种植户50户。

根据调研结果，从2008年开始，主要木本粮油种植地区实现了种植面积的大幅增加。从2008年开始云南省连续7年每年拨款1.2亿元财政资金补贴核桃种植户，新种核桃补贴450元·hm^-2。云南省核桃种植面积从2007年底的80万hm²增长到2014年的266.67万hm²，平均年增长核桃面积80万hm²，2008年以来的新增面积占总面积70%。山东省从2011年正式启动现代农业生产发展资金项目，项目资金为每年5 000万元，主要扶持核桃项目。2010年山东省核桃种植面积4.27万hm²，2014年已达12.13万hm²，每年新增约2万hm²。河南省从2008年开始将国家实施的各项补贴政策向木本粮油倾斜，每年投入核桃产业发展专项资金1 200万元，年新增木本粮油种植面积3万hm²，约占河南省新增造林面积的14%。各调查地区反映出的2008年后木本粮油种植面积扩大趋势充分体现了政策扶持的推动作用。

补贴主要通过影响木本粮油的产量和单位产品的成本而影响市场价格(欧文·B·塔克，2006)。根据经济规律，在其他条件不变的情况下，得到补贴的木本粮油产品价格可能下降。根据调研结果，2008年以来主要木本粮油产品价格基本呈现下降趋势。山东、河南等省的板栗价格在2007—2012年间连续下降，板栗的销售价格由2007年的15元·kg^-1下降到2014年的9元·kg^-1；带皮干枣价格2012年之前约40元·kg^-1，2014年约20元·kg^-1。山东核桃2012—2013年平均价格为36~52元·kg^-1，2014年为26~50元·kg^-1(山东省农业厅，2014)。值得关注的是，调查地区反映出茶油价格在2008—2014年呈现稳中有升的趋势，但2015年的价格已经略有下降。如福建省尤溪县农户销售的毛茶油价格2008年约为50元·kg^-1，2014年的价格为100~120元·kg^-1，2015年的价格为90~100元·kg^-1。多数油茶种植户预期茶油价格将进一步下降。根据调研情况分析，前几年茶油价格上涨的原因之一是随着宣传力度的扩大，市场对茶油价值认可度提高，市场需求有所增加；大规模新造油茶林未进入盛产期，而原有小规模农户由于农村劳动力流失加剧，小面积油茶林出现抛荒。这导致虽然油茶面积大幅增加，但产量并未大幅增长。而随着大规模新造油茶林陆续投产，市场茶油产品供给增加，价格将随之下降。

根据调查，2008年以来木本粮油新型林业经营组织增多，规模集中效应明显。如福建省尤溪县2007年以前形成的油茶林中单户经营规模小于0.33 hm²的占88.5%，0.33~0.67 hm²的约占11.5%；2007年以后新植的油茶林主要集中于0.33~0.67 hm²，单户种植规模3.33 hm²以上的占5.43%。2009年成立的河南省卢氏县利民专业合作社经营核桃林面积200 hm²，其中处于盛果期、初产期和产前期的分别为33.33，33.33，133.33 hm²。根据调研结果，木本粮油经营规模的扩大是补贴政策导向的直接效果，这也反映了大种植户对新造林补贴政策的响应明显。同时，部分单户经营面积较小的木本粮油林已被改种其他树种，即使没有改种也疏于管理，很多低产林基本绝收。

木本粮油生产效率主要取决于优良品种的选用，新技术的实施和劳动、资金的投入密度。当前的木本粮油补贴政策主要根据种植面积进行资金补贴，缺乏对其他要素扶持投入。各地调研反映出木本粮油经营中存在生产投入少，重栽轻管、管理粗放等问题。在实际经营中，木本粮油产品单位面积产量差异很大，如低、中、高水平单位面积茶油量分别为45，150，750 kg·hm^-2，而产量低导致的低收益使农户不愿意抚育管理，进而导致产量更低的恶性循环。如油茶种植大县湖南省浏阳市5万hm²油茶林中粗放经营面积2.3万hm²，占总面积46%。提高低产林产量的根本措施是加强抚育管理强度。但当前补贴政策较少针对经营抚育环节，如新造林补贴只针对造林环节进行验收；低产林改造补贴只针对改造当年费用的一次性补贴，且接受过补贴的林地不再纳入下一年的补贴范围，补贴缺乏连续性。从不同规模种植户生产效率看，大规模种植户新造木本粮油林机械设备投入大，造林成本高于小规模种植户。而且木本粮油生产和采收环节人工需求量大，随着劳动力成本的持续上升，以雇佣劳动力为主的规模化经营户生产成本远高于小规模种植户。从产出情况看，同样投入情况下的单位面积产量差别不大，有些特定品种的木本粮油林单片经营规模太大不利于病虫害防治。

当前具有较大适用范围的木本粮油补贴政策为新造油茶林补贴4 500元·hm^-2和低产林改造补贴3 000~4 500元·hm^-2，而该标准从2008年开始实施至今基本未调整过，难以完全满足木本粮油生产经营的需要。首先，造林补贴标准偏低。按照造林成本测算，高标准的油茶林造林投入约4.5万元·hm^-2，而当前的新造林补贴标准只占造林成本的10%。在德国、新西兰等国家，造林补贴一般占造林成本的20%以上，欧盟针对新造针叶林的补贴高达合格成本支出的80%(吴柏海等，2013)。根据《全国农产品成本收益资料汇编》，2012年全国3种粮食(稻谷、小麦、玉米)平均成本为1.4万元·hm^-2，而农户每年能得到的单种粮直补、农资综合补贴、良种补贴3项总额约为1 500元·hm^-2，占成本的10%(国家发展和改革委员会价格司，2013)。而粮食作物当年投产，木本粮油树种造林后至少4~5年才可少量投产，初始资金依赖性大；其次，不断增加的生产资料价格和造林难度推高了造林成本，但多年不变的补贴标准弱化了补贴政策的效果。2008年新造林4 500元·hm^-2的补贴标准能较好地提高农户的种植积极性，但到2015年，相同补贴标准对农户的吸引力已大大下降。

集体林权制度改革全面铺开后，农户的林地权属明确，自主经营决策权加大，林业补贴政策同农户生产决策之间的关联性，以及社会角色分化后的农户生产行为对林业补贴政策的反应成为决定政策效果的关键因素。把木本粮油市场看作完全竞争市场，从木本粮油补贴政策对市场均衡的影响、对不同规模农户的影响以及对生产效率的影响进行理论分析，判断木本粮油补贴政策的作用机制，对木本粮油补贴政策实际效果提供经济学解释。

产品供给弹性和需求弹性的大小决定补贴的归宿(欧文·B·塔克，2006)。林业生产的长周期性决定了林产品供给相对于需求对价格变动的反应更具滞后性。油茶、核桃、板栗等树种4~8年进入挂果期，一般在8年后进入盛果期，进行生产调整的成本较高。关于木本粮油产品的供给弹性，Sabbatini(2014)使用意大利1983—2007年的数据计算出橄榄油的供给弹性为0.07，缺乏弹性。从消费看，木本粮油产品市场占有率低，替代品众多，如茶油仅占中国人均食用油消费量不到2%(尚德蒙斯国际商务中心，2011)。因此，假定木本粮油产品供给缺乏弹性且供给价格弹性小于需求价格弹性。

对木本粮油补贴政策的梳理发现，当前的补贴主要为针对生产者的投入导向型补贴，且大部分补贴对种植规模有一定要求。因此，将木本粮油的生产者分为2类：一类是达到补贴条件的大规模种植户，另一类是未达到补贴条件的小规模种植户。假设政府对符合条件的木本粮油种植户单位面积补贴金额为S。A₁A₂表示木本粮油小规模种植户供给曲线，B₁B₂为大规模种植户供给曲线，C₁C₂代表木本粮油市场总供给曲线。D表示木本粮油市场总需求曲线。市场达到均衡时，均衡价格为P₁，小规模种植户的供给量为Q₁，大规模种植户的供给量为Q₂，市场总供给量为Q₀(图 1)。

图 1 木本粮油补贴政策实施前后的市场均衡 Fig.1 Market equilibrium before and after the implementation of the woody grain and oil plants subsidy policy P1, P2分别表示补贴政策实施前、后的市场均衡价格；Q0, Q′分别表示补贴政策实施前、后的市场总供给量；Q1, Q3分别表示补贴政策实施前、后未达到补贴条件的小规模种植户的供给量；Q2, Q4分别表示补贴政策实施前、后达到补贴条件的大规模种植户的供给量。下同。 P1 and P2 are the market equilibrium price before and after the implementation of subsidy policy, respectively.Q0 and Q′ are the total market supplies before and after the implementation of subsidy policy, respectively. Q1 and Q3 are the supplies of the small-scale growers who do not meet the conditions of subsidies before and after the implementation of subsidy policy, respectively. Q2 and Q4 are the supplies of the large-scale growers who meet the conditions of subsidies before and after the implementation of subsidy policy, respectively. The same below.

当政府对大规模种植户提供单位面积为S的补贴时，大规模种植户供给曲线向右移动S的距离至E₁E₂位置，总供给曲线移动到F₁F₂(虚线部分)。此时，市场价格降低到P₂，小规模种植户供给量减少为Q₃，大规模种植户的供给量增加到Q₄，不考虑市场需求变化的情况下，市场均衡量增加到Q′(图 1)。因此，可以得出2个结论：

结论1：木本粮油补贴政策的实施会使木本粮油市场规模扩大。

结论2：木本粮油补贴政策的实施会降低市场均衡价格。

木本粮油补贴政策实施对不同规模种植户的不同影响将引起差异化的生产决策。当均衡价格从实施补贴前的P₁下降到实施补贴后的P₂时，小规模种植户根据市场均衡做出减少供给量Q₁-Q₃的决策(图 1)。由于林业生产周期长，种植面积短期内也许不会减少，但小规模种植户可能通过减少生产要素投入的方式降低供给量。而大规模种植户的总供给量从Q₂增加到Q₄，由木本粮油补贴政策带来的市场供给增加量Q′-Q₀全部由大规模种植户贡献，还挤占了小规模种植户Q₁-Q₃的供给量。补贴政策使获得补贴的大规模种植户占据更有利的市场地位，从而对小规模种植户产生了“挤出效应”。因此，得出结论3：木本粮油补贴政策设置的补贴条件将导致大规模种植户对小规模种植户的“挤出效应”。

那么，木本粮油补贴政策的实施对不同规模种植户的收益和福利产生了什么影响？

图 2中，MC₁和MC₂分别表示补贴前后的边际成本曲线，ATC₁和ATC₂分别表示补贴前后的平均总成本曲线。不实施补贴时市场价格为P₁，种植户按照边际收益等于边际成本来确定最优产量Q₁，此时所获得的利润为S_ABCO1D。假设单位面积产量与林地、劳动力、资金等要素投入之间单调递增。当政府对木本粮油种植进行补贴时，假设Q^*为能取得政府补贴的最小种植规模从而决定的产量。此时，木本粮油市场均衡价格下降为P₂，达不到补贴条件的小规模种植户面临2种选择：1) 调整产出于边际收益等于边际成本的Q₃，则利润下降为S_DEFO1，利润减少的面积为S_ABCID+S_EIF；2) 扩大产出至Q^*以获得补贴。此时，小规模种植户的边际成本曲线下移S的距离至MC₂，扩大产出带来的收益增加量为S_DO1IHO2G，带来的损失为S_HJK。因此，小规模种植户把产出从Q₃扩大到Q^*的净收益为ΔΠ₁=S_DO1IHO2G-S_HJK。当ΔΠ₁≥0时，小规模种植户将产出规模从Q₃扩大到Q^*是有利的；而当ΔΠ₁≤0时，小规模种植户将使产出规模维持为Q₃，此时由政策补贴带来的收益净损失为ΔΠ₂=S_ABCO1D-S_DEFO1=S_ABCID+S_EIF。

图 2 补贴政策实施对小规模木本粮油种植户的影响 Fig.2 Effects of the subsidy policy on small scale growers of woody grain and oil plants Q*表示符合补贴条件的最低种植规模所决定的产量；Q5表示小规模种植户根据边际收益等于边际成本原则所确定的最优产量。 Q* is the yield which is decided by the minimum production scale of subsidies requirements; Q5 is the optimal yield of the small-scale growers decided according to the principle of marginal benefit equals the marginal cost.

可见，小规模种植户是否扩大产出主要取决于单位面积补贴额S和最低补贴规模Q^*的大小。S越大且Q^*越小，则扩大产出规模到Q^*的可能性越大。当补贴标准S较低或者Q^*较大时，补贴可能造成小规模种植户缩小种植规模，减少产出并因此遭受净损失ΔΠ₂。但从图 2可以看出，即使扩大产出到Q^*能使小规模种植户从补贴中获得收益，但此时其最优的产出规模应该是由MC₂=P₂确定的Q₅，由政府规定最低补贴规模而决定的Q^*所带来的净损失为S_HJK。同理，大规模种植户因补贴政策带来的收益变化和扩大种植的决策主要取决于补贴标准的高低。因此，可得到结论4：最低补贴面积太高或补贴标准太低不利于鼓励种植户提高木本粮油生产积极性，反而造成小规模种植户产出规模的减少和福利损失。

从当前木本粮油补贴政策的补贴对象看，达到一定条件的大规模种植户是政策鼓励的重点。那么，不同规模的种植户在木本粮油生产效率上有何差别？

当木本粮油市场不存在补贴时，不同规模经营者均会调整产出规模使其边际生产率等于市场均衡价格P₁，从而具有相同的边际生产率。如对木本粮油实行新造林补贴后，市场均衡价格为P₂，达不到补贴条件的小规模种植户可能缩小产出规模使边际生产率等于实际边际成本P₂，而大规模种植户由于补贴的存在将增加产出。在边际成本上升规律下，将产出调整为边际成本等于P₂加上S为止(图 2)，从而降低了边际生产率。得出该结论的原因之一是木本粮油补贴政策的实施可能激发一部分生产者的投机行为，他们以获取政府补贴为目的，从而使边际生产率低的要素进入木本粮油市场(黄祥芳等，2014)。

当然，以上结论的前提是木本粮油经营过程中林地、劳动力和资金的边际生产率已实现较优状态。同时，木本粮油补贴政策通过影响林地、劳动力和资金边际生产率而影响木本粮油生产率，该传导机制的有效性决定木本粮油补贴政策的绩效。此外，林业相对于其他产业而言生产周期长、生产转换成本高，农户对补贴政策的生产决策响应，尤其是种植面积决策的变化具有更长的滞后性。当农户短期内无法调整种植面积时，劳动力和资金投入变化将更快做出响应。因此得出结论5：只同种植面积挂钩的生产环节补贴政策使大规模种植户的生产率低于小规模种植户。

根据实地调研结果，归纳出木本粮油补贴政策实施的实际效果，并结合经济理论模型进行理论解释，理论结果较好地映证了实际效果，得出以下结论：1) 木本粮油补贴政策的实施降低木本粮油市场均衡价格，扩大市场规模。2) 木本粮油补贴政策导致大规模种植户对小规模种植户的“挤出效应”。3) 最低补贴面积太高或补贴标准太低不利于鼓励种植户扩大木本粮油种植积极性，反而造成小规模种植户种植规模的减少和福利的损失。4) 只同种植面积挂钩的生产环节补贴政策使大规模种植户的生产率低于小规模种植户。

造林补贴政策扩大了木本粮油种植规模，但由于缺乏有效的监管，种植面积扩大的同时单位面积产量增长有限。产量的提高不仅要靠面积的扩大，更取决于单位面积产量的提高。从低、中、高水平的木本粮油产量水平可知，我国木本粮油产品单位面积产量提升的潜力很大。因此，应逐步把补贴政策从以造林为主转向抚育管理，提高单位面积产量，增加市场供给，同时也增加农民收入，实现“双赢”。

根据分析结果，木本粮油补贴政策对扩大种植规模起重要性的作用，尤其对刺激种植大户的投资效果明显。当前的低产林改造补贴主要通过合作社、企业生产基地等形式展开，难以真正惠及广大小规模种植户。建议实现补贴的连续性，向小规模种植户倾斜，简化补贴申请和验收程序。此外，在林权抵押贷款中扩大经济林的贷款可获得性，满足木本粮油种植户的信贷需求。尽快推进经济林保险的保障措施。

当前木本粮油补贴资金来源主要是中央财政和部分地方财政，资金来源渠道单一，补贴标准较低。发展木本粮油产业是保障粮油安全战略的重要举措，可适度考虑把木本粮油纳入我国农业粮油生产补贴的范畴，丰富资金来源渠道，提高补贴标准。

研究结论显示，大规模种植户的生产效率不一定高于小规模种植户。当木本粮油林单片经营规模太大时将导致病虫害加剧，而木本粮油林对经营抚育措施要求较高，规模太大可能导致抚育管理措施跟不上，从而降低生产效率。多地调查结果显示，木本粮油树种单片经营1.5~2 hm²比较适合。因此，补贴条件设置时面积门槛不应太高，鼓励木本粮油种植户适度规模经营。