森林公园是我国起步早、影响面宽的自然保护地品牌之一。历经1980年以来35年的成长过程，逐渐形成了以国家级森林公园为骨干，国家、省和市(县)三级森林公园共同发展的格局，在加强森林资源保护、普及自然科学知识、促进林区经济发展等方面的作用不断加强，其重要性得到了各级政府及社会的肯定(兰思仁等，2014)。但在如何可持续发展与提高管理质量上仍存在不少问题。本文在梳理全国森林公园的发展历程和管理轨迹的基础上，总结其主要成就和贡献，分析其发展瓶颈问题，以期为未来的健康可持续发展提供建议。

1994年林业部颁布的《森林公园管理办法》规定，森林公园分为国家级、省级、市(县)级三级，主要依据森林风景的资源品质、区位条件、基础服务设施条件以及知名度等来划分。国家级森林公园由林业部(现国家林业局)审批，省级和市(县)级森林公园相应由省或市(县)级林业主管部门审批。森林公园的撤销、合并或变更经营范围，必须经原审批单位批准。

依划分依据差异，森林公园可划分为不同类型。如按地貌景观可划分为10个基本类型：1)山岳型(如湖南张家界、山东泰山、安徽黄山、陕西太白山国家级森林公园等)； 2)江湖型(如浙江千岛湖、湖南南湾国家级森林公园等)； 3)海岸-岛屿型(如山东鲁南海滨、福建平潭海岛、河北秦皇岛国家级森林公园等)； 4)沙漠型(如甘肃阳关沙漠、陕西定边沙地国家级森林公园等)； 5)火山型(如黑龙江火山口、内蒙古阿尔山国家级森林公园)； 6)冰川型(如四川海螺沟国家级森林公园)； 7)洞穴型(如江西灵岩洞、浙江双龙洞国家级森林公园)； 8)草原型(如河北木兰围场、内蒙古黄岗梁国家级森林公园)； 9)瀑布型(如福建旗山国家级森林公园)； 10)温泉型(如广西龙胜温泉、海南蓝洋温泉国家级森林公园)(陈戈等，2001)。按旅游半径可划分为城镇型、郊野型和山野型(兰思仁，2004)。按林地权属可划分为：一是依托国有林场、国有林业局建立在国有林地内的森林公园，这一类约占国家级森林公园总数的75%左右； 二是依托集体林地建立的森林公园； 三是兼有国有和集体林地的森林公园。

1949年以前，中华民国政府在各地兴建森林公园，并颁发了《各县设立森林公园办法大纲》。新中国成立后，森林公园发展进入萌芽阶段，周恩来总理曾建议在贵阳近郊建立图云关森林公园。党的十一届三中全会以来，中国森林公园开始真正起步，历经了试点起步、快速发展、规范发展、质量提升4个发展阶段(图 1)。

试点起步阶段发展特点：发展速度缓慢，每年批建森林公园数量较少； 省部联合建设，投入相对较大； 行业管理较弱，影响力较小。1980年8月，林业部发出了《关于风景名胜地区国营林场保护山林和开展旅游事业的通知》，着手组建森林公园和发展森林旅游； 1981年，林业部召开森林旅游试点座谈会，选定北京松山、云蒙山林场，广东流溪河、南昆山、大岭山林场，山东泰山林场，湖南张家界、南岳林场等作为首批试点(俞晖等，2003)。自1982年湖南张家界国家级森林公园建立之后，又先后建立了浙江天童、千岛湖，陕西楼观台，安徽琅琊山等国家级森林公园，多已发展成为著名的旅游目的地。截至1990年底，全国森林公园总数为27处，其中国家级森林公园16处。

	图1 1982—2014年国家级森林公园批建数量统计 Fig.1 Quantity statistics of approved National Forest Parks from 1982 to 2014

快速发展阶段发展特点：经济、生态和社会效益的带动作用逐渐显现；批建数量短期内猛增；建设质量和管理水平亟待跟进。由于第1阶段的试点实践，森林公园建设与森林旅游发展受到社会各界认同。1992年林业部在大连召开了森林公园及森林旅游工作会议，要求凡森林环境优美、生物资源丰富、自然和人文景观较集中的国营林场，都应建立森林公园。由此森林公园建设速度明显加速，仅3年就批复建立218处国家级森林公园，加上各省批建的省级森林公园，截至2000年底已达到1078处，其中国家级森林公园344处(国家林业局，2013)。森林公园数量迅猛增长，但“量”与“质”发展不同步，给森林公园后期发展带来了一定负面影响(李世东等，2007)。

规范发展阶段发展特点：确立森林公园的首要任务是保护，工作重心由批建森林公园转向提升建设质量和管理水平，各地建设呈现出良好发展态势。 这一阶段森林公园建设和森林旅游发展工作引起了党中央、国务院高度重视，在《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》(中发[2003]9号)、《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》(中发[2008]10号)、《国务院关于加快发展旅游业的意见》(国发[2009]41号)等重要文件中，都对建设森林公园、发展森林旅游提出了明确要求(国家林业局，2014)。

质量提升阶段发展特点：森林公园发展进入新常态，注重以满足国民休闲需求为导向，行业管理能力得到不断提升，积极接轨国际保护地体系。具体体现在政策与法制体系建设、规划与标准化建设、森林风景资源保护、人才培训、宣传推介到示范建设、国(境)内外交流合作等方面：先后颁布《国家级森林公园管理办法》、《国家级森林公园总体规划规范》；结合国家生态文明建设和新型城镇化发展要求，启动编制《全国城镇森林公园发展规划(2016—2025年)》，辽宁平顶山、浙江雁荡山、湖北潜山国家级森林公园以及贵州甘溪省级森林公园获得“国家生态文明教育基地”称号，吉林龙湾群国家森林公园入选世界自然保护联盟(International Union for Conservation of Nature，IUCN)首批全球最佳管理保护地绿色名录；举办首届中国国家森林公园国际论坛，形成了《长沙共识》；举办首届海峡两岸森林公园与森林旅游论坛；参加首届亚洲公园大会和第六届世界公园大会；首届两岸林业论坛、亚洲解说研讨会的举办加强了我国森林公园与国(境)外的交流与合作(国家林业局，2015)。

截至2014年底，全国森林公园总数达3 101处(含国家级森林旅游区1处)(图 2)，规划面积达1 778.7万hm²。其中，国家级森林公园791处、国家级森林旅游区1处，面积1 226.1万hm²； 省级1 428处，面积430.3万hm²； 市(县)级881处，面积122.3万hm²。目前，森林公园数量最多的省份是广东，共有532处； 面积最大的是吉林省，达240.062 万hm²(国家林业局场圃总站，2015)。

	图2 1980—2014年国家级森林公园数量统计 Fig.2 Quantity statistics of National Forest Parks from 1980 to 2014

森林公园行业管理指导思想在30多年中发生过几次大的转变，每一种指导思想都是在特定国情、林情下产生的，每一次转变都标志着森林公园发展走上了一个新台阶。

1982—1997年，森林公园定位为国有林场的一种多种经营项目。20世纪80年代，中国林业发展刚从计划经济体制 中走出来，发展森林旅游的目的是为当时僵化的国有林场经营管理模式探索新的发展方向(兰思仁等，2014)。到90年代，在邓小平同志南巡讲话后，国家做出了大力发展第三产业的决定，旅游业的巨大作用被社会所认可，而林业正面临“两危”困境(可采资源危机和经济危机)，亟需调整林区长期单一木材生产的产业结构。在这种背景下，森林的多种功能逐步受到重视，国有林场凭借着资源优势，自然成为了森林公园发展的主要依托(罗芬等，2014)。

1998年特大洪灾以后，党中央、国务院从全国经济社会可持续发展的战略高度，做出了实施天然林资源保护工程(天保工程)的重大决策，国有林区森工企业由采伐森林向营造林转变。进入21世纪，国家确立了以生态建设为主的林业发展道路，林业由林产品的主要供给者转变为国土生态安全的保卫者。为了在加强资源保护的同时实现林区长久发展，也为了满足日益增长的走进森林、体验自然的国民精神文化需求，建立森林公园、发展森林旅游自然成为林区发展路径的一个重要选择。2003年，党中央、国务院做出了《关于加快林业发展的决定》(中发[2003]9号)，强调要努力发展好森林公园，突出发展生态旅游等新兴产业。在这一时期，森林公园真正融入了经济社会发展大局，发展森林公园得到了各级政府的关注和重视，其作用得到了社会各界普遍认可。

“十一五”(2006—2010年)期间，追求可持续发展进一步成为世界各国的共识。中国在经历了长期经济高速增长后，面临着环境快速恶化、资源快速消耗等一系列严重问题，追求绿色发展和经济社会的协调可持续发展已成为十分迫切的战略选择，而推出国土主体功能区划分是实现可持续发展的重要举措。在这一时期，我国林业由传统林业向现代林业转变，进入了全面实施以生态建设为主的林业发展新时期。在《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》中，国家级森林公园被列入“国家禁止开发区域”。2007年，国家级森林公园在国家发展和改革委员会牵头编制的《国家文化和自然遗产地保护“十一五”规划纲要》中被确定为“国家文化和自然遗产地”。这一定位在《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》、《国家主体功能区规划》及《“十二五”国家文化和自然遗产地保护规划》中得到了延续和深化。作为 “国家禁止开发区域”和“国家文化和自然遗产地”，要求国家级森林公园依法实施强制性保护，严格控制人为因素对自然和文化遗产原真性、完整性的干扰，严禁不符合主体功能定位的各类开发活动。2011年， 国家林业局颁布了《国家级森林公园管理办法》，进一步明确了资源保护是森林公园的首要任务，并确立了保护、教育、游憩3大主体功能。党的十八届三中全会审议通过的 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决议》在加快生态文明制度建设中提出建立国家公园体制，林业部门作为国家自然生态资源的重要管理者，在承接国家战略和对接国际体系发展中肩负着更加重要而艰巨的任务。

与美国等很多发达国家相比，我国森林公园发展起步较晚，全国森林公园行业管理体系是在20世纪90年代后才逐步建立并成型的。

1992年，林业部成立了“森林公园管理办公室”，引导、指导全国森林公园发展的各项行业管理。1995年， 林业部在国有林场和林木种苗工作总站专门设置了“森林公园和森林旅游管理处”，进一步强化了对全国森林公园和森林旅游的行业管理。在此期间，各省、自治区、直辖市林业厅(局)、各森工(林业)集团都新设置或明确了森林公园和森林旅游工作的主管处(室)，大部分地市(县)林业主管部门也相应明确了责任机构。这种行业管理架构一直延续至今，而且很多省(区)还进一步加强了森林公园和森林旅游管理机构的设置。如对分布在各地的森林公园，特别是国家级森林公园，都按要求设立了管理机构(管理处、管理局、管委会等)，行使日常管理职责；在国有林场基础上建立的森林公园，大部分是与国有林场实行“一套人马、两块牌子”管理。2011年，经中央机构编制委员会办公室批复同意，国家林业局国有林场和林木种苗工作总站加挂了“国家林业局森林公园保护与发展中心”牌子，体现了进一步加强森林公园行业管理的重要性，目前该“中心”下设森林公园管理处和森林旅游管理处，承担全国森林公园建设与森林旅游发展等管理工作。

1994年，林业部颁布了《森林公园管理办法》； 2011年，国家林业局颁布了《国家级森林公园管理办法》。这2部部门规章是当前全国森林公园行业管理的基本依据。多年来，林业主管部门先后出台了多个规范性文件，如《国家级森林公园设立、撤销、合并、改变经营范围或者变更隶属关系审批管理办法》(2005年)、《国家级森林公园监督检查办法》(2009年)等，还就森林公园管理、国家级森林公园林地管理、国家级森林公园行政许可实施情况检查等下发了多个通知。1994年，林业部组织成立了“中国森林风景资源评价委员会”。2009年，国家标准化管理委员会批准成立了“全国森林公园标准化技术委员会”。目前，森林公园的专业标准主要有《森林公园总体设计规范》(LY/T 5132—95)、《中国森林公园风景资源等级评定》(GB/T 18005—1999)、《国家级森林公园总体规划规范》(LY/T 2005—2012)、《森林人家等级划分与评定》(LY/T 2086—2013)等。与此同时，地方法规建设也取得显著成效，先后有湖南、四川等11个省(区)颁布实施了《森林公园管理条例》。

建立森林公园并加强管理，使大量珍贵自然资源得到了有效保护，成为国家自然保护地体系的重要组成部分，国家级森林公园也因此被确定为“国家禁止开发区域”、“国家文化和自然遗产地”。森林公园中目前已有13处列入世界遗产地保护范围，14处纳入世界地质公园保护范围。为进一步加强重要森林风景资源保护的针对性和科学性，国家林业局2006年下发了“关于组织编制《国家重要森林风景资源保护目录》的通知”(林场发[2006]150号)，要求各地开展森林风景资源调查与评价，将林业区划范围内具有稀有性、典型性和突出普遍价值的森林风景资源纳入重点保护范围，实行分类管理，强化对遗产资源的保护。在2012年出台的《国家级森林公园总体规划规范》中，对“重要森林资源”提出了专门的保护与培育要求，并将相关资源划入“核心景观区”管理。经多年努力，各地森林公园对生物、地文、水文、天象、人文5大类35亚类的森林风景资源，逐步明确了重点保护对象和保护范围，各种管理和保护措施的针对性和科学性日益增强，如生物资源包括四川龙苍沟、湖北大老岭、江西阳岭的亚热带常绿阔叶林，云南西双版纳、海南尖峰岭等的热带雨林，四川瓦屋山、贵州百里杜鹃等的杜鹃花(Rhododendron)景观，重庆雪宝山、红池坝的亚高山草甸，江西铜钹山的红豆杉(Taxus)景观，贵州习水的桫椤(Alsophila)景观，广西大瑶山的福建柏(Fokienia hodginsii)景观等； 水文资源包括浙江铜铃山壶穴、湖南神农、广东南岭九重山等瀑布群景观，江西陡水湖、广东新丰江湖泊森林岛屿景观等； 地文资源包括广西八角寨丹霞、湖南张家界石英砂岩峰林、湖南天台山花岗岩石柱、贵州龙井天坑、贵州凉风垭喀斯特石芽与溶洞等； 人文资源包括新疆哈日图热格岩画与草原石人等。

森林公园建设有力地促进了森林旅游发展。2014年全国森林公园共投入建设资金457.7亿元，拥有旅游步道7.81万km，旅游车船3.47万台(艘)，接待床位85.28万张，餐位153.73万个，职工总数达16.97万人，导游人员1.78万人，初步形成了“吃、住、行、游、购、娱”配套发展的服务体系。长期以来，依托森林公园的森林旅游一直是全国森林旅游的主体，如2014年全国森林公园共接待游客7.1亿人次(占当年全国森林旅游游客总量的78%和国内旅游总人数的19.5%)，旅游直接收入572.1亿元(占当年全国森林旅游直接收入825亿元的69.3%)，各省中接待游客量最多的是广东(1.33亿人次)(图 3)，但直接收入最高的是浙江(144.5亿元)(图 4)。

图3 2014年全国各省(市、自治区)森林公园旅游人数 Fig.3 Provincial tourist arrivals of forest parks of China in 2014 TJ：天津Tianjin； XZ：西藏Tibet； NX：宁夏Ningxia； HI：海南Hainan； QH：青海Qinghai； NM：内蒙古自治区Inner Mongolia； SH:上海Shanghai； GS:甘肃Gansu； XJ:新疆Xinjiang； GX:广西Guangxi； BJ:北京Beijing； YN:云南Yunnan； JL:吉林Jilin； HL:黑龙江Heilongjiang； SN:陕西Shaanxi； HE:河北Hebei； AH:安徽Anhui； HB:湖北Hubei； LN:辽宁Liaoning； SX:山西Shanxi； FJ:福建Fujian； HA:河南Henan； SC:四川Sichuan； GZ:贵州Guizhou； HN:湖南Hunan； SD:山东Sh and ong； JS:江苏Jiangsu； ZJ:浙江Zhejiang； CQ:重庆Chongqing； JX:江西Jiangxi； GD:广东Guangdong.下同。The same below.

	图4 2014年全国各省(市、自治区)森林公园旅游收入 Fig.4 Provincial tourism revenues of forest parks of China in 2014

森林公园是普及自然科学知识、传播生态文明理念的理想场所。为进一步发挥森林公园的国民教育功能，国家林业局2007年下发了《关于进一步加强森林公园生态文化建设的通知》(林场发[2007]109号)，明确指出“森林公园是我国林业生态文化体系建设的重要阵地”，要求各地“将生态文化建设作为森林公园建设的一项长期的根本性任务抓紧、抓实、抓好，使森林公园切实担负起建设生态文化的重任，成为发展生态文化的先锋”。在2012年出台的《国家级森林公园总体规划规范》中，将“生态文化建设”作为独立章节纳入国家级森林公园的总体规划范畴。多年来，森林公园在传播生态文化、提高国民生态保护意识中发挥了越来越重要的作用，一大批森林公园已成为大中小学生的科普基地、爱国主义教育基地、夏(冬)令营基地，成为科研人员的试验基地和艺术爱好者的创作基地，多处森林公园还被国家林业局、教育部和共青团中央共同命名为 “国家生态文明教育基地”。近年来，国家林业局森林公园管理办公室进一步加大了对森林公园生态文化建设的引导和支持力度，大力推进森林体验与森林养生事业发展，举办“国家级森林公园生态文化建设研讨会”、“国家级森林公园解说员培训班”，并对各地森林公园的生态文化解说加大了指导和支持力度。同时，各地森林公园不断加强生态文化基础设施建设，不断推出丰富多彩的生态文化活动，如甘肃、北京先后与德国、韩国合作建设“森林体验中心”，浙江省推出“走进森林公园亲子系列活动”，湖南省推出“藏文于山”生态文化活动，河北省实施“森林科普进万家”宣传活动等(陈鑫峰，2015)。

森林公园大多位于经济相对落后的大山区、大林区，森林旅游发展与农民、农村、农业发展的关系十分密切。我国共有832个贫困县，其中52%分布有各级森林公园，国家级森林公园就达227处，占国家级森林公园总数的近29%； 森林旅游的发展，实现了从 “砍树”到“看树”、从“卖山头”到“卖生态”、从“卖木材”到“卖景观”、从“把林产品运出去”到“把城镇居民引进来”的历史性转变，许多地区通过建设森林公园、发展森林旅游获得了显著经济效益。据不完全统计，2014年全国森林公园共带动创造社会就业岗位79.3万个，其中，山东、浙江、河北每省创造就业岗位都超过了5万个(图 5)； 依托森林公园开展的森林旅游共创造社会综合产值近6 000亿元。另据不完全统计，我国森林公园发展已使3 000多个乡、15 000多个村、近3 000万农民受益，直接吸纳60多万农村人口就业。如天津市蓟县毛家峪村有72户256人，依托九龙山国家级森林公园发展农家院的年人均纯收入超过5万元，家家都住别墅，户户都有轿车； 福建省依托森林公园大力推进“森林人家”建设，就业人数达近 5 000人，餐位总数超过1万个，接待床位1 700余张，年接待人数60万人次，年旅游收入超过4 600万元； 山东省森林公园建设和森林旅游发展已辐射带动了420多个乡镇，3 300多个村庄，近430万人口受益，使980多个村脱贫致富，森林公园直接吸纳农业人口16.23万人就业，间接转移农村劳动力40多万人(国家林业局，2015)。

	图5 2014年全国各省(市、自治区)森林公园旅游就业人数 Fig.5 Provincial tourism employees of forest parks of China in 2014

经过30余年发展，我国森林公园行业管理体系已基本成型，景区体系已基本具备，产业发展已初具规模，以森林公园为主要依托的森林旅游业已进入大众化旅游的新阶段。尽管如此，我国森林公园发展还依然面临不少问题。

森林公园管理在《森林法》中没有相关条款，也没有一部专门行政法规，蓬勃发展的森林公园事业依然面临着法律基础薄弱的尴尬局面。目前，森林公园行业管理主要依据林业部门规章，而部门规章往往难以处理森林公园保护与发展中的诸多复杂问题。

各级森林公园的数量呈现中间大、两头小的结构(图 6)，国家级、省级、市(县)级分别占总量的26%，46%，28%，这不利于森林公园稳定健康发展。其原因一是对发展市(县)级森林公园重视不足，忽视了市(县)级森林公园在林业服务新型城镇化建设、满足城镇居民日益增长的休闲需求、弘扬生态文化中的重要作用，目前只有17个省(市)开展了市(县)级森林公园批建，其中仅广东省占全国市(县)级森林公园总数的近50%(图 7)； 二是大量国家级和省级森林公园的批建可能削弱了各地申报建立市(县)级森林公园的积极性。

	图6 2014年全国森林公园数量与面积结构 Fig.6 Structures of quantity and area statistics of forest parks of China in 2014

	图7 2014年市(县)级森林公园数量统计 Fig.7 Quantity statistics of county forest parks in 2014

森林旅游发展水平与各地经济发展水平密切相关，其中，旅游市场、投资和从业人员素质是3个重要影响因素(黄秀娟等，2015)。从总体上看，经济发展水平较高、人口分布较密集的东部省区明显领先；占全国各级森林公园总数不到1%、排名前30位的国家森林公园接待游客量超过了全国森林公园游客量的20%(黄秀娟等，2011)。很多森林公园建设水平低、服务能力差、市场营销不到位，其森林旅游发展水平与拥有的丰富森林风景资源不相称，与其周边城镇居民旺盛的森林旅游需求不相称。发展不平衡导致全国一小部分森林公园经常愁于节假日的人满为患，而相当大部分森林公园则门可罗雀，森林风景资源利用效率极低。

森林公园旅游产品开发和设计偏重观光型旅游产品，类型单一，品牌意识模糊，尤其资源相似公园的产品开发极其类似，大量游客“说走就走”现象普遍。究其根源，一是产品定位缺乏科学支撑，在一些经济发达国家，普遍采用可接受改变的极限理论(limits of acceptable change，LAC)和游憩机会谱理论(recreation opportunity spectrum，ROS)，这可用于森林公园解决资源保护与利用及提升游客高质量游憩体验的问题，其实质是制定游客森林游憩体验机会目标，进行环境容量接受的公园分区并制定相应标准，构建游客体验与实质环境的桥梁(程希平等，2015)。二是森林资源与人文资源融合不足，包括民族文化、历史文化等内涵，尤其在“吃、住、行、游、购、娱”6大元素上的发掘不到位，导致旅游产业链不健全，社区参与难度大、项目少，富民惠民效果不突出，制约了森林公园经济、社会效益的充分发挥(盛俐等，2009)。

森林公园体系是我国自然保护地体系的重要组成部分，但由于国际交流与合作较少等，与自然保护区、风景名胜区等其他保护地品牌相比，森林公园的国际知名度和社会认可度还相对较弱。

森林公园作为我国自然保护地体系的重要组成部分，历经了试点起步(1980—1990年)、快速发展(1991—2000年)、规范发展(2001—2010年)、质量提升(2011年至今)4个发展阶段，形成了以国家级森林公园为骨干，国家、省和市(县)三级森林公园共同发展的格局。森林公园行业管理指导思想在30多年中发生过几次大的转变，改革开放初期作为国有林场的一种多种经营项目，天保工程实施以来成为林业主体功能转换的重要选择之一，“十一五”期间国家级森林公园被确定为“国家文化和自然遗产地”、“国家禁止开发区域”。目前，全国森林公园行业管理体系已基本成型，产业发展已初具规模，在强化自然资源保护、支撑森林旅游发展、促进生态文化传播、带动区域经济增长等方面发挥了重要作用。森林公园的未来发展面临着更多挑战，例如法律位阶较低、中央投资引导不足、从业人员素质偏低、菱形数量结构不可持续等问题，究其原因是各地森林旅游发展极不平衡，市(县)级森林公园发展滞后； 普遍存在重开发轻保护、重眼前轻长远利益现象； 森林体验、森林养生等旅游产品欠缺，森林多功能利用效率较低； 同时森林公园的国际知名度和社会认可度有待提高。

为推动全国森林公园的健康快速发展，必须尽快克服影响森林公园发展的一些突出问题。森林公园行业管理应按“五个结合”原则逐步深化，即把森林公园功能作用与经济社会对林业的多元化要求相结合、把森林公园自身发展阶段特殊性与国家发展战略的大背景相结合、把对资源严格保护与合理利用相结合、把生态林业发展与民生林业发展需求相结合、把世界自然保护地发展珍贵经验与中国国情林情相结合。

新时期下，森林公园行业应进一步做好以下工作：一是强化森林公园行业管理的行政地位，积极争取把各级森林公园行业管理机构纳入行政管理系列，国家林业局成立“森林公园管理局”或“国有林场与森林公园管理局”； 二是推动森林公园的立法进程，修订《森林法》增加森林公园建设管理的相关内容，争取出台《森林公园管理条例》，积极推动地方性法规建设，进一步完善相关政策和标准； 三是加强森林等自然资源保护与利用的基础调查与研究，启动森林等自然资源的普查工作，清楚掌握资源基本情况和分布特征，研究制定利于提高保护性利用水平的政策和技术措施； 四是建立稳定可靠的投资渠道，包括中央和社会投资渠道； 五是完善人才队伍管理制度，开展各类专项人员培训及课程开发，如森林旅游解说员、森林人家服务人员、森林自然教育指导师、养生指导师等； 六是学习国际先进经验和做法，如德国“近自然林业”和美国“新林业”的理念与做法，运用IUCN《最佳保护地管理绿色名录》的理念和评价标准，合理设置森林公园的内部机构，建立特许经营制度，严格限制游客数量(逐步开展网上订票)，强化生态教育功能，建立社区共建制度等。