文章信息
- 雪明, 武曙红, 程书强
- Xue Ming, Wu Shuhong, Cheng Shuqiang
- 我国REDD+行动的测量、报告和核查体系
- A Measuring, Reporting and Verifying System for REDD+ Activities in China
- 林业科学, 2012, 48(3): 128-131.
- Scientia Silvae Sinicae, 2012, 48(3): 128-131.
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文章历史
- 收稿日期:2011-11-30
- 修回日期:2012-01-16
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2. 中国保利集团公司 北京 100010;
3. 渭南师范学院 渭南714000
2. China Poly Group Corporation Beijing 100010;
3. Weinan Normal University Weinan 714000
自2005年《联合国气候变化框架公约》第11次缔约方会议(COP.11) 决定启动2012年以后的国际气候制度谈判,并在2007年将减少发展中国家毁林和森林退化引起的碳排放(REDD+)议题纳入《巴厘行动计划》以来,各缔约方大会、科学技术咨询机构(SBSTA)、长期行动特设工作组(AWG-LCA)以及京都议定书特设工作组(AWG-KP)均在其召开的历次会议上分别就REDD+议题所涉及的各种资金机制及方法学问题进行谈判和讨论。在COP.16采纳了AWG-LCA的工作成果—《坎昆协议》以后,REDD+的政策措施和激励机制成为《UNFCCC》长期合作行动特设工作组(AWG-LCA)谈判的重要内容,并受到各国重视。虽然《坎昆协议》在REDD+行动的目标、范围、指导原则等方面取得了一些进展,但在实施手段及其效果以及资金、技术和能力建设支持的可测量、可报告和可核查(以下简称“三可”)制度安排等方面仍有很多问题尚未解决。《UNFCCC》第17次缔约方大会已经要求SBSTA开发对森林碳排放和汇清除、森林碳储量及变化、森林面积及其变化进行测量、报告和核查的方法学。
根据《坎昆协议》第71段C及AWG-LCA在COP.17上达成的协议草案-/CP.17中C部分的第64段中对发展中国家提出“开发健全、透明的国家森林监测体系对REDD+活动进行测量、报告和核查”(MRV)的要求(UNFCCC, 2010; 2011),本文对《UNFCCC》缔约方会议关于REDD+行动“三可”的相关规定进行解读,分析现阶段我国实现REDD+行动“三可”目标的难点和重点,并提出我国实施REDD+行动MRV体系的基本框架,以期能确保发达国家所提供的资金和技术的支持效果,提高我国林业部门编制温室气体清单的能力,促进我国林业增汇/减排技术的进步和公众对气候变化的认识。
1 《UNFCCC》缔约方会议关于REDD+行动“三可”的相关规定《坎昆协议》第三部分C的第71段指出:在发达国家提供充足并可预测的技术和资金援助的前提下,发展中国家要根据各自的国情和能力制定国家战略或行动计划,并设置国家森林碳排放或森林碳贮量的参考水平,建立健全、透明的国家森林监测体系以及提供信息的制度(UNFCCC, 2010)。《UNFCCC》第13次缔约方会议制定的《巴厘行动计划》的第1(b)ii曾指出:非附件1缔约方在可持续发展方面所进行的可测量、可报告和可核查的国家适应与减缓行动(NAMA), 应得到附件1国家在技术、资金和能力建设方面的支持,这些支持同样应该是可测量、可报告和可核查的(UNFCCC, 2007)。《UNFCCC》第17次缔约方会议上也重审了在获得资金的前提下,发展中国家所实施的REDD+行动应该是可测量、可报告和可核查的(UNFCCC, 2011)。由于发展中国家数量众多,其在森林资源、基础设施、经济活动、人口数量、气候条件、政治制度以及减排/增汇潜力等方面有很大的差异,各国消除贫困和促进经济可持续发展的目标也不尽相同,因此,所采取的适应与减缓气候变化的REDD+行动也会不同。
2 现阶段我国实现REDD+行动“三可”的难点和重点在对巴西、危地马拉、马达加斯加、墨西哥和秘鲁实施的REDD+试点项目进行调研的基础上,分析这些活动面临的难点,结合我国的国情对我国实施REDD+行动MRV的难点进行了分析,结果表明:REDD+行动的确定和描述、REDD+活动区土地利用情况的历史变化、参考排放水平的建立、林木生物量的测定、REDD+行动减排效益的预测以及监测方案的制定等一系列工作是测量、报告和核查REDD+行动的必要程序。我国要实现REDD+行动MRV的目标将会面临以下挑战:1) 难以获取估测生物量碳储量和确立参考排放水平所必需的信息,包括卫星图像、土地使用数据、生物量数据、土地使用变化情况、毁林驱动力、土地所有权和利益相关群体(Hardcastle et al. 2008); 2) 由于数据要求、政府参与度、技术难度、审查过程、对捐资者/投资者的吸引力等各方面的差异,目前对REDD+活动的认证还没有统一标准; 3) 缺乏已经核准、随时可用的方法学(包括基线和监测方法学),国家或地区REDD+活动的管理者需开发新的方法学(Penman,2008); 4) 缺乏了解UNFCCC工作流程、IPCC制定的LULUCF指南以及REDD+方法、不同认证机制的相关要求、实施REDD+活动地区总体环境概况的专家; 5) 几乎所有的REDD+活动都难以获取充足的预付资金来支付初始策划阶段的高昂费用, REDD+的预期碳收入可能不足以支付建立活动所需的全部设计、执行和交易费用(包括项目设计文件编制和项目认证费用),难以确保实施和监测REDD+行动的资金连续性,也是阻碍项目实现MRV的主要因素之一。
现阶段我国REDD+行动MRV的侧重点应该是制定相关政策手段和激励机制,实施和推广国家级的REDD+示范项目(例如开展UN-REDD计划),从示范项目中获取经验和教训,建立REDD+行动的核查、报告和监测体系框架,以确保我国REDD+行动计量、报告和核查体系的合理性和科学性。
3 我国REDD+行动的核查、报告和监测体系 3.1 REDD+行动的类型REDD+行动涉及了政策的制定和实施、项目的开发以及能力建设等活动类型,对不同类型的REDD+行动进行测量、报告和核查,需根据活动类型采用不同的方法学。因此,建立REDD+行动的测量、报告和核查体系应该先划分REDD+行动类型,然后确定不同类型的REDD+行动需要的MRV规则。
我国的REDD+行动可分为以下几种类型:1) 制定应对气候变化的林业政策方案:例如《应对气候变化国家方案》、《省级应对气候变化方案》、《应对气候变化林业行动计划》等; 2) 制定减少毁林和森林退化引起的碳排放的林业法规:例如各省、市、自治区制定的天然林保护条例、森林病虫害防治条例、森林防火条例、森林采伐更新管理条例等;3) 设立国家和地方林业应对气候变化部门或协调机制:例如在国家林业局、各省林业厅设立林业碳汇管理办公室,国务院批准成立中国绿色碳汇基金会等; 4) 制定我国林业增汇和减排的可持续森林经营技术标准:例如编制碳汇造林技术规定、碳汇造林检查验收办法、经营碳汇林的技术规程、中国林业碳汇审定和核查指南等; 5) 制定森林碳汇效益补偿机制以及建立森林保险体系,通过保费补贴等政策手段扩大森林投保面积; 6) 实施禁止毁林、防止森林退化、可持续森林经营管理、重点工程造林、公民义务植树以及合理开发和利用生物质材料的增汇减排项目; 7) 对林业行业的基层领导和专业技术人员进行应对气候变化的宣传和培训; 8) 开展减少毁林和森林退化引起的碳排放以及增强森林碳汇的林业技术研究和培训; 9) 开拓我国林业碳汇自愿市场。
3.2 REDD+行动的测量REDD+行动的可测量应该理解为政策措施本身或政策结果的可测量,这种可测量应该包括定性的可测量和定量的可测量:对涉及上述3.1节中1),2),3),4),5),7) 和8) 的REDD+行动应主要进行定性测量,对涉及4),5),6) 和9) 的REDD+活动应主要进行定量测量。虽然测量REDD+行动的实施过程和效果的具体指标因REDD+行动类型而不同,但无论何种类型的REDD+都应该包括目的、实施状况、对可持续发展和消除贫困的贡献、环境效果、可持续性及成本有效性等普遍性指标。
3.2.1 目的审定REDD+行动计划和政策措施内容中是否明确该计划或政策措施的目的是减少森林碳排放或增加森林汇清除; 审定会议纪要、项目设计文件以及林业碳信用购买合同中是否明确描述所开展项目的目的是减少碳排放或增加汇清除。
3.2.2 实施状况审定各省市、自治区林业部门是否按照国家方案和政策的要求制定了相应的行动计划和政策措施,是否按照所拟定的计划和措施开展了具体的保护森林、可持续管理森林或植树造林等项目活动,是否对活动所涉及的区域、利益相关者以及项目的实施过程进行记录。
3.2.3 对可持续发展和消除贫困的贡献如果REDD+国家方案或者政策措施没有促进当地居民全程参与REDD+行动或者项目的管理,只是租用了他们的土地,那么,除了获得出租土地及被作为廉价劳动力的微薄收入外,居民不仅得不到有助于将来继续维持生计的技能,而且还可能由于没有机会表达自己的意愿而丧失对自己所拥有的土地的所有话语权(Colfer et al., 2005)。《坎昆协议》明确提出,REDD+行动要确保本地居民的权力得到充分的体现,因此,要对REDD+行动对可持续发展和消除贫困的贡献进行测量,需要审定所实施的REDD+行动是否能确保社会经济影响的可持续性(即是否从执行政策或行动设计阶段开始就让当地居民参与,接受利益相关群体的意见,而且确保他们有权向项目开发商反映他们的愿望和困难,并得到及时的反馈); 审定本地居民及利益相关方是否通过参与REDD+活动获得就业机会并增加了经济收入。
3.2.4 环境效果REDD+行动的环境效果不仅仅体现在减少毁林引起的碳排放或增加森林的碳汇及减缓气候变化方面,还体现在维持全球生态平衡、调节气候、保持水土、减少洪涝等自然灾害等方面。采用IPCC《 LULUCF好的做法和指南》中建议的碳贮量变化法来量化为了执行与REDD+相关的政策而开展的活动、项目、碳汇交易所减少的碳排放或增加的汇清除。REDD+行动在维持全球生态平衡方面的环境效果的测量可以采用森林生态系统服务功能价值评估的方法来完成。此外,如果REDD+行动的环境效果发生逆转(行动所减少的碳排放或汇清除发生碳逆转),可通过对REDD+行动进行风险评估来测量。
3.2.5 可持续性审定REDD+行动是否制定了完善的REDD+行动管理和监测计划,是否严格按照计划对每次监测结果进行记录、归档,是否执行了质量控制和质量保证程序。
3.2.6 成本有效性量化为执行国家行动计划和政策措施而开展的活动、项目或碳汇交易所需要的成本以及所产生的效益,并对其进行成本效益比较分析。
3.3 REDD+行动的报告对REDD+行动进行报告的目的是使这些减缓行动具有透明性、可比性和准确性(GOFC-GOLD, 2009)。我国的REDD+行动报告应与国家信息通报制度相结合,按国家信息通报所规定的内容、频率、形式以及报告的程序来实现。报告格式可自行开发,报告频率应与林业温室气体清单编制的频率相一致(每2年1次)。报告的内容应该包括:开展REDD+行动的目的、REDD+行动的类型、实施机构、发达国家提供的技术和资金、我国提供配套资金或REDD+项目所带动的国家投资、REDD+行动的实施情况、REDD+行动对我国可持续发展和消除贫困的贡献、REDD+行动的环境效果、成本效益、REDD+行动的可持续性以及REDD+行动效果等内容。
3.4 REDD+行动的核查核查REDD+行动及其效果的目的是评估REDD+行动的实施情况、产生的环境效果以及有效性。我国在制定核查原则时应确保核查过程不会给我国带来资金和资源上的压力和负担。我国对REDD+行动的核查可采取以下一般性的程序:1) 确立可靠、透明、可比、准确以及成本有效的REDD+活动核查原则; 2) 建立国家和省级的REDD+行动核查办公室以及培训机构; 3) 开发我国REDD+行动核查指南; 4) 确定核查REDD+行动的一般性指标,包括所制定的目的是否实现、实施过程和效果是否与所报告的信息一致、是否合理地应用了所获得的资金和技术支持、是否对可持续发展和消除贫困有贡献、是否提高和促进了实施REDD+行动的能力; 5) 建立国家REDD+行动核查小组,该小组成员应包括政策制定者、技术专家、咨询顾问和其他利益相关方; 6) 建立评估、核查的信息公开制度,除保密信息外,应通过公开渠道披露核查的程序、方法、指南、核查小组以及核查结果等信息。
4 结语发展中国家实施的REDD+行动应该采用国家标准还是国际标准进行测量、报告和核查是国际气候谈判中附件1国家和非附件1国家在REDD+“三可”问题上的最大分歧。目前我国建立与国际接轨的REDD+行动测量、报告和核查体系框架的目的并非是接受附件1国家关于采用国际标准独立核查REDD+行动的要求,而是为了提高我国林业部门编制温室气体清单的能力,促进我国林业增汇减排技术的进步,验证发达国家所提供的资金、技术和能力建设的支持效果的一种措施。建立和实施REDD+行动测量、报告和核查体系不能成为发达国家干涉我国内政和我国自己选择林业减缓行动的借口,更不能成为发达国家在我国林业部门投资并赚取利润的工具。
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