文章信息
- 蔡斌, 周伯煌, 刘刚.
- Cai Bin, Zhou Bohuang, Liu Gang
- 可持续森林采伐初探
- A Preliminary Survey on Forest Sustainable Cutting
- 林业科学, 2009, 45(9): 138-141.
- Scientia Silvae Sinicae, 2009, 45(9): 138-141.
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文章历史
- 收稿日期:2008-04-10
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作者相关文章
2. 浙江省安吉县林业局 安吉 313300
2. Forestry Bureau of Anji County, Zhejiang Province Anji 313300
林业可持续发展的核心思想是健康的林业经济发展应当建立在生态的可持续能力、社会公正和人们参与以及自身发展决策的基础之上, 其实质就是要科学地认识人类与自然的关系,走社会、经济、生态可持续发展之路(徐珍源等,2004)。我国是发展中国家,近半个世纪以来,由于人口的急剧增长和经济的快速发展,造成了日益严重的生态经济矛盾。这种层面上,立法倾向限制森林采伐,理应是顺理成章;但是森林采伐限额制度却限制了林业经济的可持续发展,特别是在《物权法》颁布后,林木采伐仍受到严格限制,林木所有权人无法实现其物权权能,无法实现其利益,更缺乏资金对林业进行再投资。
1 当前森林采伐限额制度现状我国是一个森林资源相对贫乏的国家,森林资源的总体水平与生态环境建设和社会经济可持续发展的要求相距甚远。第5次全国森林资源清查结果表明,全国人均占有森林面积只有0.128 hm2,相当于世界人均占有量0.6 hm2的21.3%,人均占有森林蓄积量仅为9.048 m3,只有世界人均蓄积72 m3的1/8(张松丹,2002)。为保护森林资源,我国颁布了一系列法律法规,其中较为重要的有:《森林法》、《森林法实施细则》、《森林更新管理办法》、《森林防火条例》、《林地管理暂行条例》、《沿海国家特殊保护林管理条例》、《造林质量管理暂行办法》、《退耕还林条例》、《林木种苗质量监督管理条例》、《林木种子生产、经验许可证管理办法》等(吕忠梅,2004)。其中尤以试行于1979年,正式实施于1984年,并于1998年修改的《森林法》最为重要。森林法是调整在森林、林木的保护、培育、合理利用和森林、林木、林地的行政管理活动中发生的社会关系的法律规范的总称。森林法以保护、培育和合理利用森林资源为目的,是国家组织、领导和管理林业建设和林业生态环境保护的主要法律依据。我国《森林法》确定了森林、林木、林地的所有者和使用者的合法权益受法律保护原则、对林业给予经济扶持原则、森林资源永续利用原则、依法治林原则(周训芳等,2004)。
年采伐限额制度是指国家根据用材林的消耗量低于生长量的原则,确定森林采伐量的最高限额制度。森林采伐限额的确定要严格经过制定-汇总、平衡-审核-批准这一程序(吕忠梅,2004)。《森林法》第二十九条规定:“国家根据用材林的消耗量低于生长量的原则,严格控制森林年采伐量。国家所有的森林和林木以国有林业企业事业单位、农场、厂矿为单位,集体所有的森林和林木、个人所有的林木以县为单位,制定年采伐限额,由省、自治区、直辖市林业主管部门汇总,经同级人民政府审核后,报国务院批准。”
森林采伐限额制度根据我国森林资源总量不足的实际,总结建国以来森林资源保护管理的经验教训,吸收国际上一些林业发达国家的成功做法,由《森林法》明确规定并经国务院批准执行的一项旨在保护和发展森林资源,实现科学经营、永续利用和生态优先的林业经营思想的法律制度和措施。严格控制森林资源过量消耗,对森林资源实行限额采伐是保护和发展森林资源的根本措施;但是严格限制森林采伐,阻碍了林业经济和森林的可持续发展。
2 森林限额采伐背景下凸显的问题正确认识和全面了解森林采伐限额,将为研究保护、发展和利用森林资源奠定理论基础;积极探讨森林限额采伐背景下的问题,将为不断完善森林采伐限额制度和森林的可持续发展起到推动作用。
2.1 林木所有者物权处置权能受限制备受瞩目的“石光银现象”正是这一问题的现实注释。石光银于1984年决定承包荒沙地造林,并成立治沙公司,至2002年,已经完成造林4 000 hm2,但石光银却陷入了泥潭,至今难以脱身,原因是他根本申请不到采伐许可证。依据我国关于承包经营的有关规定,石光银拥有所造林木的所有权,但法律的屏障使他的处置权权能根本无法实现。在此,采伐许可证已经不仅仅是对所有权行使的一种限制方式了(高利红,2004)。
林权就是有关森林资源以及森林、林木和林地的所有权和使用权(陈根长,2002)。林木是我国《森林法》、《担保法》等明确使用的一个法律概念,林木物权是一种相对独立的物权类型。按我国法律规定,林木物权的权利主体既可以是国家和集体,也可以是单位和个人。林木物权的内容包括林木所有权、林木用益物权和林木担保物权。使用权、收益权和交易权,各项权能相互关联,对其中任何一项权能的限制都会导致林木所有权的残缺。目前,我国实行的采伐许可证和森林采伐限额制度过于严格,过多地限制了林木所有权人的权利行使,使林木采伐权受到限制或者剥夺,林木收益权难以实现,在新的形势下,森林采伐限额制度暴露出了许多弊端,甚至阻碍了林业的进一步发展。因此,研究能保持林业可持续发展的森林资源管理新制度迫在眉睫(徐珍源等,2004)。
2.2 木材采伐许可证制度存在缺陷《森林法》第三十二条规定:“采伐林木必须申请采伐许可证,按许可证的规定进行采伐;农村居民采伐自留地和房前屋后个人所有的零星林木除外。”凭证采伐制度是保证森林采伐行为能够按照核定的采伐限额及木材生产计划进行的管理制度,林政部门也正是通过核发采伐许可证实现对采伐限额的监督管理,核发采伐许可证的部门不得超过批准的年森林采伐限额和年度木材生产计划发放采伐许可证。
由于森林面积大、结构复杂,许可证核发单位执行伐前设计审批、伐中检查、伐后验收的规定,需要一定的技术、更多的人力物力、更高的执行成本,基层林政部门几乎无法承受,很难得到执行。因此,在采伐许可证发放的实际过程中,部分单位没有按规定发放林木采伐许可证,发证人员也没有经过培训,不具备发证资格;发放的林木采伐许可证更存在涂改、缺漏项、填写错误、不盖名章等问题;林木采伐许可证台账不规范,台帐管理混乱,没有装订成册;采伐验收结束后林木采伐许可证没有进行及时回收,个别单位擅自印制林木采伐许可证(李俊杰,2005)。
3 可持续森林采伐制度的基本内容中国乃至世界上绝大部分拥有森林的国家,其林业发展都正在经受着各方面的威胁,诸如地球生物多样性的丧失、由于空气污染和原始森林的蜕变而导致的森林衰退以及国家开发森林为其他土地类型而产生的森林面积减少、森林土地贫瘠和林木退化以及不恰当的非可持续的森林采伐行为而产生的森林浪费等。过去的几十年,世界上许多国家在对森林的开发利用中,一定程度上实现了对环境有利、经济获益和社会可行的森林管理制度,以实现可持续发展。但是,还需要更多的努力来确定引进和应用适当的法律政策和实用的环境友好的采伐行为,以促进森林的可持续发展,人与环境的和谐相处。对于目前的中国来说,要解决日益突出的社会对木材的大量需求与木材越来越不能满足人民生活需要之间的矛盾,必须解决森林采伐这一难题,实现环境保护和林业的可持续发展。
3.1 扩大采伐的内涵可持续发展林业,一定程度上要广泛地利用林产品。我国《森林法》中采伐概念等同于伐木。但是对于森林而言,除了林木,森林还提供了许多非木材产品,这些产品在增加就业和收入上却是相当有益的,特别是对当地农民。在这个基础上,采伐不再和伐木是一个意思,它包含着广泛的非木材产出(De et al., 1989)。在智利开展的一项研究项目,研究从森林地中采集、加工和销售可食用蘑菇,到1990年底,这些蘑菇的产值达到大约每年300万美元(Donoso et al., 1993)。瑞典和日本等国家已经进行了评估,非木材林产品的经济价值总计达到全部木材产品价值的20%~30%。非木材林产品对许多发展中国家的经济显得更加重要,例如巴西坚果、橡胶、棕榈心、蘑菇、蜜蜂和蜂蜡、藤杖和竹子等,以及另外一些非木材林产品有时对当地人民更重要,它们有潜力来提高人工林的产值,因此可以降低森林滥伐的可能性(Dennis et al., 2002)。享有“华东古老植物摇篮”之称的浙江凤阳山自然保护区,就因为其拥有许多名贵的中草药,自古以来当地百姓靠采伐中草药为生;但是在被划为自然保护区后,不再允许采伐,使得百姓失去了一个很大的经济来源。如果,能依靠凤阳山独特的地理位置,人工培育中草药,那么既能保护好环境,也能为农民带来经济收入,实现凤阳山真正的可持续发展1)。作为来自森林的非林木产品理应在森林法中得到规范,用法律规范它的可持续利用,以发挥其经济效用,同时也能在一定程度上减少对林木的采伐。
1) 余久华.2008.自然保护区立法过程.浙江林学院人文学院学报报告.
3.2 可持续森林采伐的基本要素我国现行的林木采伐总额按照从下往上报批,但是这种审批很多时候只是一大堆包括了图表和数据的没用信息,体现不出森林的生物多样性和主要的生态功能,在大多数情况下,被认为是为获得采伐许可证才进行的程序而已。可持续森林经营是在保护基本的森林覆盖下,还要保护森林满足社会不同种类迫切需求的能力。除此之外,还有长期对森林产量的需要以及其他方面对森林的强大压力。因此森林的可持续经营的基本要素必须包括:
3.2.1 规划制定一个详细的短期和长期森林规划是必不可少的,形成一个完整的区域利用计划。长期规划要求对森林的经营目的(保护、生产、公关休闲)做出精确的限定和分类,全面考虑有关森林经营的各个方面;短期规划依照长期规划给出的指导方针,依据年度计划贯彻实施。
3.2.2 基础设施如没有对道路或集材道进行规划,只重型机械进行简单的开道,集材时容易使植被遭到破坏。正确地规划和建设森林道路和集材道是可持续森林经营的一个重要方面,同时统一森林采伐机械标准。
3.2.3 精细集材为了减少损害,综合利用所伐木材,精细和全面的木材产品集运非常重要。传统上只对原木的最好部分集材,而树枝和许多其他的产品就浪费了。对被伐树木的综合利用,不仅有利于经济,而且对生态和社会同样重要。联合国热带农业研究教育中心在高山橡-竹林的研究显示,每公顷采伐大约70 m3的树木,利用树枝可以产生将近350 m3的薪炭材和几百根标杆(Dennis et al., 2002)。
3.2.4 采伐强度森林采运作业是人类干预森林生态系统的一种经营活动,人们通过采运作业在获取木材产品和森林经济效益的同时还不同程度地影响到森林的质量、结构、生态环境以及森林的经济和生态效益(戚春华等,2003)。因此,在进行森林采伐经营活动中要合理地选择采伐方式,以小强度择伐代替皆伐,提高森林恢复速度与森林更新效果。
3.2.5 综合保护森林、水、土壤是一个整体,三者对于维持生态系统来说至关重要。如果没有适当地保护土壤和淡水资源,仅仅保护森林是毫无意义的(田信桥,2005)。特别对于水土保持,如果没有其他植被覆盖,将不会出现一个生态意义上的综合效果。
3.3 建立林木采伐环境影响评价制度环境影响评价(environment impact assessment, 英文缩写EIA)是指对规划和建设项目实施后,可能造成的环境影响进行分析、预测和评估,提出预测或者减轻不良环境影响的对策和措施,进行跟踪监测的方法与制度。环境影响评价制度是指法律、行政法规、部门规章、地方性法规中关于规划、建设项目的环境影响评价的一系列法律规定的总称(夏少敏,2004)。我国自1979年《环境保护法(试行)》建立环境影响评价制度,2002年颁布《环境影响评价法》,该制度在对减少规划和建设项目带来的污染方面发挥了积极的作用。
国家实行年采伐限额制度的出发点是为保护环境,林木采伐许可证制度也是基于此原因。把环境影响评价制度引入到森林法中,对林木的采伐进行环境影响评估,运用该制度的内在优势,从而加强环境保护,促进可持续发展。现行的采伐限额制度,对于保护环境的积极作用是毋庸置疑的,但是它缺乏一套行之有效的标准来确定在那个区域、多大程度上实行该制度是合理可行的,民众更无法参与到其中。环境影响评价制度对于评价的范围、内容、程序、监督以及法律责任都有着明确的规定。环境影响评价制度鼓励公民积极参与环境影响评价中来,提高了社会公众参与环境保护的积极性,解决了环境权益的公平分配问题。环境影响评价根据森林采伐对当地生态系统的影响,能更好地划分商品林与生态林,从而为林木采伐证的发放提供参考。环境影响评价的引入,将对森林采伐制度产生积极而深远的影响。
可持续森林利用是全方位的,包括前期的采伐计划、执行以及采伐的后期评估,提高商品和服务的生产率,特别是扩大森林利用的多样性,其中包括木材和非木材的林产品,此举将能够帮助实现更多的收入和就业,在当前的金融危机环境下,更具现实意义。可持续森林采伐能够提高农村人口的生活水平,而不损害森林的再生和继续为人类造福的能力,满足下一代对林业商品和生态的需求。因此最好的森林生产规则应该是那种能为政策的制定和评估提供现实的参考和依据,同时又存在很大的灵活性,这样的指导方针可以被最大限度地根据生态系统功能和林业经济的需求而修改,或者按照一个国家或地区发展的社会经济状况而改变。这就要求法律和政策的制定者切莫不自觉地过渡趋向于抑制主动性,使得参与者不可能创造性地适应情况的改变。
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