21世纪掀起的集体林权制度改革政策对我国林农、林业和林区社会经济发展产生了深远影响。为了客观评价林权改革政策对集体林业发展的影响程度，国内不少学者从不同角度展开了相关理论和实证研究。徐秀英等(2006)运用定性分析方法比较系统地分析南方集体林区存在的产权问题，并针对林业税费制度改革提出了自己的见解；朱冬亮等(2007)以福建农村实地调查为基础, 对福建集体林权制度改革成效进行了初步的探讨和反思；刘璨等(2006)系统分析我国集体林产权制度变迁及其绩效，并讨论了与集体林产权制度密切相关的政策；孙妍等(2006)研究了江西林权制度改革中的林地规模化经营问题；李娅等(2007)研究了江西省集体林区林权制度改革效果及农户意愿；张利国(2007)对江西省林权制度改革整体成效进行定性评价；冷清波等(2008)从经济学理论角度分析集体林权制度改革中存在的产权困境；张蕾等(2008)运用实证分析方法对林权制度改革对农户生计影响进行了评价；孔凡斌(2008a)研究了江西林权制度改革政策对农户收入增长绩效，并系统分析了保持林农林业收入持续增长的制约因素。上述研究对于推动林权制度改革绩效评价研究具有重要的价值。总体上看，国内有关集体林权制度改革政策对地方政府和组织财政性收入影响评价研究还处于起步阶段，相关研究报道还非常少见。因此，集体林权改革，尤其是林业税费制度改革政策对地方政府财政收入影响评价是整个林权制度改革政策研究中的一个薄弱环节。

林业税费制度改革是集体林权制度改革一项十分重要的配套政策，是影响林权主体利益关系的核心政策工具。集体林权制度改革是对原林业经济利益分配格局进行重新划分，林业税费制度改革则对县、乡、村三级组织的经济收入产生直接影响，进而对地方治理能力结构产生重大影响。江西省是我国传统集体林区，森林覆盖率位居全国第三，也是林权改革开始时间最早，推进速度最快，改革经验最为丰富，影响最为广泛的省份之一，研究江西省林权制度改革政策的政府财政绩效具有典型意义。本文以江西省赣州市为例，研究集体林权制度改革对基层政府财政收入影响，分析地方政府治理能力和乡村公共服务供给能力因林权制度改革而发生的各种变化，讨论制约林业税费改革政策长期成效的外部环境因素，在此基础上，结合我国公共财政体制改革的一些新动向，探索扩大集体林区林业公共财政支出范围和建立林区公共财政管理新体制的途径，并对林业税费管理制度改革方向进行设计。

1 江西省集体林权制度改革主要经济政策

集体林权制度改革是一种由政府引导、群众参与的制度变迁过程，运用行政和经济2种手段调动地方政府和群众参与的积极性是本次集体林权制度改革的一个重要特征。为了推进集体林权制度改革，江西省在法定权限范围内，对原有林业经济政策进行大幅度改革，制定的主要激励措施包括以下几点：

一是改革资源流转收益分配政策。根据《中共江西省委江西省人民政府关于深化林业产权制度改革的意见》(赣发[2004]19号)文件，集体林区林权采取有偿转让经营。可将现有山林评估作价，通过公开招标租赁、拍卖等方式转让给集体经济组织内部成员，或内部自由组合，联户承包，或其他社会经营主体承包。转让费按年计收。对家庭承包经营的责任山不再收取任何形式的费用。

二是取消农业特产税。根据《关于取消除烟叶外的农业特产税有关问题的通知》(赣财农税[2004]19号)文件，取消木竹农业特产税，自2004年1月1日起执行。

三是规范增值税、所得税征收范围。从事木竹生产的单位和个人自产自销的原木、原竹取得的收入，依法免征增值税，暂免征收所得税。

四是调整育林基金平均计费价格。将定向培育的工业原料林和10 cm以下间伐材计费价格调整为180元·m^－3，商品木材育林基金计费价格分3档计征：10~14 cm商品材计费价格为300元；16~20 cm的商品材计费价格为360元；20 cm以上的商品材计费价格为400元，其中：20 cm以上(含20 cm)的阔叶树(杂木)计费价格为450元；标准竹每根征收育林基金1元，小于标准竹的竹材按每1寸0.1元计算。调整集体林育林基金分成比例。省、市共让利7%，全部补助给乡镇，即省、市、县(市、区)、乡(镇)四级分成比例为8%:15%:70%:7%。自2004年9月15日起执行。

五是取消市、县、乡、村出台的所有木竹收费项目。根据《关于取消涉林违规收费和调整育林基金分成比例等有关问题的通知》(赣财综[2004]80号)规定，除保留经国家和省批准的育林基金、森林植物检疫费、林权勘测费、林权证工本费、林木采伐许可证和木材运输证工本费外，其他未经国家和省批准的对木竹的所有收费一律取消，自2004年9月15日起执行。根据《财政部国家发展改革委员会关于公布取消103项行政审批等收费项目的通知》(财综[2004]87号)规定，自2005年1月1日起，取消林木采伐许可证和木材运输证工本费收费项目。

2 集体林权制度改革对县级财政收支影响分析 2.1 县级政府财政性收入的来源及影响因素

财政收入主要包括税收收入、行政性收费收入、专项收入、利润收入(如国有资产经营收入)、债务收入、罚没收入。税收是征收面最广、最稳定可靠的财政收入形式，是形成财政收入的主渠道；“费”具有一定的随意性，常常是加重企业和群众经济负担的主要原因，不规范的收费管理制度，会导致社会负担的进一步加重，影响经济发展和社会稳定，这也是农村税费改革的重要原因。我国集体林区林权改革中的财税制度改革重点集中在税费改革方面。因此，本文在分析林权改革对政府财政性收入影响时，将林业税费变化作为主要影响因素。

影响财政收入的因素主要有经济增长因素、税收政策因素和税收征管力度因素。经济增长是财政收入的基础性因素，税收政策调整直接影响财政收入，加大税收征管力度则加大财政收入的增长(成军，2003)。

2.2 林业税费制度改革与县级财政性收入变化

减免林业税费，是林权制度改革中一项十分重要的配套政策，其直接目的是为了提高农民林业收入。实践证明，减轻税费后农民获得了比过去更多的经济收入(孔凡斌，2008a)。众所周知，林业税是农业税的重要组成部分，林业收费则是政府开征的专项基金和收费项目。在南方集体林区，林业税收是林区地方政府财政收入的来源之一，林业收费则是地方政府和林业部门非税收入的重要组成部分。在一些林业大县，林业税收和收费收入曾一度是地方政府财政收入的主要来源之一，在平衡财政预算和维护林业机构运行中发挥着重要的调节作用。为了论证林业税费制度改革对林区地方政府财政收入的影响程度，对江西省赣州市18个县(区)和1个市辖国有林场林权制度改革后林业税收和收费减少情况进行了调查(表 1)。

从表 1统计数据可以发现，林权制度改革后，县级财政性收入减少的重要因素是农业税收的取消，赣州市年农业税收减少2 922.4万元。取消农业税是中央一项重要的惠农政策，林业是大农业的组成部分，林业税收也随着农业税的取消而自动取消。从政策来源来看，取消农业税收并不是林权制度改革的内容，所以林业税收减少不是林权制度改革的直接效应。林权制度改革后，林业增值税收和所得税有一定幅度的减少，但是税收减少的绝对量并不大，这主要是由于增值税和所得税是中央和地方公享税，且增值税总量相对较小，增值税收和所得税的减免对县级公共收入影响并不显著。此外，有关林业增值税和所得税减免政策出台时间早于林权制度改革，此前这项减免政策在各地实际实施效果并不好，很多地方并没有按照中央要求执行林业增值税和所得税减免政策，林权制度改革后，此项政策得到了落实。因此，税收减免政策不是林权制度改革政策的内容，税收减免公共收入减少的负向效应与林权制度改革本身没有直接关系。

林权制度改革对林业公共收入影响直接来源于林业收费政策的调整。就江西省赣州市而言，林权制度改革后，全市育林基金收入减少2 687万元，林业收费减少2 771.1万元，两项合计减收5 458.1万元，占减收总量的55%以上。就县区之间比较来看，林业大县和林业重点县在林权制度改革中收入减少最为显著。例如，崇义县和全南县是江西省林业重点县，也是全省林业资源大县，林权制度改革使2个县每年的林业收费分别减少了1 484万元和886万元。

2.3 林权制度改革对县级财政性支出影响

在推进集体林权改革过程中，江西省同时推出了林业机构配套改革方案，其中最重要的改革措施是将长期依靠林业收费供养的县、乡两级林业事业单位的人员费用和日常运行费用全部纳入县级财政预算范围，试图解决因取消林业收费项目后林业事业经费来源问题，保证林业管理工作正常运行。从形式上看，林业事业单位纳入财政预算范围扩大了县级财政支出数量。实际上，财政支出范围的扩大远不局限于此。从各地情况来看，集体林权制度改革对县域内的整个林业系统改革产生了直接影响，迫使地方政府加快推进国有林业单位的体制改革，以适应林权制度改革的整体要求。在中国，地方政府是稳定和发展行政辖区社会经济的主要责任承担者，国有林业单位改革成本也当然地由地方财政承担。为了反映林权制度改革过程中，江西赣州市各县级政府财政承担的改革成本，将江西省赣州市林权制度改革后财政增支调查数据统计于表 2。

从表 2统计数据可以看出，林权制度改革后，由于林业行政事业单位纳入财政预算，致使全市县级财政年增加支出达到3 825.7万元，且林业重点县和林业大县财政增加支出数量较大。例如，瑞金、崇义、全南等县财政年增加支出达到300万元以上。集体林权制度改革的同时，国有林场改革也随之全面推动，各县均参照集体林权制度改革模式，将森林资源经营权也分配给职工，并采用买断等方式转换身份来安置林场和林业企业职工，其中大部分转换成本由政府承担，增加了地方财政压力。江西省赣州市为了顺利推进林业企业体制转换，县级财政支出总和达到17 668.5万元。其中，支持职工身份转换资金支出达到10 406.4万元，社会保险和医疗保险支出达到6 229.9万元。

2.4 林业税费改革后县级财政性收支结构变化分析

如上所述，江西省林权制度改革后所实施的取消林业税收、调整和取消林业收费制度给赣州市地方政府财政收支平衡带来了巨大压力。一方面，取消地方非规范林业收费项目大幅度减少了县级财政非税收入，导致财政收入总量减少；另一方面，林业事业单位人员经费由预算外转入预算内，增加了县级财政显性支出数量，林业企业改革成本向地方政府财政转嫁也增加了地方财政一次性支出数量。为了定量分析赣州市全面实行“两取消、一规范”的林业税费政策对县级财政收支结构的影响，将表 1和表 2中的数据进行二次整理于表 3。

表 3中的数据显示，林权制度改革过程中，江西省赣州市18个县(区)和1个市辖国有林场财政收支缺口总额达到33 698.2万元。从缺口来源看，林业财政性收入减少的贡献率为29%，财政性支出增加的贡献率为71%(图 1)。这一数据说明，县级财政政策性支出增加是导致地方财政压力加大的主要因素，而林业收入的减少对地方财政支出压力相对比较小。从减少因素角度分析，林业收费减少对地方财政收入减少的贡献率为55.1%，林业税收减少的贡献率为37%，其他因素的贡献率为8%(图 2)，说明林业收费减少是地方财政性收入减少的主要原因。从县域水平上看，江西赣州市19个县级单位财政减收效应因素的贡献率差异比较大，其中林业收费减少对财政减收贡献率高于全市平均水平的有章贡区、南康、信丰、龙南、全南、瑞金、会昌、寻乌、石城和犹江林场10个单位，其中又以全南、瑞金最为典型，因取消和调整林业收费对地方财政性收入减少的贡献率均超过80%。从财政支出情况看，赣州市19个县级单位的财政增支出超过1 000万元的县(市)有南康、信丰、大余、龙南、定南、全南、宁都、瑞金、寻乌和石城等，其中以全南、宁都和南康3县(市)财政增支最大，均超过2 500万元。从财政总缺口数量来看，因林权制度改革引起的财政缺口数量惊人，年度缺口超过2 000万元的县(市)有8个，分别是南康、信丰、大余、崇义、龙南、全南、宁都、瑞金，其中缺口超过3 000万的县(市)是崇义(3 615万元)、全南(3 640万元)、宁都(3 404.9万元)，均为江西省山区林业大县。

2.5 集体林权制度改革中的财政性转移支付及其效果分析

实际上，在集体林权制度改革之初，林业税费政策调整影响县级财政收入问题已经引起江西省有关方面的重视，并采取了一些措施，以阻止因林权制度改革引发县、乡两级政府财政性危机。江西省已经采取的主要措施有：一是省级政府设立林权制度改革转移支付资金，对林业重点县育林基金减收予以补助。江西省具体规定，对因取消木竹农业税而造成的较大的收支缺口，全部由省财政通过转移支付安排解决，全省每年大约安排1.63亿元；对因取消自行制定的木竹收费而带来的财政收支缺口，由省财政每年安排的经费通过转移支付补助。笔者从江西省林业厅了解到，从2005年开始，江西省级财政每年对赣州市林业重点县因育林基金减收转移支付资金904万元，不到育林基金实际减收资金(5 458.1万元)的20%，且对非林业重点县不予以补助。由此可见，省级财政的补助难以弥补县级财政全部损失，一些非林业重点县财政减少难以获得应有的补偿。二是设立省级财政乡镇转移支付资金和村级转移支付资金。从2004年起，江西省给每个乡镇补助10万元，每个村增加1万元补助。赣州市一共361个乡镇、4 323个行政村，每年乡镇获补助为3610万元，行政村补助为4323万元；从2007年开始，江西省级财政还对赣州市村级转移支付差额进行补差2898.58万元。以上4项转移资金合计11735.58万元。三是通过调整集体林育林基金分成比例增加县、乡两级财政的林业收入。江西省规定将省、市两级育林基金收入的7%补助给乡镇，即省、市、县(市、区)、乡(镇)4级分成比例为8%:15%:70%:7%。调整后的育林基金分配政策从制度上保证了乡镇一级在林业非税收入中的分配份额。但是，即使省市2级将育林基金收入7%的部分让给乡镇财政，还是难以弥补取消地方林业收费制度后乡镇实际的财政性收入损失。笔者在赣州市一些林业乡镇调查表明，新的育林基金分配制度只能弥补乡镇林业收费收入减少的20%~40%。

3 问题讨论与政策建议 3.1 林业税费减免与政府间成本分担

减免林业税费为推动集体林权制度改革提供了良好的经济政策环境，涉林税费减免在相当程度上减少了地方政府财政性收入。其中, 税收减免对财政收入减少的效应相对较小，来自上级财政转移支付能在一定程度上降低林业税收减免的消极效应。从政策来源看，林业税收减免政策是为林权制度改革提供了一个十分重要的政策环境，但是税收减免却不是林权制度改革政策内在的组成部分。因此，林权制度改革对林业税收效应非常有限。

林权制度改革的财政性效应主要来自林业收费制度的变化，林业收费分配比例的调整和规范化整顿对县级及乡镇财政性收入影响比较大，其中，对非林区县财政收入影响相对较小，对传统的林业大县的财政收入影响尤为显著。

长期以来，林业收费制度被认为是导致林业负担过重的直接根源，是导致林业主体生产积极性不高，集体林业经营活力不够的制约因素。因此，在新的一轮林权制度改革推进过程中，人们试图取消林业收费制度，并通过将林业事业性机构人员及其经费纳入本级财政预算支出范围的努力，为最终取消林业收费制度铺平道路。笔者认为，人们需要从历史背景和现实需要2个时空上客观评价林业收费制度。在计划经济时期，国家财力非常有限，对林业“重取轻予”，林业长期扮演着积聚财力角色，各级林业行政和企事业单位很难获得足够的国家财政预算资金支持，林业收费制度成为林业经费的重要来源，保持着林业机构的正常运行。自1994年分税制改革后，中央对省级以下政府财权和财权相对应的整个事权并没有进行相应的改革，导致省以下各级政府不断上收财权、下放事权。相应，林业行政事业管理也出现了事权与财权严重失衡的现象，县级财政对林业行政事业性预算严重不足，林业事业运行经费严重地依赖林业收费，林业收费成为平衡县级财政预算的重要经费来源，林业收费征收不规范、使用不合理、监督管理不到位现象因此也日益明显。更为严重的是，随着林业事务的增加和管理机构的扩张，行政事业经费开支大幅度上升，正常的林业收费难以维持日益高涨的开支，县乡两级财政压力巨大，为了缓解压力，县级政府出台了名目繁多的林业收费项目，设区市政府相应也增设了部分林业收费项目，这些收费多数既没有法律依据也没有政策依据，从严格意义上说是违法收费。然而，县级政府设立的地方林业收费是地方政府基础治理能力和公共管理职能的现实需要，有其现实的合理性和必要性。从各地实际情况来看，林业收费对维持县、乡林业管理机构的正常运行，有效地缓解地方拮据的财政状况发挥着重要作用。

林权制度改革过程中，取消地方政府和村集体设立的各项林业收费项目，调低育林基金计费价格，增加育林基金县级分配比例，用以弥补村级收入减少部分。从表面上看，调整后的林业收费制度改善了育林基金分配结构，加快了林业收费制度法制化建设，同时，江西省将各级林业行政事业机构纳入本级财政预算范围，使林业部门的经费有了固定的保障，林业机构从形式上摆脱了“自己养活自己”的传统模式。然而，笔者通过调查发现，林业收费制度改革以后，县级林业行政事业单位经费表面上是由财政承担，但是资金实质上仍然来源于林业收费收入，财政并没有额外增加开支。相反，在一些贫困山区县，由于县级财力非常薄弱，政府借助林权制度改革林业“进财政”这一机会，将林业收费上收到本级财政，进一步强化了林业收费收入平衡财政的作用，林业部门基本上丧失了支配林业收费资金的调控权，林业部门依靠财政预算有限的资金维持着机构运行，而日常庞杂事务性开支，例如接待频繁的上级检查、考评费用以及林权制度改革中发生的巨大费用都没有稳定的资金来源。在县级财政拮据的情况下，林业工作站、检查站、森防站和技术推广站建设也失去了稳定的经费保障，林业扩大再生产所需要的基本建设投资出现体制性“断奶”。此外，基层林业部门还要承担由上级林业部门转嫁的政策性成本，例如江西省规定取消林木采伐证收费、木材运输证和免除林权证收费(政府规定可以收费，但是省级林业部门为了推进林权制度改革，要求基层林业部门不收费)，但是这种成本并没有因此而消灭，各种证照成本绝大部分由县级林业管理部门承担。基层林业机构的负担不断加重。

在林区的乡镇层面，林权制度改革后，取消地方性林业收费极大地减少了乡镇林业行政事业性收费收入。在林权制度改革之前，乡镇林业收入主要来自地方政府自行制定的林业收费项目，在林业比重大的乡镇，林业收费收入即是本级财政收入的重要来源。取消林业收费项目后，代之以固定的财政性转移支付补助和7%的育林基金收入分成，难以弥补制度变迁给乡镇政府财政的减收损失。由于没有经济利益，乡镇政府对林业工作的重视程度急剧下降，对林业行政管理部门工作的配合程度也发生了微妙变化。这在相当程度上削弱了林业行政执法效果和育林营林事业的正常开展。

在林区的村级层面，集体林业的分权改革和取消林业收费直接影响村集体经济组织公共服务能力和村级党政领导的工作热情，影响着林区的乡村治理面貌。过去，林区村集体可以通过转让林地经营权、出售林木采伐权和林木所有权获得经济收入，还可以通过收取一定量的林业管理费用以维持必要的村级开支，维系村级管理服务工作和村级公共产品的低水平供给。集体林权制度改革开始后，村集体失去了林地经营权和林木处分权，相应的林业管理费收取权也随之上收；从20世纪90年代开始，江西省集体山林经营权已经陆续落实到农户，有的农户林地还通过不同形式流转给了国营林场、林业企业或者民营经济主体，属于集体经营可供租赁、拍卖的林地资源面积并不多，即使有一些林地，村民都要求重新无偿分配，村集体无法对外租赁和拍卖。按照江西省关于资源流转分配政策规定，村集体对于那些已经明确了承包关系的山林不得收取任何费用。因此，村集体从林业上获取经济收入的渠道实际上已经被堵死。为了缓解集体林权制度改革对村集体经济的影响，江西省财政每年给予每个行政村以1万元的转移性补贴。显然，这一补贴对于山区林业大村来说是微不足道的，远不能满足乡村公共服务和公共产品供给需求。笔者认为，从制度上否定集体经济组织对集体林业经营收益分配权的做法，实际上是政府对集体经济组织参与经营集体林业能力的彻底否定。毫无疑问，取消村级林业收费权力是基于国家规范治理的政治理念，是乡村治理中的村民民主建设过程中的进步形式，但是，这一做法却没有对林区众多村庄千差万别的乡村治理传统和现实需求予以具体回应。通过“一刀切”的传统治理路线，解除集体林业经济组织的行政性管理取而代之以农民自我治理，是否有利于改善林区乡村治理环境，提升乡村治理水平，仍然是一个让人担心的问题。

前述分析表明，江西集体林权制度改革过程中所产生的政策性成本是巨大的，这些成本有显性的也有隐性的，且成本在政府间分担上呈现主体不断下移的现象。从显性成本上看，省级政府似乎承担了法定林业收费项目减免后所带来的地方林业行政事业收费较少的部分，通过财政转移支付方式弥补(税收减免不能计算在林权制度改革成本之中)，省级林业部门承担了育林基金分成比例减少的成本，中央财政也承担了林权制度改革的部分工作成本。但是总体上看，相对于其自身的财力而言，中央和省级政府及其林业行政管理部门所承担的成本是不高的。按照既得利益合理性原则，可以将地方政府规定的林业收费视为既得利益，那么，集体林权制度改革所产生的显性成本(取消地方林业收费项目、规范收费计算价格以及林权制度改革中发生的费用等)主要是由县、乡两级政府和林业行政事业管理部门承担。从显性成本结构来看，法定林业收费收入的减少量主要来自收费计价标准的调低，但是由于在育林基金纵向分配比例调整中，县级分配份额比重增加，增加量基本上可以抵消计价调整造成的县级育林基金收入的损失。因此，法定育林基金政策的调整并没有给县级林业收费总量造成显著影响。相对于法定林业收费政策的调整效应，取消地方性林业收费项目是导致县级及以下政府部门收费收入减少的主要因素。取消地方性林业收费项目所带来的成本在林区县、乡和村三级组织中占本级财政性收入比例相对较高，所体现的相对负担比重从县到村也相应呈现逐步加重的趋势。从隐性成本来看，林区县、乡两级政府财政减收所产生的机会成本比较大，林业行政事业机构能力下降所产生的治理成本上升，村级组织丧失林业分配权所带来的乡村治理结构变迁的成本同样难以估计。

3.2 基层政府财政困境与林业税费改革

林业收费制度改革是继2004年我国全面取消农业税后，为了推进林权制度改革而进行的专项改革，主要目的减轻林农经济负担，增加林农收入。在江西省林权主体改革完成后，林业收费是否会反弹的问题引起社会的普遍关注。如上所述，林业收费制度改革后对林区县、乡财政收入带来了比较大的压力，对林区村级治理也带来了前所未有的挑战。当前，影响林业税费制度改革长期成效的外部因素主要有：一是乡镇机构改革艰难，在贫困的山区和林区，乡镇机构臃肿是一个比较普遍而难以改变的社会现实，财政供养负担依然很重。二是林区农村公共品供给水平很低，在农村基础设施建设方面，农村农业税费改革后的支出缺口进一步拉大，林业收费制度改革则更进一步地加大了支出难度；在农村文化、公共卫生等其他农村公益事业方面，林区税费改革前对这方面的资金投入就很有限，改革后更加支出无保障。三是县乡政府财政困难，山区林区县乡财政更加困难。江西是我国传统集体林区，同时又是经济发展严重滞后的老区，大多数国家级和省级贫困县都分布在林区。尽管中央财政安排了专项转移支付，用以弥补乡村两级因税费改革带来的财力损失。但是由于改革前针对农民的林业收费数量并不明确，只对取消的法定收费项目进行财政转移性补偿，显然这种缺口补偿还远不能消除税费改革对乡镇政府和村级组织的影响，特别是以农林生产为主的山区和林区，财政缺口更为严重。四是乡村债务化解难。在农村税费制度改革前，乡村债务问题可以通过“三提五统”来消化，也可以通过征收各种费用予以缓解。改革后, 乡村两级收入明显减少，乡镇政府和村民组织在维持自身运转方面出现了新的债务，取消对农民的收费政策就彻底断掉了乡村两级预期偿债的资金来源，乡村两级债务压力显著加大(韩俊，2008)。在林区，弥补人员等经常性经费支出缺口，成为新增债务的主要原因。

综上所述，林业收费制度改革的现实成本在增加，成本承担主体不断下移，县、乡两级财政缺口不断拉大，财政收支平衡难度在不断加大，这些问题长期存在，将势必导致林区林业收费的反弹。由于资金供给不足，林业行政部门将有可能凭借林木采伐指标分配权以及行政处罚权实施变相乱收费、乱罚款等“寻租”行为，用以转嫁改革成本，乡镇和村集体将也有可能以新农村基础设施和社会事业建设项目配套政策为借口，超标准筹资酬劳，利用掌握林木采伐指标的分配权收取费用。凡此种种现象说明，林区林业税费改革成果巩固面临着现实的挑战。

3.3 全面推进林区农村综合改革，巩固林业收费制度改革成果

减免林业税费在林农增收方面已经取得了明显成效。2005年江西省政策性让利7.52亿元，其中取消木竹农业特产税1.64亿元，取消市、县、乡、村自行收费2.3亿元，林业部门调整育林基金平均计费基价让利1.57亿元，规范增值税、所得税征收范围让利2.01亿元。全省农民人均从政策性让利中直接增收23.5元(孔凡斌，2008b)。如上所述，林业税费制度改革在促进农民收入增长的同时，又在一定程度上削弱了县、乡和村三级组织的财政能力和治理能力。从我国农村税费制度改革的经验来看，进行相关配套改革是农村税费政策改革成果能否巩固的关键(韩俊，2008)。因此，需要尽快完善林区配套改革措施，建立平衡林农林业收入和地方政府组织治理能力协调增长的政策机制。

3.3.1 建立林区县、乡、村三级林业公共财政机制

集体林权制度改革后，农村林业社会化服务能力建设，尤其是林农林业专业合作组织建设任务十分繁重，需要借助公共财政的支持大力推进。此外，林农及其林业专业合作组织从事林业生产和经营的启动资金需求旺盛，而相应的政府资金投资机制还非常不健全。因此，公共财政需要针对集体林权制度改革后出现的资金短缺情况，有重点、分步骤地建立起财政支持体系(孔凡斌，2008b)。当前，首要的任务是要不断扩大公共财政对集体林区的扶持范围：一是扩大财政对林区县、乡林业行政事业单位的支持范围，将林业行政机关的开支真正纳入公共财政范畴，包括的行政资金有行政人员支出、日常公用支出、固定资产购建和大修理支出；二是保证林区县乡两级林业事业机构支出，将营林机构(主要包括林业工作站、林木种子站、木材检查站、林木种苗站等)、技术推广机构、良种推广机构、营林保护机构、勘察规划设计机构等事业性机构，全部作为公益型事业单位，其人员经费及公用经费全部由公共财政供给；三是确保林区集体林业基础性支出在公共财政预算中的比例，集体林业基础性建设和森林资源保护等非盈利性项目的建设，应由公共财政补贴，森林资源保护如病虫害预测预报、检疫、防治等工作所需经费也应由公共财政予以适当补贴；四是将林区县乡基本建设支出纳入公共财政支出范围，重点解决通路、通电、通讯、吃水、科技培训、电视接收等问题，改善林区林农生产生活条件，为集体林业发展打基础；五是加大对林区县乡村三级财政转移支付支出力度，加大对林业税收取消后地方财政减收部分的支付、对村集体因林权制度改革后林业收入减收的转移支付、对集体林权制度改革过程中发生的成本费用的支付等等。此外，对于林区县乡2级以经济效益为主的林业项目，公共财政应该在政策上予以扶持。

3.3.2 完善县乡财政管理体制，建立向欠发达省、县、乡财力性转移支付力度

针对集体林权制度改革后出现的林区财政性成本负担的重心严重下移的问题，需要进一步深化财政体制改革，理顺中央和地方、县与乡财政分配关系，保障欠发达地区省、县、乡机关和农村基本公益事业正常运转的基本支出需求，是建立林农增收减负长效机制、有效防止农民负担反弹的重要途径：一是要突出中央财政对欠发达地区林权制度改革成本分担责任，对类似江西省这样财力薄弱省份林权制度改革所产生的巨大成本应当由中央财政最大限度地予以承担，以此保证传统集体林区林权制度改革顺利推进，避免改革无功而返。二是要因地制宜，积极推进财政“省直管县”改革，加大省级财政对贫困山区县林权制度改革成本的财政转移支付力度，尤其是要加大对类似赣州市这样的国家级和省级重点扶贫县集中区域的补助力度。三是要尽快建立规范的转移支付制度，提高一般性林业转移支付比重，增加山区基层财政的可支配财力。同时要合理分配转移性支付支出使用方向，重点支持林区县乡基础公共服务方面，增加对林区县乡转移支付和财政投入力度。四是尽快建立缓解林区县乡财政困难的激励约束机制，将地方税种收入主要留给林区县乡两级。以中央财政缓解县乡财政困难的“三奖一补”为契机，引导省级财政和有条件的地级市加大对辖区林区县实施财力性转移支付。五是加快建立集体林区专项财政转移支付制度，例如建立专门针对林权制度改革中的国有林业企业职工身份转换专项转移资金，以及国有林业企业单位职工社会保险和医疗保险专项转移资金。

3.3.3 进一步完善育林基金管理制度，提高基金使用效率

我国育林基金管理制度开始于20世纪60年代，其间经历了几次完善和发展，但是基本内容并没有变化。在林业基金的发展过程中，林业发展的财政环境却发生了巨大变化，原有的财政拨款渠道迅速收缩，许多有利于营林的政策，如物资计划供应、营林资金保障以及管理费用的财政拨付等符合营林规律的好政策，随着国家整体财政改革政策的调整而逐步丧失，育林基金管理中原本有效的办法已经不能再发挥原有的效率(孙晓梅等，2002)，致使林业基金的管理难度越来越大，基金的功能和作用受到社会的怀疑，以至在林权制度改革过程中，社会上提出取消育林基金的呼声很高。如前所述，林权制度改革后林业行政事业费用进入财政情况并不平衡，甚至有的地方林业名义上进入了财政而实际上并没有进入财政，或者是进了财政，但是林业事业运行费用却得不到保障，林业部门的运行在相当程度上还是依靠林业收费来维持。因此，在当前国家林业公共财政制度还没有建立和健全的条件下，立即取消育林基金不利于集体林权制度改革。

当前，集体林区林业收费制度改革的任务是要进一步改善育林基金的系统内管理监督机制，提高基金的使用效率，真正发挥育林基金的功能。具体的政策改革重点：一是明确林业基金的使用范围以及分配办法，确定集体和林农个人的育林基金资金返还比例，具体的比例应当提高到至少50%以上，并要明确落实到林权所有者个人银行账户。二是取消省、市两级林业行政管理机构基金分配权，改由省级财政部门核定县、乡、林权所有者3级基金分配比例，重点保证基层政府财力和林权所有者林业投资需求。三是建立育林基金的财政性补贴功能，重点加强面向林农的小额贷款财政贴息，林农种苗生产、造林、营林等补贴和森林保护等补贴，增加对林业生产和基层(县、乡两级)林业服务体系建设的资金补贴。四是要开展育林基金的行政代管制度，建立育林基金缴费单位或个人营林账户，实行基金定向返还。五是制定林业基金向集体和个体造林育林分配和管理的具体政策，规范分配行为，使林业基金成为新时期我国农村集体和个体林业发展的重要动力。