自然保护区对于保护各类自然资源、便利科学研究提供重要帮助。我国1994年出台的《自然保护区条例》, 对我国自然保护区的保护、管理和建设起到了积极的作用。然而随着经济的高速发展, 它已经不能适应新形势下可持续发展对自然保护区建设和管理工作的要求。全国人大已经把修改《条例》列入立法议程, 各类型保护区主管部门和国家环保总局也正为此次立法活动献计献策。本文试图探讨现行自然保护区法的立法模式和法律适用过程中遇到的调整对象、资金来源、政府行为、资源产权等问题进行分析。

1 自然保护区法立法模式分析 1.1 现行自然保护区立法体系的不足 1.1.1 立法层级低

现行专门立法中, 法律效力层级最高的是《自然保护区条例》和《森林与野生动物类型自然保护区管理办法》, 二者属于行政法规层级, 效力远不及法律。其他如《海洋自然保护区管理办法》、《水生动植物自然保护区管理办法》、《地质遗迹保护管理规定》等属于部门行政规章, 法的效力就更低了。

1.1.2 法出多门、立法原则不统一

没有统一的国家基本法, 目前我国的自然保护区立法体系是各部门分别立法的模式。除了前面所说的3个管理办法外, 还有林业部门制定的《森林公园管理办法》和建设部门制定的《风景名胜区管理规定》。这些法规在涉及保护区问题上, 内容交叉, 没有协调统一的法律规范。

1.1.3 同层次法规之间效力关系不顺

1985年颁布的《森林和野生动物类型自然保护区管理办法》和1994年颁布的《自然保护区条例》在法律效力层级及法律渊源上, 都属于行政法规, 不是上位法与下位法的关系。二者颁布的时间虽有先后, 但《自然保护区条例》并未取代《森林和野生动物类型自然保护区管理办法》。这样一来, 作为统一的《自然保护区条例》并没有涵盖森林和动物类型的保护区(这一类型保护区数量最多, 占全国自然保护区76.9%), 使这一全国性法规的调整范围和规范效力大打折扣。同时, 这2个法规之间在立法根据、保护区申报程序、功能区域划分、经费来源上等方面均有不同规定, 产生了较大冲突。

1.1.4 不同层级法规之间内容冲突

《水生动植物自然保护区管理办法》是由农业部于1997年10月颁布的, 它颁布于《自然保护区条例》之后, 是该条例的下位法, 其内容必须与上位法的基本原则和基本规范一致。但是, 在国家级保护区的审批程序上, 《条例》规定:申报国家级保护区, 必须“经国家级自然保护区评审委员会评审后, 由国务院环境保护行政主管部门进行协调并提出审批建议, 报国务院批准”; 而《办法》却规定:“经评审委员会评审后, 由国务院渔业行政主管部门按规定报国务院批准”, 这一程序中没有涉及到环境行政部门。因此, 在申报国家级保护区时, 到底由哪个部门报国务院审批?是不是可以依照“后法优于先法”的原则执行?不同层级法规之间产生了抵触, 这种抵触是违背法理及立法精神的, 也有悖于法制的统一性。

1.2 国外关于自然保护区立法模式的规定

考察世界上其他国家的自然保护区建设和立法经验, 可以发现:美国是世界上环境与资源法发展较早、环境保护法律制度体系较为完善的国家, 它的自然保护区包括野生动物保护区和国家公园(王曦, 1992); 日本也是环境法制最健全的国家之一, 它对自然保护区的法律保护主要由《自然环境保全法》和地方公共团体制定通过的自然保护条例组成(汪劲, 1994); 在前苏联, 自然保护区等特殊环境的法律保护, 主要由各加盟共和国调整, 主要通过建立自然保护区、国家自然公园等形式来进行。总的来看, 世界各国已逐步认识到自然保护区这一保护自然资源形式的重要性, 其立法也逐步完善并呈现出以下趋势:1)制订统一的自然保护区基本法。如美国制定有《自然保护区法》、俄罗斯制定有《特别自然区域保护法》。2)在自然保护区基本法的基础上, 通过其他相关法律对与自然保护区的相关事宜做出进一步的详细规定。如马来西亚以《保护区法》的内容为基础, 在《城乡规划法》、《国家森林法》、《自然然资源法》、《野生生物保护法》等法律中, 也对与自然保护区相关事项做出体现和规定, 类似做法的还有美国、瑞典等。3)省、州一级的自然保护区立法也以“法”的形式颁布, 这种做法无疑提高了地方立法的效力和层次, 赋予了自然保护区较高的法律地位。

1.3 我国自然保护区立法模式的构想

纵观世界其他国家的立法模式和我国的实际情况, 我国现在亟需一部综合性的国家基本法——《自然保护区法》, 用统一的指导思想和原则规范指导下位法, 使各部门立法及地方立法发挥各自独立的作用和功能。没有统一的、综合性的《自然保护区法》就不能保障自然保护区立法的体系化、协调化、层次化、科学化。这部法律既要考虑到不同类型的保护区类型特征, 又要兼顾法律的可操作性。本文提出2种立法构想。

1.3.1 制定《自然保护区法》基本法, 并实行分类立法

其法律体系可以分为:第一层次是《自然保护区法》基本法; 第二层次是9个类型自然保护区的条例, 包括森林类型、草原与草甸类型、荒漠类型、内陆湿地类型、水域、海洋和海岸类型、野生动物类型、野生植物类型、地质遗迹类型、古生物遗迹类型保护区条例。这种立法模式对于保护区的管理体制、资金投入机制、资源保护和利用等活动一并做出原则和基本制度的规定, 能很好地协调他们之间的关系, 同时可以充分考虑到不同类型保护区的特点, 更具有针对性和可操作性。缺点是各类型保护区容易出现交叉管理、重复立法的现象, 而且各种制度措施不够详尽。其主体部分《自然保护区法》基本法的内容可以包括:

第一章  总则  包括制定《自然保护区法》的目的; 建设和保护管理自然保护区的指导思想和基本原则; 自然保护区的管理体制, 自然保护区综合管理部门和其他有关主管部门的职责, 自然保护区管理机构的地位和任务; 自然保护区规划的地位、编制程序、基本要求。

第二章  自然保护区的建设  包括自然保护区保护和建设的基本制度和措施; 自然保护区的建立、审批程序、条件。

第三章  自然保护区的保护  包括保护区内生物多样性、生态安全, 防止破坏活动及外来物种入侵。可以规定自然保护区的执法机关、自然保护区内的禁止性行为、自然保护区处罚的特有原则等。

第四章  自然保护区的管理  包括自然保护区旅游管理; 自然保护区土地管理; 自然保护区资金管理。

第五章  自然保护区的资源利用  自然保护区从严格意义上讲不允许有生产性活动和开发资源的活动, 但是, 在一些保护区内由于自身原因建设和社会特殊需求的原因, 一定程度上存在着这些活动。因此为控制这些活动, 可以规定:限定活动的范围; 限定活动的种类、方式、工具以及规模; 规定实施这种活动在保护自然保护区内的自然资源和自然环境方面的义务; 严格规定实施这些活动的审批程序(彭守约, 1993)。

第六章  法律责任  规定破坏自然保护区和没有履行保护自然保护区义务要承担的法律责任。

第七章  附则。

1.3.2 制定《自然保护区法》包括3种类别9个类型, 同时制定相应的配套法规

由于自然保护区是一个复杂的综合体, 所涉及的调整对象也是纷繁复杂的, 为了全面保护自然保护区, 第二种立法模式可以选择为:首先制定一部《自然保护区法》, 包括9个类型, 然后另行制定配套的单行法规。这样的立法模式不对各类型的保护区在管理和建设上做区分, 但对于保护区的资金投入机制、开发与保护等活动能进行更详细的规定, 能够克服目前保护区资金短缺、功能区划不清、保护区与社区关系冲突、保护区资源管理权归属不清等问题。缺点是需要各配套法规间进行协调, 容易引起矛盾和冲突。其基本法设计涵盖前种模式的基本原则和制度, 其更加细致的部分即配套法规包括:1)自然保护区旅游方面的立法伴随旅游业的迅猛发展, 自然保护区的旅游功能已经发挥越来越重要的作用, 但是开展旅游与自然保护之间的矛盾使自然保护区内旅游的立法己经成为急需。2)自然保护区土地的立法自然保护区实行整体保护原则, 保护区内的土地作为自然保护区的一部分, 也理应对其进行保护和管理(颜士鹏, 2001)。3)自然保护区资金的立法自然保护区资金的匮乏, 是制约我国自然保护区发展的瓶颈。加快自然保护区的资金立法也是自然保护区发展形势所需。4)自然保护区内有害的自然现象的人工干预的立法当自然保护区受到强烈、严重的自然灾害时, 就不能保持其天然的状态, 此时人为的适当干预, 就可以使自然保护区继续保持稳定的天然状态(彭守约, 1993)。5)自然保护区内科学实验、教学实习、参观考察的立法自然保护区是科学研究、教学实习的天然实验室; 科学研究、教学实习也是自然保护区的一项重要功能, 加强这方面立法正可以充分发挥保护区的此项功效。

2 自然保护区立法中要解决的几个问题 2.1 自然保护区法律适用中存在的问题 2.1.1 没有明确调整对象的概念

1) 《自然保护区条例》中的“保护区”是指自然生态系统、珍稀濒危野生动植物物种的天然集中分布区或者繁育地等生命过程的重要承载区, 在其他单行的自然资源法中也使用“保护区”的概念。如《水法》规定的饮用水水源保护区, 它的保护对象是饮用水源; 《土地管理法》规定的基本农田保护区, 它的保护对象是不得占用并改变用途的耕地; 《野生药材资源保护管理条例》规定的野生药材资源保护区, 它不属于单独一类的自然保护区; 《防沙治沙法》规定的沙化土地封禁保护区, 是为了防止沙丘移动, 沙化面积扩大; 《水土保持法》规定的水土流失重点防治区是防止造成水土流失的地区。这5种保护区与《自然保护区法》要调整的保护对象是有差别的, 但是从名称上看又与自然保护区相似, 因此, 要明确区分这几类保护区的概念。2)我国现行《自然保护区条例》的保护对象只涉及到自然保护区, 而没有提到风景名胜区和国家公园。我国风景名胜区由《风景名胜区管理暂行条例》调整和规范, 国家公园主要由《森林公园管理办法》调整和规范。然而一些保护区被划为风景名胜区, 形成1个区域2块牌子的局面, 造成过度开发, 丧失了保护区本来的意义和价值, 另一方面也加剧了不同执法部门之间的行政权力的摩擦和冲突, 带来管理上的混乱, 冲淡了行政执法的效力。

2.1.2 没有明确保护区管理机构的行政执法主体地位

《自然保护区条例》仅规定有关自然保护区行政主管部门应当在自然保护区内设立专门的管理机构, 配备专业技术人员, 负责自然保护区的具体管理工作, 但并未规定可由法律或相关主管部门依法授权而代行行政处罚权, 也没有直接确认保护区管理机构的行政执法主体地位, 使保护区管理机构在面对一些违法行为的时候, 行政执法权力度不够大, 没有行政执法权和执法地位也就更没有能力与一些具有行政管理权的行政机构进行抗衡, 难以真正担起管理者的责任。再次, 《自然保护区条例》规定的设在自然保护的管理机构, 由于一些自然保护区处在多个不同行政区域内, 所以其管理机构只是代表某一个政府的主管部门行使权力, 无法对跨地区的违法行为行使执法权。

2.1.3 现行立法对规范政府行为的规定不完善

1) 缺乏对政府滥用审批权和管理权的限制。现行立法只强调了政府对保护区的审批权和管理权, 但却忽视了对政府滥用权力的限制。《自然保护区条例》第15条规定:自然保护区的撤销及其性质、范围、界线的调整或者改变, 应当经原批准建立自然保护区的人民政府批准。但这只是一个权限上的规定, 没有说明何种原因、何种情况或在何种条件下可以撤销自然保护区或者改变其性质、范围、界限。因此, 实践中就演变成了为了“经济建设发展的需要”, “实现环境与发展双赢”, 自然保护区就可以由政府随意调整。2)没有规定政府的法律责任。《自然保护区条例》没有规定政府滥用行政权力变更自然保护区, 造成自然保护区破坏的法律责任, 其“法律责任”部分共计8条, 没有一条是对政府行为的约束, 也没有上级政府对下级政府滥用行政权力行为的监督和纠正的规定。

2.1.4 现行立法关于保护区资金投入机制的规定不完善

1) 现行立法规定的投资体制僵化, 没有充分发挥市场作用。资金短缺是制约我国自然保护区发展和建设的瓶颈。现行法规对自然保护区投资渠道仅确定了财政投入、民间捐助、经营创收几种。许多保护区处在贫困、边远的山区、林区, 交通不便, 经济落后, 政府财政只能保人头费, 根本无力投入。再加上保护区自身条件限制, 无力创收, 经费根本无法得到保障。对中央财政投入、金融支持、国际投资、个人投资等渠道或没有规定, 或规定的力度不到位, 无法用法律保证落实。2)保护区的定位不合理, 没有把保护区定位为社会公益事业。现行立法没有科学地确认自然保护区的性质和定位。自然保护区是一项利在当代、惠及千秋的社会公益事业, 不以营利为目的。因此, 国家和地方人民政府应该作为主要投资人, 负有建设、管理和发展自然保护区的责任。防止保护区为了自身的“发展”过度开发利用保护区的旅游资源与其他生物资源, 造成对保护区的破坏。

2.1.5 没有界定保护区内自然资源产权归属

1) 没有明确保护区内自然资源的物权属性。《自然保护区条例》仅解决自然保护区的勘界问题, 没有涉及保护区的权属问题。自然保护区内的土地、水、森林、草原、滩涂、矿产、景观资源等到底归谁所有谁来管理或开发经营我国现有保护区, 其土地资源在未划定保护区之前, 有的是国家所有, 有的是集体所有; 土地的性质有的是农用地, 有的是林地或草地, 有的是土地法规定的未利用地; 保护区所在地, 有的在一个县市, 有的分属几个县市。保护区划定之后, 往往涉及原有土地所有权、使用权、行政管理区划、土地用途和农民承包权的改变。由于没有用法律形式明确所有权, 导致保护区自然资源管理、支配、开发的权利的行使失去法律依据。因此, 保护区内的土地征用问题、山林土地和水利承包权的行使问题等都难以在法律上得到解决, 时常酿成纠纷。2)保护区建设与社区发展关系没有依法明确。《自然保护区条例》只规定保护区的范围和界线应当确定并兼顾当地经济建设和居民生产生活, 但没有涉及具体怎样协调保护区与周边社区围绕资源利用产生的利益关系。“三禁止”的规定(见26、27、28条)禁止在自然保护区内进行砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、开垦、烧荒、开矿、采石、挖沙等活动, 实际上把在缓冲区和实验区的各种与生产活动有关的行为都禁止了。这种规定与我国许多保护区与居民社区插花交错的实际不符, 也与《农村土地承包法》关于“承包的土地经营权, 任何组织和个人不得侵犯”的规定相悖。而且, 一些保护区在划定时就把农民的山林、耕地、牧场划了进来, 在不移民的前提下禁止从事旅游、砍柴、捕鱼、采药等生产经营活动, 这是很不合理也很难执行的。

2.2 自然保护区立法中要解决的法律问题 2.2.1 明确自然保护区法的调整对象

1) 明确调整对象的概念。在制定《自然保护区法》时应申明“本法所称自然保护区, 不包括:饮用水水源保护区、基本农田保护区、野生药材资源保护区、沙化土地封禁保护区、水土流失重点防治区等区域”, 以此来明确保护区的调整对象。2)调整对象应包括风景名胜区和国家公园。按照世界自然保护联盟(IUCN)的标准和定义, 国家公园与自然保护区并无本质区别(彭守约, 1993), 说到其特殊之处, 主要在于它“允许进行适当的观赏活动”。而保护区从建立的宗旨来看, 是为了减少人类活动对所保护的自然客体的影响, 但这并不意味着自然保护区绝对不允许进行任何人类活动, 当然国家公园也并不是允许无限制的人类活动。因此, 二者并没有实质性的抵触, 风景名胜区也是同样的道理。国家公园和风景名胜区都是有优美风景的自然保护区, 是自然保护区的一种特殊类型。事实上, 世界上最早的保护区就是以国家公园或禁猎区形式出现的。在我国, 许多风景名胜区都是保护区, 如九寨沟、卧龙、西双版纳、鼎湖山等。同时, 一些国家森林公园又是在保护区的实验区中划出来的, 实际上也是保护区的一部分。因此, 自然保护区法调整对象应该包括国家公园和风景名胜区。

2.2.2 用法律授权或委托授权方式来解决保护区机构执法身份问题

根据有关法律授权或委托授权保护区管理机构以一定的行政执法权, 规定自然保护区管理机构是具有管理公共事务职能的社会公益性事业单位, 代表国家行使对自然保护区以及自然保护区内自然资源、自然遗迹和自然生态系统的管理权, 经国务院有关实体自然资源主管部门授权, 享有对自然保护区内自然资源的行政执法权, 任何单位或者个人不得以任何借口侵犯自然保护区管理机构的合法权益。这样不仅提高了自然保护区的执法能力和管理能力, 促使自然保护区保护管理工作有效地进行, 符合《行政处罚法》执法主体的规定, 也克服了《森林法》和《野生动物保护法》在这方面规定的不足。

2.2.3 加强对政府行为的刚性约束

1) 从程序上防止权利被滥用。程序正义是法治的必然体现, 法治要求对任何事件都适用事先预定的程序, 不能由执法者对程序进行临时更改。因此对政府行使权力也要在程序上进行限制, 如规定严格的保护区撤销、变更的条件等。明确只有坚持“为加强自然保护区的建设和管理, 保护自然环境和自然资源, 促进经济和社会的可持续发展”的目的和原则, 经原批准建立自然保护区的人民政府批准, 并发布到国家政府公报上, 自然保护区才可以撤销或变更其性质和功能。此外, 还可以在《自然保护区法》的“法律责任”部分加入对政府行为约束的规定和上级政府对下级政府滥用行政权力行为的监督和纠正的规定。2)设立公众参与机制。在自然保护区的申报和审批划定时, 要充分考虑对居民生活的影响, 应当充分听取当地居民的意见, 给他们表述自己愿望的权利, 并依法保护这种权利, 建立听证制度, 同时可以鼓励包括新闻媒介、非政府组织在内的社会各界对自然保护区建设和发展进行监督。法国自然保护区法就规定, 自然保护区拟建方案必须向当地居民征询意见后, 才能由审批机构做出决定。公众参与对于控制任意解除或变更自然保护区有特殊的作用, 它可以唤起有关部门和群众对随意解除和变更行为的监督, 还可以延缓解除或变更的时间, 以便使决策机构能够更多的考虑这种变更和解除的利弊以及改变的可能性。

2.2.4 完善自然保护区资金投入机制

资金投入可以分3种主要途径。首先, 政府应当承担自然保护区投资的主要义务, 而且必须纳入到公共财政预算体系中。同时, 明确中央和地方政府投入比例, 对于经济滞后地区, 中央投入应适当增加。政府可以通过征收税费、设立国家环境基金、国家和地方发行保护彩票(麻朝晖, 2003)、实行生态效益补偿的方式来筹集资金。其次, 通过吸引社会捐赠、国际投资的方式使保护区的投资来源多样化。再次, 保护区自筹资金。通过收使用费、举办特色营销活动、实行领养计划、实行保护区会员制等来筹集资金。对于自然保护区基本建设、专项事业、科研培训等经费的使用和保护区收入的分配也应该在自然保护区资金投入机制立法中予以规定。

2.2.5 完善自然保护区内自然资源产权制度

1) 明晰保护区内自然资源产权。在保护区建立之前, 就要进行合理的产权划分, 与当地政府和社区进行磋商, 根据《宪法》和法律规定确定自然资源的国家或集体所有属性以及用益物权属性, 如林权、承包权等。但为了避免管理体制上形成的自然保护区内林业、建设、环保、水利和旅游等多个部门交叉管理, 行政部门既是资源的所有者又是经营者的局面, 可以考虑由保护区内管理机构作为自然资源管理机构, 代表所有人对当地自然资源行使所有权。确立保护区土地征收征用制度。对于核心区的土地, 应由自然保护区以依法收回土地使用权的方式取得使用权。根据我国《土地管理法》第58条的规定, 国家为公共利益需要使用土地的, 可以依法收回国家土地使用权, 并应当给予原来土地权利人以适当补偿。对于缓冲区和实验区的土地, 是否收回视具体情况而定。2)建立补偿机制。如因建立保护区或土地征收而降低了居民的生活条件或剥夺了其生存条件, 则应依法由政府给予安置和经济补偿, 可以在立法中明确补偿义务主体及补偿标准, 保障被补偿者的生活水平不下降。补偿的主体, 应区别保护区的不同级别而分别为国家或地方政府; 补偿方式上, 可以通过灵活协商的方式, 采用金钱补偿、土地置换或其他为利益各方所认可的方式, 如给予就业机会, 提供生活补助等(王礼嫱, 1992)。另外, 几乎所有的自然保护区都在为社会提供各种生态效益, 所以国家应设立自然保护区生态补偿基金。补偿基金由税务部门从受益于自然保护区的经营性企业中征收, 由国家和省级财政行政主管部门负责管理, 用于国家和地方级自然保护区的保护管理、基础设施建设和生态移民等。3)实施参与式管理。在权属明确的情况下, 让社区参与保护区管理的决策、实施、监督、调整和收益。通过这种管理方式, 既给了社区参与保护区管理的机会, 解决社区部分生活需要, 也扩大了保护区的保护力量, 解决了保护区建设和社区发展之间的利益冲突问题。同时, 积极开展自然保护区与当地社区扶贫相结合的实践, 探索可持续发展之路, 帮助社区制定一个科学可持续性的资源管理计划(国家林业局野生动植物保护司, 2003), 使社区居民从自身的利益中认识到保护人类大局利益的重要性。

3 结论

《自然保护区法》制定应充分考虑到, 只有在合理的立法模式下, 明确调整对象, 提高管理机构的执法能力, 改善政府行为, 增加资金投入, 化解权属矛盾才能为保护区建设和管理提供良好的法律支持和保障。