全球环境基金(GEF)于1995—2002年间实施了中国自然保护区管理项目(China's Nature Reserve Management Project, CNRMP)，通过将当地社区纳入自然保护区日常管理(社区共管)，有效的提升了保护管理效率，减缓了周边社区过度利用自然资源所带来的保护与发展间的矛盾和冲突(国家林业局野生动植物保护司，2002)。这种矛盾和冲突也是当时我国自然保护区管理所面临的最主要的压力和威胁。时至今日，来自周边社区资源利用的压力依旧存在，而保护区所在区域社会经济快速发展则成为保护区面对的新威胁，有碍于生物多样性保护目标的达成。由此，应关注保护区所在的区域层面，探索有效途径以消除自然保护面临的新威胁。

与国际自然保护发展趋势一致，各级政府是我国自然保护的主导力量(谢屹等，2005a; 2005b)。自然保护区的建设和发展保护侧重公益效益的实现，在政策的执行体制上，以政府为政策实施主体(温亚利，2004)。各级自然保护区的机构设置由县级以上的地方政府负责，因而各级自然保护区(包括国家级保护区)实际上主要向各级地方政府负责(国家林业局野生动植物保护司，2003)。伴随着中央及地方政府所开展的行政体制改革，中央与地方事权与财权将予以划分，两级政府间的利益将得以均衡(李水金，2006)，地方政府在区域事务中将扮演更为重要的角色。因而，在从区域层面探索消除保护区建设和发展面临的新威胁时，应推动地方政府在自然保护区建设与发展过程中发挥更大的主动性和能动性。

本文以陕西省太白山国家级自然保护区(以下文简称为：太白山保护区)为例，从新保护管理理念的出现和保护区当前所面临的来自区域社会经济发展的威胁两个方面，探析了区域共管体系的内涵；并基于此，对区域共管体系的构建进行了分析；最后提出了共管体系的运行和保障机制。

区域共管体系的提出于与新保护区管理理念的出现具有一致性，同时关注了保护区所面临的现实威胁因素。建立区域共管体系，即是将新保护区管理理念运用于保护管理工作创新，从区域层面消除保护区建设发展的威胁因素。

自1956年，我国第一个自然保护区——广东鼎湖山自然保护区建立以来，我国自然保护区建立和发展一直沿用禁止采伐和狩猎等资源限制利用的严格管理保护模式，导致保护区管理工作与所在地区社会经济活动割裂。保护区内和周边的道路、水库、村镇、格式各样的开发区和退化土地不断扩大，完整的大面积自然景观不断破碎化，使保护区成为海洋的“孤岛”(王献溥等，2006)。1971年，生物圈保护区概念的提出对保护区管理理念进行了革新，提出保护区应由一个闭合的生态系统转变一个开放性系统，与周边地区结成生态经济复合系统(温亚利，2004；王献溥等，2006)。在这个生态经济复合经济系统中，生态系统中的自然资源既是生态系统保护的客体，又是社会经济系统发展的物质基础，自然资源的保护与利用将社会经济和生态两个子系统予以关联。由此，自然保护区的建立和管理工作应转变为一项系统工程，既涉及自然环境和自然资源，也包括社会经济、管理技术和社会生物的行为规律，形成一个多层次、多级别的组合整体(周世强，1998)。

太白山保护区地跨3个县、多个行政村，被多个林场、森林公园及矿场所包围，区域环境因素复杂。保护区周边生态旅游、集约农业推广、人工林营造等活动开展活跃，使得保护区不仅在区域中被予以孤立，而且与外部地区割裂。原来连成一片的秦岭大熊猫栖息地支离破碎，大熊猫种群也被割裂为6个相对隔离的居群，特别是108国道使秦岭大熊猫最大的两个种群——兴隆岭种群和天华山种群明显隔离。当地政府既有发展社会经济的责任，也有推动生态系统保护、自然环境优化的义务。鉴于保护区建设与区域经济发展的统一性，即自然保护为区域经济发展创造更好的环境，提供多种形式的资源支持，而区域经济发展能为自然保护工作提供经济保障，创造良好的区域环境，应从区域层面开展自然保护管理工作，推动区域层面生态系统保护和社会经济发展双重目标的实现，使得自然保护目标和区域社会经济可持续发展目标得以同时现实。

太白山保护区作为“中国自然保护区管理项目”(CNRMP)一期项目实施方之一，成功的将“社区共管”这一先进保护管理模式运用保护管理工作当中，减缓了当时来自社区对于资源无序利用所造成的压力和威胁(张金良等，2000；胡崇德，2001)。随着保护区所在区域社会经济的快速发展，区域内外经济往来活跃，前来太白山地区旅游和从事商业活动的人们不断增加，这使得自然保护管理工作所面对的利益相关方群体类型更为复杂，保护区建设和发展所面临的威胁种类呈现多样化(见图 1)。从图 1可以看到，对于保护区管理工作开展构成威胁的主体已经由过去单一的保护区周边社区群众扩展为社区群众、当地政府职能部门及各级政府、商业团体、游客、宗教人士、自然保护团体、科研院校等个体和组织及机构组成，不同的利益相关方各具有特点，对于自然保护区产生的影响各不相同。社区群众是传统意义上的保护工作最大的威胁因素。由于社区共管工作的开展，这个群体对于保护工作的威胁却在日益减少。长期以来的保护实践证明，当地政府及其职能部门是自然保护工作中最为重要的利益相关方，其在保护管理工作的角色缺位却是保护区建设和发展所面临瓶颈问题。若当地政府对于自然保护工作重视，那么这个地方的自然保护工作则开展的较好(国家林业局野生动植物保护司，2003)。当前，森林公园、矿场和非木林产品经营者、餐饮服务提供者等商业团体对于保护区构成的影响逐步加大。

图 1 太白山国家级自然保护区面临的威胁 Fig. 1 Pressures and threatens faced by the Taibai Mountain National Nature Reserve

与市场经济体制的发育和成长一致，保护区所在区域的资源与环境等问题都是通过市场来加以体现的。在市场体系不断完善的情况下，各种经济关系更加紧密联系，以生态系统和自然资源保护为主体的自然保护区在区域发展中被予以孤立，被动地接受社会经济发展所带来的负面作用。保护管理部门无力对自然资源的商业性利用活动予以规范，也无力消除开发活动对于生态系统造成的破坏。区域社会经济的快速发展促加剧了保护与发展之间的矛盾和冲突，其焦点仍在于保护与发展的利益冲突。对于利益目标不一致的消除，政策和管理手段起着根本性的作用。针对保护区所面对的多样化的威胁因素，以及多类型的利益相关方，通过借鉴社区共管的作法，建立自然保护区区域共管体系，即是突破业已开展的“社区共管”工作，发挥当地政府及其职能部门在区域生态建设中的主导作用，寻求保护与发展和谐共存的可行途径，将各个利益相关方纳入保护管理工作当中，促使不同利益相关方从威胁因素的角色转变为新的保护力量，消除区域社会经济发展对于保护区发展所构成的直接和潜在的威胁，推动保护管理工作的开展与所在区域社会经济发展和谐共存。

自然保护区区域共管体系的建立是保护区管理部门开展有效保护管理工作的制度创新，其核心在于利益的协调，即保护区与所在区域、保护区管理部门与不同利益相关方之间的协调。为统筹区域自然保护、生态建设和社会经济发展，应建立区域自然保护决策和协调机构，即区域生物多样性保护委员会。为促使保护管理部门与不同利益相关方的利益协调，针对现实的威胁因素和不同利益相关方，建立相应的共管委员会。由此，形成以“区域生物多样性保护委员会”为首，“社区共管委员会”、“旅游共管委员会”和“宗教共管委员会”等三个共管委员会为支撑的组织架构(见图 2)。

图 2 太白山自然保护区共管体系结构 Fig. 2 Structure of regional co_management system in the Taibai Moun.National N.R.

区域生物多样性保护委员会的建立应着眼于推动区域社会经济发展与自然保护管理工作和谐格局的形成，由太白山保护区管理部门与眉县、太白、周至三县政府及国土资源、旅游、民政等政府职能部门及其他利益相关方代表共同组成。该委员会通过将社会经济发展与生物多样性保护目标予以关联，统筹制订区域社会经济和保护区和谐发展战略规划，将保护区发展规划纳入当地国民经济和社会发展计划中，确定区域社会经济可持续发展模式，为自然保护区的发展构建有利的区域环境，也为区域社会经济发展制订合理的资源利用方式。为减少农业生产活动形成的塑料、农药、化肥等污染对于自然保护区生境构成的负面影响，委员会应推动当地由高投入、高污染的集约化农业发展模式，转变为发展特色、生态农业，提供绿色有机农产品。

区域生物多样性保护委员会的建立有助于政府发展经济和推动自然保护双重职能的实现。该委员会的建立应发挥当地政府在区域生态保护与经济发展的主导作用，以确定区域社会经济可持续发展模式的确定，并通过社会经济可持续发展规划的制订予以固化。社会经济可持续发展模式的确定，应将保护区管理部门、科研机构和商业团体等单位和个人纳入其中，使得在生态保护目的得以实现的基础上，不同利益相关方的合理利益得以兼顾，形成以政府为主持方、科研机构为指导方、保护区管理部门为实施方、不同利益相关方都参与的、科学的区域社会经济可持续发展规划。为确保社会经济可持续发展规划的实施，当地政府应综合运用立法、政策制定、行政管理、市场机制等手段。对于所在区域开展的旅游、采矿、药用植物采集、基础设施建设等开发活动要建立环境影响评估制度，并通过法律、行政、经济手段的运用，形成完善的激励和监督措施，鼓励发展与区域社会经济可持续发展目标一致的商业活动，限制对区域社会经济可持续发展目标构成破坏的商业活动。

基于区域生物多样性保护委员会所确立的区域社会经济发展规划，太白山保护区管理部门可根据保护管理工作面临的现实威胁因素，分别建立“社区共管委员会”、“旅游共管委员会”和“宗教共管委员会”等三个共管委员会，以将不同利益方纳入保护管理工作。

“社区共管委员会”的建立着眼于推动社区经济发展与保护管理工作和谐局面的形成，由保护区管理社区事务管理部门、厚畛子镇等基层政府组织、周边社区群众代表、农业科技推广部门、商业团体、相关科研院校组成。“社区共管委员会”负责制订社区社会经济和保护区和谐发展策略；通过当地农业科技推广部门及相关科研院校合作，推动社区农业生产活动朝生态、特色农业方向发展；同时，在巡护和监测等日常保护管理给予社区群众参与自然保护活动的机会，以使得社区群众从保护工作的威胁因素转变为新的保护力量。

“旅游共管委员会”关注于旅游活动于自然保护的和谐发展，由保护区旅游事务管理部门、旅游、国土资源和林业行政主管、旅游开发商和相关科研院校组成。“旅游共管委员会”负责制订区域旅游发展规划，确定旅游活动区域及类型，引导和规范目前所开展的旅游活动处于当地的生态承载力之内，监督旅游活动开展的有序性，并探索旅游收益回馈自然保护的可行机制。

“宗教共管委员会”关注于宗教活动与自然工作的协调发展，由保护区管理部门、宗教人士代表或宗教保护协会、当地各级政府、政府宗教事务主管部门、保护区宗教事务管理部门、相关科研院校组成。“宗教共管委员会”的成立一方面在于将宗教活动对于自然保护的负面影响降到最小，另一方面则是调动已经是自然保护有利组成部分的宗教人士参与自然保护工作的积极性、能动性和有效性。

保护既是着眼于生态效益的实现，也是为了长期经济效益的实现，而利用更多是为了短期经济效益的实现(谢屹等，2005b)。只有政府等相关利益方充分认识到自然保护区对于区域社会经济可持续发展的意义，各自的“责、权、利”得以对应，区域共管体系才能得以建立和有效运行。鉴此，首先应建立引导机制，提高当地政府及其职能部门自然保护意识；其次，应建立关于社区群众生存和发展的回馈机制；再次，应建立规范商业活动的监督机制；第四，应建立吸引宗教人士参与自然保护的互动机制；第五，应建立激励机制，提高自然保护团和科研院所参加自然保护的积极性。

太白山保护区所在区域各级政府及政府职能部门的决策行为对于保护区的发展影响重大。只有提高政府及其职能部门的自然保护意识，使其明确自身在自然保护中的职责时，才能基于利益关系的协调，区域共管委员会才能得以建立，各项工作才能得以开展。引导机制的建立要求保护区管理局加强与当地政府及政府职能部门的沟通与交流，并在条件许可的情况下，邀请相关人员到我国自然保护工作开展较好的区域进行参观，以引导这个群体树立“保护与发展”和谐共生的理念，积极参与区域共管委员会的构建工作。

太白山保护区所在区域社会经济水平不发达，保护区周边群众的生产、生活方式对于自然资源的依赖程度高。保护区的建立着眼于自然资源的长期可持续利用以及社会经济的可持续发展，然而忽略当前社会经济正常发展诉求，保护目标也将难以实现。对于保护区管理部门来说，通过建立回馈机制，许可周边群众合理利用实验区内的自然及生态景观资源，弥补社区群众因为保护区建立而遭受的传统权益损失。此外，还可以在巡护、监测等保护管理工作中尽可能的为社区群众提供工作机会，以鼓励这个群体参与保护工作(谢屹等，2005b)。回馈机制也将是社区共管委员会得以可持续发展的内在保障。

太白山保护区所在区域商业活动具有典型的资源依赖性，即是通过对于矿产、野生动植物、生态景观资源的利用，来实现经济收益。按照我国《自然保护区管理条例》等相关规定，保护区管理局只对发生在保护区内的破坏野生动植物资源的事件具有制止、管辖、处理权。目前开展的商业活动对于自然保护区的影响难以界定，换而言之，商业活动导致的保护区生境、野生动植物资源破坏程度难以确定。监督机制的建立在于通过监测活动的开展，确定商业活动对于保护目标带来的负面影响，从而为消除保护区经济外部性提供科学决策依据。鉴于保护区周边当前最为活跃的商业活动为旅游活动，监督机制的建立也有助于提高旅游共管委员会构建的有效性。

在1999年实施GEF一期项目期间，太白山保护区管理局与北京林业大学共同对于“是否能够吸引宗教人士参与保护工作”、“如何吸引宗教人士参与保护工作”进行了调查和研究。结果表明：宗教人士是自然保护管理工作的一个有益组成部分。为进一步发挥宗教人士在自然保护管理工作中的主观能动性，管理区管理局应关注这个群体日常和宗教活动的正常诉求，并寻求可行的办法来将放鞭炮、烧香和烧纸等活动对于自然保护的负面影响降到最小，从而形成自然保护与宗教活动和谐发展的良性互动，使得业已建立的宗教共管委员会得以进一步发展。

在多年的保护实践中，太白山保护区管理部门与国内和国际自然保护团体、科研院校等就推动保护管理工作的开展了多个合作项目，引入了先进的保护理念以及保护管理模式。迄今，保护区管理部门周围凝聚了一批生物学家、生态学家、管理学家和经济学家。作为保护区管理部门来说，应通过便利科研合作条件的提供，建立激励机制，为这些专家参与和推动保护管理工作提供契机。进一步来说，应充分吸纳自然保护团体、科研院校参与区域共管领导小组、社区共管委员会、旅游共管委员会和宗教共管委员会的构建工作当中，发挥该利益相关方的科学指导作用，以保证共管委员会的科学性、平等性、代表性和民主性(司开创，2002)。

总的来说，“区域共管”理念的提出以及“区域共管”体系的建立，关注了保护区与所在区域的辩证关系，保护管理工作中不同利益相关方的“责、权、利”实现问题，尤其是当地政府及其职能部门在自然保护管理工作中的职责，有助于消除保护区所面对的威胁，推动区域社会经济和保护区的和谐发展，对于我国自然保护区的保护管理工作来说是种革新。鉴于太白山保护区所在区域社会经济快速发展对保护区发展构成的威胁日益增加，“区域共管”体系的建立显得意义重大，并具有时迫性。在此，希望能够通过国内或国际共管项目的实施，来推动太白山国家级自然保护区区域生物多样性保护委员会以及社区共管委员会等共管委员会的构建，为我国其他自然保护区解决保护与发展之间的矛盾和冲突提供示范作用。