退耕还林(草)工程是我国在20世纪末实施的一项宏大工程，也是六大林业重点工程中涉及面最广、投资额最大、政策性最强的一项生态建设工程。工程共涉及25个省(区、市)的1 800多个县、3 000多万农户、1.2亿农民。从2004年开始，退耕还林(草)工程进入了成果巩固阶段。当前，运用市场经济法则和政府公共财政理论，建立符合中国国情、林情的生态补偿机制，是协调国家、地方和广大农民三者之间的利益关系，调动和保护工程建设主体积极性，提高工程质量，巩固退耕还林(草)工程成果，保持工程健康持续发展的重要步骤。生态补偿机制研究已是世界上生态环境建设领域研究的热点和难点问题。在退耕还林(草)工程实施过程中，退耕农户和地方政府所蒙受的利益损失是客观存在的，而且经过7年的建设，工程区内一些地区和退耕农户自我经济发展能力还没有完全建立起来，尤其是替代产业的发展还处于投入阶段，经济效益规模仍未见显现。随着国家政策规定的经济最大补助期限(5~8年)的临近，建立对退耕还林(草)地区合理的利益补偿机制，已成为一项紧迫的工作。在保证国家宏观生态利益的前提下，如何有效解决工程实施过程中带来的区域局部和相关群体的经济利益失衡及利益长期维持问题，在某种程度上可以说是决定退耕还林工程(草)成果巩固与否的关键。本文重点从保护县域和退耕农户合理利益的角度，系统分析和思考退耕还林(草)工程生态利益补偿机制理论和方法，以期为我国建立相应的生态补偿政策法律制度提供些许思路。

1 退耕还林(草)工程生态补偿经济理论依据及研究进展 1.1 经济理论基础

退耕还林(草)工程经济补偿机制的研究首先需要依托相应的经济理论支撑。生态补偿机制就是通过一定的政策手段实行生态保护外部性的内部化，让生态保护成果的“受益者"支付相应的费用，而生态产品的供给者获得合理费用。就是要通过制度设计解决好生态产品这一特殊公共产品消费中的“搭便车"现象，激励公共产品的足额提供。同时，通过制度创新解决好生态投资者的合理回报，激励人们从事生态保护投资并使生态资本增殖。上述思想主要起源于三大经济学流派，即新古典经济学的外部效应理论、微观经济学的公共产品理论和生态资本理论，同时结合了现代可持续发展理论的公平价值观。

1.1.1 外部效应理论

1890年，马歇尔在其《经济学原理》一书中将外部经济定义为：“某些类型的产业发展和扩张是由于外部经济降低了产业内的厂商的成本曲线"(朱志泰，1981)。这种现象对于厂商而言是一种正外部性。马歇尔对外部经济概念的发现和阐述，为公共经济领域中新的理论原理发展奠定了基础。

新古典经济学认为：在完全竞争的市场条件下，社会边际成本与私人边际成本相等，社会边际收益与私人边际收益相等，从而可以实现资源配置的帕累托最优。但是在现实中，由于外部性等因素的存在往往使上述情况很难出现。庇古认为，社会边际成本收益与私人边际成本收益背离时，不能靠在合约中规定补偿办法予以解决(郑秉文，1992)。这就必须依靠外部力量，即政府干预加以解决。当它们不相等时，政府可以通过税收与补贴等经济干预手段使边际税率(边际补贴)等于外部边际成本(边际外部收益)，使外部性“内部化"。通过征税和补贴，实现私人最优与社会最优的一致。外部效应理论在生态保护领域已经得到广泛的应用，例如排污收费制度、生态公益林补助等就分别是征税手段和补贴手段的应用。相对而言，对负外部性的征收手段用得多一些，而对正外部性的补贴用得少一些。但是，在协调生态环境建设工程利益关系时，为了激励人们从事具有正外部性的生态保护行为，补偿机制就是必不可少的选择。

1.1.2 公共产品理论

按照微观经济学理论，社会产品可以分为公共产品和私人产品两大类。一般认为，公共产品的严格定义是保罗·萨缪尔森等(2002)给出的。按他的定义，纯粹的公共产品是指这样一种产品，即每个人消费这种产品不会导致别人对该产品消费的减少。与私人产品相比较，纯粹的公共产品具有2个基本特征：非竞争性和非排他性。如果一种资源的所有权没有排他功能，那么就会导致公共资源的过度使用，最终使全体成员的利益受损，即出现了“搭便车"现象。作为公共产品的生态产品，由于消费中的非竞争性往往导致“公地的悲剧"— —过度使用，由于消费中的非排他性往往导致“搭便车"心理——供给不足。政府管制和政府买单是有效解决公共产品的机制之一，但不是惟一的机制。如果通过制度创新让受益者付费，让公共产品的供给者得到合理经济回报，那么，生态保护者同样能够像生产私人物品一样得到有效激励。

1.1.3 生态资本理论

生态资本主要包括：能直接进入当前社会生产与再生产过程的自然资源，即自然资源总量(可更新的和不可更新的)和环境销纳并转化废物的能力(环境的自净能力)；自然资源(及环境)的质量变化和再生量变化，即生态潜力；生态环境质量，这里是指生态系统的水环境质量和大气等各种生态因子为人类生命和社会生产消费所必需的环境资源。随着人类对生存环境质量要求的提高，生态系统的整体性就越重要，而生态资本存量的增加在经济发展中的作用也日益显著。随着生态产品稀缺性的日益突现，人们意识到，不能只向自然索取，而要投资于自然。但是，如果随着生态资本的增值，而生态投资者不能得到相应的回报，社会从事这种“公益事业"的长期积极性性就不可能坚持。

此外，依据可持续发展理论的公平、公正原则和“谁污染谁赔偿，谁受益谁补偿"的原则，生态补偿一般分为代际补偿与代内补偿，国家和地区之间的补偿以及区域之间的补偿3个层次。代内补偿包括国家和地区之间的补偿以及不同区域之间的补偿。国家和地区之间的生态补偿是一种国际补偿。区域之间的生态补偿，由于区域间的差异性和社会经济发展的不平衡，对生态资源的利用程度也有很大差异，受益地区应向保护地区做出补偿。这也是目前国内外学术界展开探讨的一个重要领域。

1.2 生态补偿机制问题研究及实践进展

自1998年我国相继启动天然林保护、退耕还林等重大生态建设工程以来，国内外学者针对生态建设工程“投入高、周期长、范围广、见效慢"的特点，对生态补偿机制的研究主要着眼于流域生态补偿机制和森林生态补偿机制(杨巧红，2006)。国外对生态补偿机制的建设已逐步制度化、法律化。如日本、美国、法国、巴西、哥斯达黎加等国都分别在不同的自然资源保护领域建立了相应政府补偿法律制度，通过政府预算、开征特别用途税及发行债券等3种主要方式开辟生态补偿资金来源渠道；还有一些国家通过对污染者和受益者收费来积累资金用于生态环境建设和流域管理(杨巧红，2006)。

生态补偿机制问题涉及到公共管理的各个层面和各个领域，关系复杂，头绪繁多，目前这方面的研究基础薄弱。研究的难点是补偿标准确定、补偿资金来源、被补偿者识别及补偿的生态成本、生态效益和生态利润的界定等，而且生态补偿机制建立需要相关领域、相关学科的支持。例如，生态税的开征离不开对我国财政体制的研究，核算生态补偿成本与效益需要开展生态会计的研究。而影响生态补偿机制建立的关键是相关法律的保障，因为生态补偿实质上涉及到资金再分配和财政再分配的问题，有可能影响既得利益者的利益，没有法律作为后盾，具体实践工作很难实现(杨巧红，2006)。迄今为止，我国还没有一套严密的可操作的具体办法出台。关于退耕还林(草)工程生态补机制偿，亟须要做的是制定出关于延续生态补偿政策，以接续现有的生态工程建设补助政策，确保生态建设工程的连续性和稳定性(支玲等，2004)。

我国在生态补偿方面也进行了有益的尝试(孔凡斌，2003)：1998年《森林法》修正案中提出，国家设立森林生态效益补偿基金，用于提供生态效益的防护林和特种用途林的森林资源、林木的营造、抚育、保护和管理；2000年1月29日发布实施的《中华人民共和国森林法实施条例》第15条又规定“防护林和特种用途林的经营者，有获得森林生态效益补偿的权利"，从而使森林生产经营者获取补偿的权利法定化；但是，没有明确规定补偿措施、补偿范围、补偿数量等；2001年国家在11个省区的685县(单位)和24个国家级自然保护区实行生态效益补助资金试点，把补助资金纳入到国家每年的公共财政预算内。天然林资源保护工程、退耕还林工程和防沙治沙工程对公益林的营造和管护进行财政投入，但是这些财政投入仅仅是生态补助，还不能算是生态补偿。2004年10月召开的“生态环境效益补偿政策和国际经验研讨会"上，专家建议我国以法律形式把30%的森林划为生态公益林，建立相应的森林生态效益补偿资金政策，并将其纳入国家公共财政预算。

2 现行退耕还林(草)工程经济政策分析 2.1 退耕还林(草)工程主要经济政策

《国务院关于进一步做好退耕还林还草试点的若干意见》明确规定：“国家无偿向退耕户提供粮食、现金、种苗的补助政策"，“每亩退耕地每年补助粮食(原粮)的标准，长江上游地区为300斤，黄河中上游地区为200斤"，从2004年开始，粮食补助改为现金补助，按照每千克1.4元折算, 直接发放给退耕农户；“水土流失严重的地区，需要退耕而实际亩产粮食超过补助标准的，应相应提高补助标准"；“为鼓励农民退耕还林还草，并考虑到农民日常生活需要，国家在一定时期内可给予现金的补助。现金补助标准按退耕面积每年每亩20元计算"。“对应税的退耕地，自退耕当年起，对补助粮达到原收益水平的，国家扣除农业税部分后再将补助发给农民；停止粮食补助时，不再对退耕地征收农业税。" 《退耕还林条例》规定：“退耕还林的县(市)农业税收因灾减收部分，由上级财政以转移支付的方式给予适当补助；确有困难的，经国务院批准，由中央财政以转移支付的方式给予适当补助。"

2.2 退耕还林(草)工程经济政策成本补偿分析

从资金性质上看，退耕还林(草)工程资金投入是一种政府补助，补助的对象主要是退耕农户或承包经营户，补助构成主要是直接成本、少量的间接成本，而机会成本几乎没有纳入补助。农民在退耕还林(草)中的直接成本包括因退耕而造成的钱粮损失和还林(草)中必须支付的种苗费、管护费及劳动力成本等。间接成本主要是中央政府补助给地方政府的数量有限的前期工作经费，以及退耕造成的地方政府农业税大部分损失，通过中央财政转移支付予以解决。

从直接成本的弥补看，直接成本的弥补是不足的，主要体现在以下几个方面：一是单位面积的补助标准整体偏低，尤其是种苗补助标准难以满足营造高质量的林分要求。这一情况在西部工程区比较普遍。西部干旱地区，自然条件恶劣，人工造林难度大，造林成活难，需要多次补植才有可能达到质量标准，苗木费用开支大(李世东，2004；孔凡斌，2004)。据西北地区有关部门测算，如果栽种树种为乔木，则需苗木费每千米约4 500元，灌木需约1 500元，即使是种草也需要种籽费1 050~1 200元(杨卫军等，2005)；长江流域退耕还林苗木费平均在1 200~1 350元之间，苗木经费缺口之大难以保证造林营林质量；西南地区高寒山区与干旱河谷地区，育苗周期较长，成本投入也高(沈茂英等，2001)；宜林荒山立地条件差，造林成活难度很大，对苗木数量和质量要求也高(李世东，2004)。二是林木管护成本投入没有保障。粮食、现金补助到期后，生态林统一管护没有资金来源，而且按照现行的政策规定，生态林无经营收入，补偿机制尚未建立，群众得不到经济利益，管护问题突出。三是退耕还林工作量繁大，直接成本中没有管理经费，地方政府承担了巨大的财政支出压力，在贫困地区这一情况尤其突出。

从间接成本的弥补来看，弥补不足的问题比较复杂，但总体弥补不足是客观事实：其一，退耕还林(草)工程主要目的是改变土地农业经济用途为林业生态用途，对退耕农户的经营利润损失并没有进行弥补。实际上是农户直接承担了这部分的成本。当然，在西部地多人少的工程区，退耕土地粮食生产力低，国家的粮食补贴价值高于粮食产值时，农户所承担的间接成本直接转变为间接收益。例如奉国强(2000)对陕西省略阳县鱼洞子乡关地门村和李家坪村261户农民做详细调查后得出：农民种粮食每亩每年收入只相当于约95 kg粮食。按国家的政策，每亩每年应补助150 kg粮食。对当地的农民来说，退耕以后，他们不仅人均粮食水平不会下降，而且还能节约劳动和种子、化肥等生产资料的投入。在这一地区，国家补助标准远高于当地实际收入水平，从而激发了退耕还林积极性，但同时又产生了区域和农户收益差异，导致了新的不公平；而在西南地区，地少人多，土地耕作指数大，农户农地经营收入远大于国家粮食补贴价值，农民承担了较多的间接成本。就云南情况看(刘照光等，2000)，高海拔、气候冷凉山区基本上可以弥补退耕地损失，而昭通等地海拔低、人多地少的山区则明显不够，这些地区由于耕作相对精细，粮食单产一般超过150 kg，退耕后的补助不足以弥补损失，同时，村民们在坡地里间作套种南瓜、薯类、葵花籽等作物经济损失没有计算到粮食产量中去，这部分损失无法弥补。沈茂英等(2001)对四川省汶川县高店村66户17.3 hm²退耕还林情况实地调查后得出：每户退耕面积不等，地块质量差别较大，同时农户的经济发展也各不相同，因而，很难一概而论地说退耕还林减少的收入水平影响了农户生活。值得关注的是，从2004年开始，国家对粮食生产的“一免三补"政策，以及粮食收购价格的恢复性增长，无疑增加单位耕地粮食作物的经济产出水平，一定程度上减少退耕农户相对经济收入，削弱了粮食补助政策激励效果，增加了退耕还林造林和后期维护的难度(孔凡斌，2006)。其二，退耕还林(草)工程收益在一定程度上具有区域性特征，因此对于与退耕地区的相关产业和农户的收入损失不予弥补，尤其是农民依托农地生产粮食、经济作物、蔬菜以及发展家庭养殖业和简单加工业，如养猪、养羊、养鱼、粮食加工、副食品加工等经营收入没有纳入补助范围。据四川省社科院课题组(2000)调查，该省天全县退耕还林导致农户油料种植面积和产量减少50 %以上，有42%的农产减少了生猪饲养数量。如果不在政策上适当给予农民经济上的补偿，要调动农户参与退耕还林管护的积极性将十分困难。其三，管理成本的缺失，预算弱化。中央政府现有补助远不足以补偿地方政府退耕还林的执行成本，对地方政府而言缺乏退耕还林的经济激励。陕西省延长县(贫困县)截止至2002年初，林业部门已累计支出检查验收费44万元，资料费11万元，培训等其他费用10万元；甘肃省临夏县“退耕办"每年仅制作退耕还林合同、退耕还林卡片、兑现证等材料的印刷费用就达4~5万元；四川省天全县林业局用于退耕还林的差旅费、汽油费、办公费、接待费等支出在百万元以上(杨卫军等，2005)。而国家只对地方退耕还林的前期工作和科技支撑费用予以部分补助，并明确规定退耕还林(草)地区所需的检查验收、粮食调运、兑付等费用由地方财政承担。此外，在西部一些地区，天然林保护工程和退耕还林(草)工程基本上是同步实施，前者已经导致了传统林区地方财政的严重损失，退耕还林(草)工程所产生大量的政府管理成本支出，更加剧了地方政府消极抵制的心态，给后期工程质量监督带来的很大困难。其四，退耕还林使地方财政收入减少。据国家退耕还林政策相关规定，地方政府应对退耕户减免农业税和农业特产税。而农业又多是退耕还林县地方财政收入的主要来源，“两减政策"落实造成的减收对这些基础本就薄弱的县级财政而言无疑是雪上加霜。江西省抽样调查结果显示(2002年)，由于工程的实施，平均每个样本县财政收入减少66万元，其中农业税减少43万元，约占农业税的8%~10%；重庆市仅巫溪县，因退耕减少的农业税将达1 000多万元(刘燕等，2004)。而《退耕还林条例》规定：中央政府只对退耕还林县(市)的农业税收因灾减收部分，在其上级政府转移支付确有困难的前提下，经国务院批准后，才以财政转移支付的方式给予适当补助。由于退耕还林在使地方政府财政支出增加的同时，收入减少，而中央政府财政转移支付不仅门槛高，而且数量少，不确定性强，地方财政压力极大。其五，粮食补助标准过于笼统，范围划的太粗，削弱了政策的严肃性和公正性，一定程度上导致了补助的区域非均衡性。在补助较为优惠的地方，增加了工程建设中的投机心理和政策上的短视行为。在弥补不足的地方农民退耕生计受到影响，削弱了农民退耕的积极性，加大了工程实施难度。不仅如此，地区内所有坡度耕地补助标准相同，不仅给统一规划、规模退耕、特色退耕带来困难，而且造成农户间事实上的分配不公(李世东，2004)。其六，每亩20元的生活补助政策规定过于简单，没有与林木管护挂钩，投入激励效率不高，而且进一步加剧了农户收入分配的不公平。退耕还林(草)工程区退耕土地有相当一部分是农户自由开垦而获得的，并没有取得相应的土地经营权。在政府鼓励开发荒山种粮以及综合开发政策的导向下，基本上是按照“谁开垦，谁拥有"的先占原则获得经营权，而这些由开垦获得的土地一旦被纳入退耕还林(草)工程，退耕土地面积多的农户所得到的无偿生活补助过高，而土地少的农户补助过少，加上按面积发放粮食补助，少地农户相对经济损失更大。

从机会成本弥补来看，地方政府在退耕还林中承担了过多的机会成本，具体包括2个方面：一是实施工程所引起的地方财政挤占和因“两减政策"而造成的财政减收，导致地方经济发展速度放缓的损失；二是耕地面积减少，生态林禁伐、禁牧，地方财政收入进一步减少，而且地方政府还要面临解决因农牧业生产资源减少而引发的农村发展和农民生存问题。《退耕还林条例》还要求地方政府增加投入，加强农村能源、基本农田和农业基础设施等配套设施的建设，以巩固退耕还林成果。而目前中央政府只对农村能源建设给予适当补助，其余成本均由地方政府负担。

退耕还林政策对补偿期限的规定是十分清楚的，但是补助期限的界限却十分模糊，地方政府和百姓缺乏稳定的预期，这里面的原因是多方面的。从工程实施情况来看，各级政府把主要时间和精力投入到落实和完成工程任务上，而没有将发展替代产业作为重要配套工程来认真落实，诸如基本口粮田建设、发展后续产业、农村能源建设、生态移民、封山禁牧等对于发展区域经济十分重要的配套基础工程，地方政府没有精力制定切实可行的规划，即使有规划，又没有财力支撑这些规划的实施。在国家层面也没有制定配套的支持政策。在一些西部贫困地区，发展非农产业所要求的自然资源禀赋、社会经济条件、相关支持产业、技术水平以及管理资源并不具备或不完全具备。这样在内外2方面的要素供给不充分的条件下，要在5年和8年时间里，从根本上改变传统的农村农业产业结构，形成能够代替传统农垦经济的新兴产业，其难度可想而知。如果多数退耕农户并不能在退耕地上形成新的收入来源，无法在短时期内寻找到稳定可靠的经济点，生存矛盾将会大范围凸现，对政府补助的依赖性就会越来越强，补偿期过短的问题就越发突出。四川省社科院课题组(2000)在天全县对220户退耕农户的问卷调查中表明，有96%的农户认为经济林5年不可能有效益，100%的农户认为生态林8年的补助期限太短。另外，5年或8年的补助期限到期以后，由谁来承担补助、补助什么和补助多少是含糊不清的，具有很大的政策不确定性，并不具备实质性的法律效力。

3 退耕还林(草)工程生态补偿机制基本内容及保障措施 3.1 确定补偿对象

按照权利义务对称原则，生态补偿对象应当为环境资源的所有权人或使用权人、保护建设与管理者，即体现“谁占有、补偿谁"的市场原则(孔凡斌等，2004)。农户是退耕土地的法定经营权所有者，承担法定的工程实施和林分经营管护义务，对应享受生态补偿利益权利，是生态补偿和经济补助的当然受体。2003年1月20日开始实行的《退耕还林条例》第47条规定：“国家保护退耕还林者享有退耕土地上的林木(草)所有权。自行退耕还林的，土地承包经营权人享有退耕土地上的林木(草)所有权；委托他人还林或者与他人合作还林的，退耕土地上的林木(草)所有权由合同约定。"可见，退耕还林工程所形成的林木所有权为农户所拥有，其他形式的民有形式在法律上也得到认可。作为生态林所有权者，在其经营管理森林过程中产生的生态产品为社会享用并获得经济补偿的时候，其补偿对象也应当是林木所有者——农户。

3.2 选择补偿主体

生态补偿主体通常为生态收益者、环境资源的使用者、损害者，体现“谁收益、谁分担"的市场原则(孔凡斌等，2004)。从法理上分析，退耕还林(草)工程生态补偿主体应当是国家，而非其他主体。退耕还林工程实施后的第5年，即在2004年3月14日，修正后的宪法第10条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。"第13条规定：“公民的合法的私有财产不受侵犯。"“国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。"“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。"宪法的这些新规定，第一次突出了公共利益与私人产权利益之间的协调，肯定了补偿机制在法律调整中的重要地位，强调国家为实现公共利益而应当承担的对法律行为相对人的经济补偿责任。宪法还强化了对私人合法财产的保护，规定私人财产权利的不可侵犯性。对私人财产实施宪法保护以及对私人经济利益损失的经济补偿制度，应当适用于对公共生态产品生产者的补偿。退耕还林(草)工程主要目的是提供持续的生态服务，而且从根本上说是满足国家生态安全的需求。因此，作为代表国家行使最高行政权力的中央政府，理应是支付生态产品成本的主要承担者，即退耕还林生态补偿主体。

3.3 补偿标准和补偿期限

目前，国内外研究者在对于如何确定生态补偿标准这一问题上出现2种主要种观点(孔凡斌等，2004)：一是认为生态补偿标准应当按照生态服务功能价值的质量和数量，对补偿产权主体环境经济行为产生的生态环境效益进行补偿；二是基于生态产权主体环境经济行为的机会成本补偿模式。目前有关自然资源的生态服务功能价值评价理论和方法的研究相当活跃，但是定量化评价指标体系和具体的计算方法还难以统一，而且由于生态效益的复杂多样性以及价值衡量主观性，计算出来的价值量相当大，且各不相同，一时还难以为社会所接受。采用后一种方法，结合成熟的财务会计算法，可以得出比较合理的生态补偿价值量。

在制定退耕还林(草)生态补偿标准时，可以省或县为区域单元，参照前述有关机会成本的构成，分项计算各补偿对象实施退耕还林(草)工程的平均机会成本，再采用加权平均法求算区域平均机会成本值，作为确定区域退耕还林(草)生态补偿参考标准。在此基础上，进一步综合考虑国家财力、地区经济发展水平、退耕地区生态地位等因素，最后确定生态补偿的执行标准。

退耕还林(草)工程实施是一个连续的动态过程。笔者认为，理论上可以将生态补偿期以广义和狭义区别称呼，广义的生态补偿期可以包括工程建设期和工程效益收获期2个阶段，广义生态补偿包括工程建设期的经济补助(当前实行的国家补贴政策)和后续效益收获期的生态效益补偿。狭义的生态补偿期则专指工程效益收获期，是工程建设期的延续期，是对退耕还林(草)工程成林林分的生态效益补偿期。在确定生态补偿起点时间时，广义补偿时间起点是从造林当年，补偿截止时间为退耕林地森林消失之时，狭义生态补偿期起始于成林期(工程建成期)而止于森林消失之时。

就工程建设期而言，国家补助是实施生态补偿的主要形式。考虑到自然环境条件以及树种生态属性的差异，工程建成期亦有区别。由此，国家补助政策的时间长度也就应当不同，需要根据工程区树种成林时间长短科学确定具体的补助期限，而不应当强行统一规定5~8年补助期，更不能简单地以退耕农户是否恢复原有的经济收入水平这一十分不确定的指标来决定政府补助时间的长短。

在工程建设期，退耕还林(草)补助的数量标准首先应当充分弥补工程直接成本，其补助资金结构的确定最少应当考虑：不同用途林分的造林种苗直接成本、造林种草的管护费用、农民直接钱粮损失、劳动力成本、项目管理成本、为造林种草直接提供服务的基础设施成本等；且分区确定补助标准，按照退耕土地的土地生产率和农民的平均消费水平将工程区分为几个大区和几个亚区，在此基础上提出具体的补助标准；同时对不同的林种，按照其植被类型、树种配置制定不同的补助标准，对于以生态防护为主和树种配置合理的林分采取高于一般林分的补助标准；而在工程效益收获期，补助标准则应当主要体现森林生态效益价值，其数量主要以能够弥补工程间接成本和机会成本为目标。当然，随着工程生态环境的改善、经济社会发展以及农户经济收入水平的提高，生态补偿资金数量可以逐步减少。

在补偿资金的发放办法上，同样需要兼顾效率和公平(孔凡斌，2006)。现行的退耕粮食补贴和现金补贴数量都是按照退耕面积为依据的。由于退耕地域的广泛性和地理条件的复杂性，很多地方退耕地块异常分散，检查验收稽查难度很大，更为主要的是农户间退耕占有数量差别很大。基于上述情况，建议在适当的时候，实行以退耕户家庭人口数量为依据的退耕补贴发放办法，或者在条件成熟的时候，考虑参照城镇职工最低生活保障制度，建立面向退耕农户家庭人口最低生活标准。

3.4 生态补偿资金筹措

当前，包括生态服务产品在内的公共产品供需矛盾日趋突出，解决这一问题的关键在于深化政府管理机制改革，重点在于建立能够满足社会生态需求的新型公共财政。保罗·萨缪尔森等(2002)主张政府与市场相结合，政府作用是确立法律体制，决定宏观经济稳定政策，影响资源配置以提高经济效率，建立影响收入分配的合理机制。公共财政是与市场经济相适应的财政类型，其活动主要围绕市场失效的范围和领域，在市场经济条件下，市场失效的主要表现是公共物品的存在、外溢性、自然垄断、风险和不确定性、社会分配不公和宏观经济运行不稳等方面，政府为弥补所有的市场失效而提供的公共服务，都是公共财政活动。中国现行的公共物品供给制度是从计划经济体制沿袭下来的，并没形成真正的公共财政，其显著特征是政府及其公共部门的过度垄断，想要走出公共物品供给失效的困境，结合中国国情的制度创新势在必行。

实施退耕还林(草)生态补偿制度需要数额巨大的资金投入，资金的有效筹措是退耕还林(草)生态补偿机制实施的关键。由于退耕还林(草)工程目标的公共服务性以及补偿主体的国家性，客观地决定了补偿资金的公共财政性和资金筹措中的中央政府主导性。同时，由于退耕还林(草)工程建设的长期性和资金支出庞大性，需要中央政府改革公共财政的收支体制。为此，中央政府可以凭借其独特的权威，综合运用政策、法律和经济手段积聚财力，灵活运用行政和市场2个机制，多方面地筹措生态补偿资金。在具体的生态补偿资金筹措上通常可以采用如下政府行为：第一，国家预算行为。作为补偿资金来源的国家预算，主要是指中央财政预算和省级财政预算。在编制年度预算时，将一部分补偿资金安排在中央和省级预算支出中，单独作为一个预算科目。第二，发行国债。国债是以国家信用为基础，向社会有偿筹集资金。国家通过适度举债，有偿筹措生态建设资金，将社会的消费资金、闲散资金及保险基金等，引导到生态建设上来，是发达国家的成功经验。中央政府可以借鉴发达国家的经验，面向国内外发行特种国债，作为退耕还林(草)补偿资金来源之一。但是，这种办法的运用具有一定的金融风险。第三，补偿基金。由政府有关部门牵头建立退耕还林(草)补偿基金。补偿基金的来源可以由国家预算拨款、社会机构投资、个体捐赠、发行生态彩票、接受国际机构捐赠。补偿基金建立以后，按市场化方式运作，参与证券市场流通，实现基金增值。第四，开征生态补偿税。征生态补偿税有利于扩大收入范围，更容易规范管理。生态补偿税的征收又可依据应税方法不同，选择开征税或附加税。生态税按照相关性原则，即根据产品或服务消费项目与林草资源关系的远近确定征税对象，对那些依赖林草资源的存在或林草产品的经济活动征收所得税或消费税，例如水库、水力发电站、城市自来水、风景旅游区等营业单位；也可以采取环境损益法确定征税对象，将那些对林草生态环境影响较大的行业或产品征收生态税，如开矿、采油、采煤、大型基础工程。但是，实践中合理确定征税产品的难度是比较大的，来自相关资源经营利用部门的阻力非常大。生态附加类似于教育附加费的征收模式，在国家所有的应税所得税产品或服务贸易中附加征收一定比例税收，体现了生态效益的社会共享共担原则，这样可以克服生态税征收中的困难，减少许多模糊因素的影响(孔凡斌等，2004)。

3.5 建立退耕还林(草)工程生态补偿法律保障机制

我国现在已经初步建立了中下游地区补偿上游地区生态环境建设的机制，但没有制度化和规范化，主要是通过行政手段分摊生态环境治理和建设成本，仍然是道义上的对口支援，随意性很大，缺少刚性约束力。当前，对于包括退耕还林(草)工程在内的生态补偿机制而言，要保证其长期有效的运作，必须依托于法治来巩固其制度基础。

生态补偿机制实质上一种利益协调机制，也是一种矛盾协调机制。利益协调机制可以通过经济途径、观念途径、制度途径等多条途径予以实现。在对社会利益冲突的制度协调中，法律制度是其中核心的内容之一。通过法律机制的协调，可以有效降低政策协调、经济协调和观念协调的主观随意性，从而最大限度地保持利益制度和整个社会的稳定。因此，强调法律制度协调机制在生态补偿机制中的重要性和权威性，对于整个生态保护和建设的可持续性具有至关重要的意义。具体来说，应当从以下几个方面加强生态补偿法律机制建立和运行：第一，政府对工程区的经济补偿要实行法治化，国家及地方政府要建立健全防护林和特种用途林补偿资金管理办法和制度，对补偿资金的使用要加强监督检查建立资金使用违规违纪的责任追究制度，财政拨款制度也要法律化、制度化；第二，完善有关生态补偿机制的立法决策程序，要广泛征求工程建设利益相关方的意见，集思广益、正确决策，保证法律的合理性、可行性，提高立法质量。