林业发展的实质是以可持续发展理论为指导, 以重点工程建设为主要途径, 以体制创新和科技创新为动力, 加速由传统林业向现代林业转变, 缩小与世界发达国家的差距, 使我国林业早日跨入可持续发展的新阶段。发展非公有制林业既是加快体制创新, 增强林业发展动力的客观要求, 又是林业发展的重要途径和重大举措。巩固、完善和发展客观上已经存在的非公有制林业经济形式, 对于调整林业所有制结构, 加快林业跨越式发展步伐, 促进我国经济和社会的可持续发展都具有十分重要的意义(周伯煌等, 2005)。

1 对非公有制林业的进一步认识 1.1 非公有制林业的内涵

所谓“非公有制林业”, 从字面上应理解为“非公有制度下的林业”或“所有公有制以外的林业”。看似与其他行业中的“非公有制”相一致。但与许多行业不同的是, 林业是建立在最广大的国土面积基础上的行业, 其主要特征离不开土地所有制和林木的状况。而我国宪法、土地管理法等规定, 土地所有权只有国家所有(即全民所有)和集体所有两种形式, 也就是说, 我国不存在私人土地所有权。这就决定了我国目前的非公有制林业是建立在土地所有权属于国家和集体的前提之下, 而不是绝对意义上的“非公有” (和爱军, 2002)。

非公有制林业, 包括个体林业、私营林业和外资林业。1)个体林业, 是以劳动者的个人劳动为基础, 林木归劳动者个人所有, 从事生产和经营的私有制性质的林业; 2)私营林业, 是林木作为企业的生产资料和其他资产归私人占有并以雇佣劳动关系为基础, 以获取利润为目的的私有制性质的林业; 3)外资林业是指中外合资企业、中外合作经营企业和外商独资企业的外资部分所从事经营的林业。

从本质上说, 非公有制林业是相对于公有制林业而言的, 是指建立在土地属于国家和集体所有的基础之上, 由个体、私营和外资经营者利用森林和林木, 依法获取收益, 并依法自主处置其经营的森林和林木资产的一种林业经营方式。

1.2 非公有制林业的特点

非公有制林业的特点之一是以土地公有制为基础。因为我国宪法规定, 矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源都属于国家所有, 即全民所有; 由法律规定属于集体所有的森林、山岭、草原、荒地和滩涂除外。任何组织和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。因此, 我国的非公有制林业是建立在林地公有制基础上的。尽管林地是公有的, 但其经营形式仍是非公有制的, 只是要以无偿或有偿方式获得公有林地的使用权(刘启俊, 2002)。

非公有制林业的特点之二是产权明晰、利益直接。大部分非公有制林业组织或个人由于产权关系清晰, 利益比较直接, 因此在分配机制、用人机制和决策机制上有较大的灵活性, 最能调动人的积极性, 使之效率高、管理效果好、产品效益佳, 从而增强了效益观念, 重视质量提高、结构优化和科技创新, 并有较强的市场适应能力。另外, 由于产权关系清楚, “人无我有、人有我优、人优我廉、人廉我新、人新我转”的经营策略成为许多非公有制组织或个人取胜的法宝(巴连柱等, 2003)。

1.3 非公有制林业的实现形式多样化

同公有制的实现形式一样, 非公有制林业的实现形式也应当而且能够多样化(杨家伟, 2002)。非公有制林业的主要经营形式可分为: 1)家庭经营这种形式主要是一部分农户选择了兴林致富, 以家庭为主, 在林业“三定”后划归自己的“两山(自留山、责任山) ”上经营。它的特点是经营者具有较多的自主权, 他们一般能做到根据市场需求, 因地制宜地发展林种、树种, 以林为主, 多种经营, 长短结合, 讲求效益。2)个体承包和租赁经营这部分主要是指个人或公司通过承包、拍卖和租赁取得林地经营权后投资育苗、造林、栽花、种果和开发林副产品。3)联合经营主要是2户以上的农户或村社之间在自愿、平等和互利的基础上, 以山林、资金或劳务入股, 联办林场经营。这种经营形式的主要特点是统一规划、联片造林、按股本分利, 入股各方的权、责、利比较明确。4) “公司+农户+基地”经营这是由公司或单位提供资金和技术, 农民出土地、劳力或技术来营造、种植和经营林木和花卉的形式。其优点在于, 公司或单位从中得到了稳定的原料基地, 而农户从中又有一个稳定的市场销路, 公司和农户双赢。5)外资开发引进外资实施造林项目, 在引进外资的同时, 也引进了国外的先进林业技术和管理经验, 促进非公有制林业的建设和林业的对外开放。

2 非公有制林业发展的制度障碍 2.1 产权保护不力

林木作为客观存在物, 既具财产性, 又具公益性。对非公有制林业经营主体来说, 所经营的林木就是属于他的财产的一个部分, 他所考虑的是怎样才能发挥其最大财产效益, 并使之增值; 对国家来说, 将非公有制林业经营者所经营的林木视为国家森林资源的一个部分, 国家有关主管机关考虑的是怎样维持森林资源的总量, 既要保障所有者得到经济收益, 又必须最大程度地发挥这些林木的生态保障作用。因此各种利益主体的价值选择和取向不同, 冲突不可避免。这种冲突的结果就导致对非公有制林业经营主体所经营的林木, 利用法律规定的不明确性进行限制, 在某种程度上以行政手段(有些有法律依据, 有些没有法律依据或者依据不充分)剥夺了经营主体的财产权利。就目前实际情况来看, 将非公有制林业经营主体所经营的林木, 不区别情况, 视为国家森林资源的一部分进行管理, 本质上是对经营主体财产权的限制和侵犯(周伯煌等, 2001)。

2.2 采伐限额制度的束缚制约

采伐限额管理统得过死, 经营者对木材产品自主销售的权利受到极大的限制。非公有林绝大多数属于商品林, 其中用材林又占大多数。但所有用材林均实行采伐限额和年度木材生产计划双重控制, 营林者对木材产品没有自主处分权。在兼顾生态效益的前提下, 当经营者看好市场时, 不能做到根据自己对市场的判断决定卖出更多数量的木材; 而当市场不被看好时, 由于当年的采伐指标不用将被作废, 因此市场价格即使再低, 经营者也只好忍痛按指标卖出。这种带有浓厚的计划经济色彩的管理方式, 难以满足商品生产者追求利益最大化的要求, 不符合市场经济条件下经营者根据市场供求关系自主经营的客观规律, 因而成为限制非公有制林业发展的最主要的制约因素(周伯煌等, 2005)。

2.3 林地使用制度不完善

土地无论是作为劳动对象, 还是作为劳动场所, 对林业的发展至关重要。土地利用的效益取决于使用制度是否完善。如果缺乏长期稳定、全面完整、可自由交易的林地使用权, 就谈不上非公有制林业的发展。当前的问题:一是许多地方的林地使用权不稳定。有的承包期过短, 有的把已明确划给农民的责任山、自留山以“四荒”的名义强行收回, 还有的随意变更与非公有制投资主体签订的林地使用合同。二是非公有制林业投资主体获得的林地使用权往往不完整。在生产什么、生产多少、如何生产等方面受到许多不必要的限制, 缺乏经营自主权。三是林地流转不自由, 政府和集体经济组织干预过多, 限制了林地的流转, 使林地固化在原经营者手中; 即使有些林地进行流转, 由于交易成本过大, 也难以得到预期利益。林地使用制度的这些障碍, 加大了林业投资风险, 降低了预期回报率, 挫伤了非公有制林业投资主体的积极性。

2.4 林业税费负担沉重

尽管国家在“十五”期间相继出台了一些优惠政策, 如过去在生产和收购环节同时征收8.8%的农业特产税, 2004年开始的税收政策虽然取消了特产税, 改征8%的农业税; 2006开始年取消征收农业税; 但林业还要征收20%的育林基金, 17%的木材加工产品增值税等等, 合计税费约为47.8%, 税费相对还是比较高。加之许多地方在具体征收时, 没有执行国家有关规定的标准, 而按自行规定的标准计税, 造成国家规定的木材税收高出了农产品的税收标准; 省级以上文件规定的林业部门收费在一些地区占木材销售价的比例已超过20%;再扣除地方政府的各种收费后, 林农的毛收入占木材售价的比例已不足1/4, 有的甚至低于15%, 连砍伐费用都不够。由于木材税费负担重, 经营用材林基本上无利可图, 抑制了林业投资积极性, 在一些地方还诱发了乱收乱购、黑市交易和无证运输等问题(张建友, 2001)。

2.5 林业金融保障制度不完善

非公有制林业投资的主要领域有育种育苗、经济林、速生丰产林、花卉、森林旅游、林产品加工、野生动植物繁育等, 投资需求较大。各地造林大户有的急需资金进行周转, 维持正常经营; 有的急需资金扩大规模, 以求更大的发展。但除政策性贷款外, 没有一家金融部门和银行向林业发放贷款, 目前给非公有制林业经营者解决贷款十分困难, 银行方面认为林业经营周期长, 见效慢, 贷款风险较高, 怕担责任而不愿意贷款。另外, 由于活立木市场尚未形成, 活立木难以作为抵押资产; 即使个别银行允许以活立木资产作抵押, 但要求贷款人进行抵押物保险。而保险公司又不愿意受理森林保险业务, 从而限制了非公有制林业投资主体的借贷能力。当然, 商品林经营者大都没有取得林权证, 也是影响银行贷款的原因之一(张建祥等, 2002)。

3 非公有制林业发展制度障碍的解决对策 3.1 加强产权保护

大力发展非公有制林业, 不仅需要政策、科学的扶持和支撑, 在市场经济体制日益完善的今天, 更需要法律的保障。现有林业法律对国家和集体所有制林业的法律地位都作了明确的规定, 但没有明确规定非公有制林业的法律地位。因此, 需要修改现行的森林法, 建立与非公有制林业相关的林业法规, 对非公有制林业主体在发展过程中涉及的权利与义务在法律上作出明确的规定, 以保障非公有制林业主体的合法权益。

其次, 要调整和完善林业政策, 取消一切不合时宜的政策, 设计、形成竞争性的产权制度, 认真落实“谁造谁有”和“谁管护谁受益”的政策, 放手发展非公有制林业, 促进平等竞争(周伯煌等, 2005)。要认真落实森林法的有关规定, 对权属明确并已核发林权证书的, 应维护林权证书的法律效力; 对权属明确尚未核发林权证书的, 应尽快核发; 对权属不清或有争议的, 应加以核查或调处; 对权属依法发生变动的, 应及时进行变更登记, 并核发林权证。对目前仍由集体统一经营管理的山林, 应积极探索有效的经营形式, 以分包到户、招标、拍卖等形式确定经营主体, 切实保护林农的合法权益。

3.2 改革采伐限额制度

森林、林木的采伐利用权是林权权利人的主要林权。改革的长远目标是修改森林法, 在现阶段, 可以试行适应市场经济需要的采伐报告制, 报告制在法律上承认经营者对自己经营的林木有决定权; 在操作上, 停止层层下达采伐限额和采伐指标, 改由在采伐前由林权权利人向林业主管部门报告采伐地点、面积, 由主管部门审查。合法就应该批准; 不合法, 则由主管部门对其进行说服, 劝其改变。如果坚持采伐, 由当事人自行承担法律责任(周伯煌等, 2005)。在采伐限额制改为报告制以后, 废弃现在强制进行的采伐设计检尺、运输检查、销售环节和加工的众多许可和审批。

3.3 完善林地使用制度

在林地资源配置上, 要按照长期稳定、效率优先、兼顾公平的原则来进行。一是林地使用制度应当遵循法律规定的原则和基本程序, 确保林地使用权自愿、有偿流转。要稳定所有权, 放活使用权, 保护收益权, 尊重处分权, 建立林地使用权流转市场。在自愿、有偿的原则下, 通过市场按法定程序实现流转。林地承包经营权依法流转时有权获得相应的补偿。二是要坚持效率优先的原则。林地可以不像耕地承包那样公平优先, 而应当坚持效率优先。适度规模经营遵循的恰恰是效率优先的原则。因此, 要尊重非公有制林业投资主体集中使用林地, 从事林业合作生产的自主权, 取消不必要的限制。三是要放活“四荒”地的经营方式。“四荒”地可以直接通过招标、拍卖、公开协商等方式实行承包经营; 也可以将林地承包经营权折股分给本集体经济组织成员, 而后再实行承包经营或者股份合作经营。四是要赋予非公有制投资主体长期稳定的林地使用权。要按照法律规定, 确保林地的承包期达到30~70年; 对特殊林木的林地承包期, 需要延长的还应该及时予以延长(支钢伟等, 2005)。严格禁止承包期内发包方收回和调整农民的承包地; 任何组织和个人不得剥夺和非法限制农民承包林地的权利; 承包方依法享有承包地使用、收益和林地承包经营权流转的权利, 有权自主组织生产经营和处置产品, 有权依法获得相应补偿; 对侵害承包权益的行为承包方有权依法提出申请仲裁或向法院起诉, 侵害人要承担民事责任直至刑事责任。

3.4 切实减轻林业税费负担

要解决这一问题, 首先非公有制林业在税费征收上要与公有制一视同仁。无论是国营、集体、个体、股份制、合作、合资、外资经营森林, 应该统一规定每个地区的税费标准。实践中, 要解决征多少税的问题。一是要尽快出台关于木竹产品税费征管的执行办法, 依法约束各地的征管行为; 二是要坚决避免重复征收, 在营林生产实行完全成本核算的基础上, 交纳所得税; 三是要在将林业部门行政经费和森林资源保护经费足额纳入政府财政预算的基础上, 建议逐步取消育林基金和林业保护建设费、预留资源更新费; 四是要按照实际发生的收购价格和销售价格征收税费, 对变相加重负担的, 要依法追究有关部门和人员的责任。

3.5 实施新型林业投资制度

首先要适当放宽贷款担保和抵押条件, 允许非公有制林业业主以林地使用权或活立木资产做贷款抵押, 适当延长还贷年限; 二是鼓励商业银行向林业投资者开展信贷业务, 国家政策性林业贷款业务不能仅放在农业银行, 而应该让所有的商业银行都参与此项业务的竞争, 调动金融部门扶持林业生产的积极性; 建议国家林业局在确定林业政策性贷款时, 只要该企业有林业政策性贷款计划, 无论企业去哪一家银行贷款都可以办理; 三是林业投资政策要与林业发展规划相衔接, 与林业产业政策相配套, 与发展特色经济相结合。要把信贷政策与营林补贴政策结合起来, 政府应该充分运用WTO规则所允许的“绿箱”等政策(陈永富等, 2003), 参考国际惯例对整地、造林、苗木和幼林抚育等支出给予一定比例的补贴, 增强银行发放林业贷款的信心。

我国非公有制林业正处于一个蓬勃发展的时期。林业六大重点工程的实施、广大农村和林区经济结构的战略性调整, 为非公有制林业的发展提供了更好的机遇和更广阔的空间。要站在建设现代林业的高度, 坚持实事求是、因地制宜的原则, 制定科学、合理、具体的规划, 有计划、有部署地发展, 积极稳妥地分步实施, 健全相关的法律法规, 为实现林业跨越式发展做出贡献。