南方集体林区是我国的主要林区，包括湖南、湖北、江西、安徽、浙江、福建、广东、广西、海南、贵州10省(区)，分布着我国37.12%的森林面积，保存着全国15.97%的森林蓄积。这些省(区)90%的林业用地归属集体所有，80%的活立木蓄积为集体或林农个体经营。解放以后，南方集体林区林权制度经过了几次大的变革，遗留下来许多问题，这些问题很大程度上制约了森林的可持续经营和林业的可持续发展。目前，南方集体林区林权制度已成为国内外学者研究的热点，研究主要集中于林权制度历史变迁(陈根长，2002)，林权制度存在问题、改革方向和对策(戴广翠等，2002；张蕾等，2002；陈幸良，2003；李立清等，2003)，近些年来南方集体林区林权制度改革实践与成效(吕月良等，2005；范方礼等，2005)。但很少从市场经济下对产权的3个要求(产权界定清楚、产权的有效转让、产权的法律保护)出发，对南方集体林区的林权制度问题进行深入系统地分析，提出的改革内容也不全面。南方集体林区林权制度的改革是一项复杂的系统工程，改革必须从3个方面进行整体推进，并且这3方面的改革具有很强的相互关联性。为了促进南方集体林区林业可持续发展和市场经济体制改革的不断深入，本文在阐述南方集体林区林权制度变革历史和现状的基础上，从上述相互关联的3个方面对南方集体林区林权制度存在的问题进行深入分析，并提出改革的主要内容。

1 林权制度变革的历史和现状 1.1 林权制度变革的历史

1950年6月，《中华人民共和国土地改革法》实施后，南方集体林区通过土地改革，农民分得了个体所有的山林。20世纪50年代中后期进行了农业合作化运动，先以农民互助合作的方式成立互助组，而后通过将土地和山林折价，成立初级(农业生产合作)社。在初级社阶段，林地的所有权和使用权发生分离，农户拥有所有权，初级社拥有使用权。之后，又从初级社过渡到高级社，山林的所有权与使用权都归合作社集体所有。1958年，开始了人民公社化运动，将合作社的山林全部划归公社所有。1962年，通过的《农村人民公社工作条例修正草案》确定了人民公社实行以生产队为基础的三级所有制，划定少量自留山，将少量的林地和林木使用权下放给了农户。1981年，《中共中央、国务院关于保护森林发展林业若干问题的决定》(中发[ 1981]21号)的颁布，在集体林区实施了以“稳定山权林权，划定自留山和落实林业生产责任制”为主要内容的林业“三定”政策。广大农民分到了自留山，承包了责任山，各地开始涌现出一批承包荒山造林的专业户、重点户，多种经济成分的林业初显端倪。1985年，中共中央国务院又颁布了《关于进一步活跃农村经济的十项政策》，在集体林区取消木材统购、开放木材市场、允许林农和集体的木材自由上市、实行议购议销，这进一步调动了森林经营者的积极性。鉴于林业“三定”政策的不彻底，南方集体林区照搬农业的做法，实行了“分林到户”和“两山并一山”，加上配套政策和资源管理没能跟上，导致一些地方出现了滥砍滥伐林木，森林资源损失严重。对此，1987年中共中央国务院发出了《关于加强南方集体林区森林资源管理，坚决制止乱砍滥伐的指示》(中发[1987]20号)，提出要“严格执行年森林采伐限额制度”“集体所有集中成片的用材林凡没有分到户的不得再分”“重点采材县，由林业部门统一管理和进山收购”。20世纪90年代初，随着我国市场经济体制改革的深入，各地开始探索林权改革的新路子，林权的市场化运作不断涌现。新《森林法》(1998，以下同)和《森林法实施条例》(2000，以下同)的颁布，为林权的市场化运作提供了政策和法律依据，使南方集体林区的林权制度改革更加活跃。

1.2 林权制度现状

林权制度是对林权所包含的权能的界定、主客体的设定、确立和保护的一系列行为规范(张春霞，1994)。南方集体林区林权制度现状如下。

1.1.1 林权主客体的设定

林权客体是林权权利人所指向的对象，林权主体是依法享有林权的权利人。根据我国《森林法》和《森林法实施条例》等法律的相关规定：林权的客体包括森林、林木和林地；我国森林和林地所有权主体是国家或者集体，林地使用权和林木所有权的主体是国家、集体、个人。在南方集体林区，大多数森林、林地的所有权为集体所有，林地使用权和林木所有权主体是集体、公民个人。

1.2.2 林权权能的界定

林权是一种复合性权利，从纵向看，包括对森林、林木和林地的所有权、使用权、收益权和处分权。在南方集体林区，林业“三定”形成了林权制度的基本框架，实现了林地所有权与使用权的分离，在所有权与使用权分离的情况下，所有权与使用权成为产权中的基本权利，其他的权利将在所有者与使用者之间进行分配。同时，目前南方集体林区林权在林地集体所有的情况下，实现了林业经营形式的多样化，林权具有经营形式体现产权归属的特点(陈幸良，2003)。从横向看，它包括森林、林木的采伐利用权，林上、林中、林下资源的采集利用权，森林景观的开发利用权、补偿权、收益权、流转权、抵押权、担保权和品种权等(陈根长，2002)。

1.2.3 林权的保护

《森林法》第三条规定：森林、林木、林地所有者和使用者的合法权益，受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。《森林法》及其《森林法实施条例》主要规定了2个方面的制度：一是规定国家保护承包合同规定的各有关方面的权利和义务，未经发包方和承包方协商一致，不得随意变更或者解除造林合同；二是通过政府登记、发证进行保护。

2 林权制度存在的问题 2.1 林权界定不明晰 2.1.1 林地所有权主体不明确，所有者与代理者间的委托代理关系扭曲

1) 林地所有权主体不明确  虽然《宪法》(1999)和《土地管理法》(1998，以下同)都规定：“农村和城市郊区的土地，除法律规定属国家所有即全民所有外，属集体所有。”这个“集体”太笼统，是指乡、村，还是村民小组不够明确。同时，《土地管理法》、《民法通则》(1986)中规定：“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或村民委员会经营管理。已经属于乡(镇)农民集体经济组织所有的，可以属于乡镇农民集体所有。”从这里可以得出所有权主体代表是乡村行政组织或乡村集体经济组织。政社分开说明它们是2个独立组织，而法律规定的所有权主体代表却是2个，这显然违反产权界定的原则。2)所有者与代理者间的委托代理关系扭曲  集体林地所有权是一群人共同占有财产的产权形式，这种产权具有以下特征：①集体成员对财产拥有完全平等、无差异的权利；②必须以集体行动的方式行使各项权利，即关于如何行使对资源的各种权利的决定必须由一个集体做出。所有权属于各个成员组成的集体而不属于该集体的各个成员。为了保持集体产权的基本规定的同时使所有权能够实际运作，惟一的途径是建立某种代理组织(刘世锦，1990)；但是，在存在代理组织的条件下，可能产生所有者目标与代理者目标之间的矛盾。现实中，南方集体林区一般由村民委员会充当林地所有权主体代表。按照《村民委员会组织法》(1998)规定：村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，行使林区社会管理的某些职能，部分代表国家利益，接受上级国家行政机关的领导和监督。因此，以村民委员会作为农村土地产权主体的代理人，存在着作为代理者的非经济化目标与所有者经济化目标之间的差异，代理者不能对来自政府方面的侵权行为进行约束，甚至也不愿意约束。同时，这种由村民委员会充当代理人，委托人缺乏对代理人有效的监督和约束，代理人的机会主义行为存在，代理人目标不断偏离初始委托人的意志(赵峰，2002)。林地集体所有实际上成了“村干部”的小团体所有，有的甚至成了个别村干部的个人所有，造成了农村集体土地的“内部人”控制。

2.1.2 代理者与经营者的委托代理关系尚未建立，林地所有者与经营者间的责权利关系不清

由于林业不能象工业企业那样通过制定实施劳动定额对劳动者进行激励，在集体劳动情况下，生产者偷工减料、“磨洋工”等机会主义倾向等不可避免，从而使集体经营面临高昂的监督成本。因此有必要建立经营权的委托代理，即集体林地的代理人进一步将林地使用权委托给经营者，实现所有权与使用权的分离，建立恰当的责权利关系，以降低监督和惩戒成本。目前，在南方集体林区，代理者与经营者的委托代理关系尚未建立。在《农村土地承包法》(2003，以下同)出台之前，责任山的经营者与所有者之间责权利关系长期以来没有明确的法律界定，只是在相关的政策中指出责任山是承包性质，一般靠合同来界定。但实践中，有些地方当时没有签定合同，对所有权与使用权之间边界没有明确的规定。目前，虽然《农村土地承包法》已经出台，该法中的第二章专门对家庭承包的发包方和承包方的权利和义务做出了规定，但这些规定过于粗糙，对林地的适用性较弱；况且，也规定发包方应与承包方签定书面承包合同，明确双方的权利和义务。然而，林地所有权与使用权之间的权利边界是不清晰的，尤其是农户得到的使用权具有哪些权利、应承担什么义务不明确，使农户生产缺少一种合理的预期。并在实践中出现了代理人干预财产的经营权的现象，如在南方集体林区的部分乡村，林业“三定”时承包到户的责任山，由于婚嫁、生死导致的家庭人员的变动不定期地进行了调整，使使用权具有不稳定性。

2.1.3 林地使用权和林木所有权主体法律上提法不一，缺乏科学性

根据《森林法》有关规定，在南方集体林区，属于集体所有的林地，林地使用权和林木所有权主体的规定是：集体、公民个人。同时《土地管理法》和《农村土地承包法》也对林地使用权主体进行了规定，承认“个人”、“农户”、“单位”、“家庭”等拥有林地使用权。关于林地使用权和林木所有权主体的设定，在现行相关法律中存在的问题主要有：1)作为确认林地使用权基本法律的《森林法》，对林地使用权主体的设定已不能反映实践中已经出现公司法人拥有林地使用权和林木所有权的情况(顾善松，2004)；2)对林地使用权主体有多种称谓，法律用语缺乏一定的科学性，如《土地管理法》中称“单位和个人”，《农村土地承包法》中称“家庭”或“农户”。

2.2 林权缺乏安全性 2.2.1 集体林地所有权受到国家行政征用权的侵犯

《土地管理法》规定：“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。集体所有的土地，必须先行征用转为国家所有后才能转让。”但我国相关法律对何为“公共利益”没有做出明确说明，导致实践中由于工程建设项目需要等原因征用林地现象严重。同时，政府征用林地的补偿范围过窄，补偿费偏低。补偿范围仅限于被征地客体有直接关联的经济损失，没有把被征地农民的生存权与生活权损失纳入补偿范围。补偿的标准完全和林地在市场中的价值无关，补偿标准偏低。另外，国家征用林地后，由国家再出让给各土地使用者，巨大的集体土地资产转入了地方政府的财政收入。一方面造成了农民被征地后生活无保障，另一方面政府利用征用权剥夺了本来属于被征地农民的利益。

2.2.2 林木处分权、收益权的残缺

1) 采伐限额制度导致林木处分权残缺  1981年落实林业生产责任制以来，一直强调“谁造谁有”，可以说林木的产权是清晰的，但由于采伐限额制度的存在，林业经营者无法按经济利益最大化目标对自己所有的财产进行处分(宋元媛等，2003)。因此从产权角度看，森林采伐限额制度是对经营主体处分权的侵犯，是政府行政权力对公民财产权的侵犯，是产权残缺的重要体现。2)林业税费负担过重侵害了林权权利人的收益权  林业税费负担过重是公认的事实，除国家规定的税费外，各地按照自己的需要又增加了名目繁多的费种。如江西省在林改前，林业税费负担平均占木竹市场销售价的56%，其中经国家和省批准的税费占59%，未经批准的占42%。除掉这些税费和人力成本，林农实际得利不到木竹销售价的10%，如果再考虑造林成本，林农还要赔本。自从2004年9月1日启动林改，林业税费改革全面铺开，原来不合理的林业收费共减了7.52亿元(聂娟，2005)。但从整个南方集体林区来看，还存在着林业税费负担过重的情况。

2.2.3 公益林产权缺乏安全性

1996年，我国将森林资源按照其主导利用功能人为地划分为公益林和商品林，公益林是禁止商业性采伐的，这种行为实际上对森林经营者的利益构成了事实上的限制与损害。从财产保护的角度来看，对森林经营者进行必要的补偿成为必然。为此，《森林法》明确规定，国家设立森林生态效益补偿基金；但规定只是原则性的，没有明确规定补偿的标准，同时具体的管理办法尚未出台。各省为了加强生态公益林的建设纷纷推出了一系列政策，如早在1998年广东省出台了《广东省生态公益林建设管理和效益补偿办法》，2005年浙江省出台了《浙江省森林生态效益补偿基金管理办法》(试行)，这些办法明确了补偿的范围、标准和对象，资金的使用、申拨和核算等内容；但是，从目前规定的补助范围和补偿标准来看，补偿标准明显偏低(王冬米，2002)。

2.3 林权的市场化运行受阻 2.3.1 交易成本高

1) 交易信息和中介组织匮乏，导致较高的信息搜寻成本  目前，南方集体林区缺乏集中的林权交易场所，信息服务短缺，导致过高的信息搜寻成本。同时，为林权市场化运作提供各种服务(委托代理、法律咨询等)的中介机构还相当匮乏。2)交易规则缺乏，使契约实施中的成本增加  近年来，我国比较重视森林、林木、林地使用权流转制度的建立与完善，如《森林法》明确了森林、林木、林地使用权可以转让，但森林资源转让具体的法律法规尚处于空白。南方各省市为了推动林权交易市场的健康发展，制定了各种地方性政策。如福建省和江西省分别于1997年和2004年出台了《福建省森林资源转让条例》、《江西省森林资源转让条例》。但从大部分省区来看，至今未出台相关的管理条例，使森林、林木、林地的流转处于无章可循的状态。

2.3.2 森林资源资产价格评估制度尚未建立

林业部与国有资产管理局分别于1996和1997年联合发布了《森林资源资产评估技术规范》和《关于加强森林资源资产评估管理若干问题的通知》，对森林资产评估的内容和方法做了原则规定。近年来，森林资产评估在南方集体林区各地有不同程度的实践，出台了一系列评估办法，成立了一批森林资产评估机构。如福建、四川、广东等省先后成立了一批资产评估机构，出台了一系列森林资产评估管理办法。但大部分地区森林资产价格评估制度尚未建立，尤其是集体林产权变动的评估尚未开展，致使交易单位无法得到专业机构的评估服务，交易定价不合理，尤其是林地价格的确定有很大的主观性和随意性。

2.3.3 林权交易供给与需求乏力

1) 林权市场需求乏力造成林权市场需求乏力  的主要原因有：①林业风险防范机制尚未建立，森林资源的抵押贷款制度不完善。首先，从我国林业保险的实践来看，发展一直较为缓慢。其次，森林资源抵押贷款制度不完善，林业信贷受阻。根据《中华人民共和国担保法》(1995)规定：林木资产可做贷款抵押物，依法承包的并经发包方同意的荒山、荒沟等荒地使用权可以成为抵押物客体。《农村土地承包法》规定：只有通过招标、拍卖、公开协商方式取得的荒山使用权具有抵押权。也就是说，有林地的使用权没有抵押权。同时金融部门基于资金的安全性和森林资源资产评估制度的尚未建立，普遍不接受林木和林地资产做抵押。在没有完善的林业风险防范机制和森林资源抵押贷款制度的情况下，林地使用权(林木所有权)的交易因巨大的经营风险和资金的短缺而需求乏力。②社会化服务体系不健全。以林业专业合作经济组织作为林业社会化服务体系的重要组成部分已成为林业发展的必然趋势，为此，南方集体林区各地十分重视发展各类林业专业合作经济组织，但从总体上看，林业专业合作经济组织发展还相对缓慢，规模较小，服务功能单一。2)林权市场的有效供给不足  林权市场的有效供给不足主要体现为农户不愿转让林地使用权。主要原因有：①山区二、三产业落后，城市化水平低，农村劳动力转移困难。林权的流动和相对集中的前提是，不断提供新的就业机会，减少农业人口。减少农业人口应主要依靠山区二、三产业的发展和城市化水平的提高。目前，山区工业企业规模小、效益差、吸收劳动力能力低。工业发展的滞后性直接制约了山区第三产业的发展和城市化水平的提高。②意识形态的作用与社会保障制度不完善。农民不愿放弃土地，一方面是由于“土地就是命根子”的观念在农民心中的根深蒂固(熊红芳等，2004)；另一方面是由于农村社会保障制度的不完善，农村(尤其是山区)社会保障是我国社会保障制度最薄弱的环节。山区农民基本被排除在社会保障体系之外，广大山区农民只能把土地作为安身立命的基础。

3 林权制度改革的主要内容 3.1 林权明晰化 3.1.1 明确林地所有权主体，完善林地所有权的委托代理关系

委托代理理论认为：当所有者目标与代理者目标不一致时，究竟是接近于所有者目标还是代理者目标，取决于代理组织的效率。代理组织的效率与产生、调整、评价、监督代理者的方式有关。如果通过反映全体所有者意愿的适当方式产生代理者，当代理者不称职时能将其按所有者意愿加以调整，代理者就不能过多地偏离所有者目标。准确的评价、严格而经常的监督有助于代理者按照所有者的利益行事，评价、监督代理者，往往需要建立所有者常设代表机构履行职能，以避免由所有者集体行动过多引起的高额费用(刘世锦，1990)。在南方集体林区，首先应确定集体的范围，考虑到村民小组地域范围较小，不便于对土地的统筹安排，而乡一级范围太大，很难有效运作。同时，目前大多数地方是由村一级组织行使与土地所有权有关的土地发包等权利。因此，集体林地所有权集体的范围界定在村。其次可选择社区性(村)土地股份合作社作为所有权主体代表。

1) 社区性(村)土地股份合作社的股份设置  请专门的森林资源评估机构对集体的林地资源进行科学合理的评估，并折算成若干股份，将股权按照村现有的人口界定给个人，发给股权证书，股权的初始配置主要体现公平。林地资源股权界定给农户后，农民获得了证券化、价值化的土地所有权。把农民集体所有的林地资源所有权量化到农民身上。

2) 社区性(村)土地股份合作社的组织管理  这种社区性(村)土地股份合作社，社内实行股东大会制，按照一人一票的原则进行决策。在股份合作社中设置权责明确、相互制衡的股东大会、董事会和监事会。通过土地股份合作社内部董事会、总经理、监事会等机构的组建，建立起规范的林地委托代理机制，有效地克服村民委员会作为所有权代理情况下的行政权力干预，消除行政权力对产权剥夺的制度根源。

3.1.2 建立经营权的委托代理关系，明确林地所有者与经营者之间的权利和义务

(村)土地股份合作社作为代理人将林地委托给经营者使用，(村)土地股份合作社为委托主体，经营者为代理者，作为委托主体拥有林地的终极所有权和重大的决策权，作为代理者的经营者拥有法人财产权，即对林地具有占有、使用、收益和处置的权利。委托代理关系的建立必须签定委托代理协议，明确双方的权利和义务关系。同时双方权利的设定为林权的市场化运作提供前提，某些权利还需要通过建立和改革相关的制度来保障：

1) 林地所有者的权利和义务  主要权利包括：①初始分配权。首先，对商品林而言，这种权利是指林地所有者对林地使用权(林木所有权)具有发包、出租、拍卖、入股的权利，初始分配应坚持“因地制宜”的原则。其次，是生态公益林的流转权。对尚未落实经营主体的公益林，赋予所有权主体可以流转的权利，但一般不采取社区家庭成员平均承包的方式分配公益林地，流转的规模应较大。通过公益林的流转可以落实更好的经营管理者和获得更多的资金，促进公益林的建设和保护。初始分配权的设立为林地使用权(林木所有权)一级市场发育提供产权基础。②收益权。即收取承包费和租金的权利，这是所有权的经济实现形式。③使用监督权。就是指所有权主体有权监督经营主体开发利用，对经营者履行合同的情况进行检查。④违约处置权。是指林地经营者若违反合同规定，对林地改变用途或对林地破坏、撂荒可以收回的权利。⑤林地发展权。就是商品林林地转变为商业性建设用地的权利，林地发展权的设立为经营性建设项目征用林地的市场化提供前提。⑥补偿权。包括征用林地的补偿权和公益林的补偿权，补偿权需要依靠建立公益林征用补偿制度和改革林地征用补偿制度作保障。这些权利的取得是以承担相应的义务为代价，主要义务有：①依法抵制政府部门对林农的行政侵权和对农民的乱收费的义务；②为经营者提供生产、技术、信息等服务的义务；③有进行林业基础设施建设，改善林业生产条件的义务；④有不得非法变更、解除合同的义务。

2) 林地经营者的权利和义务  林地经营者得到的应是林地使用权和林木所有权，主要权利有：①林地长期的占有使用权和林木所有权。②处置权，包括林木的采伐权，森林、林木、林地使用权(包括公益林的林地使用权)的流转权、抵押权。林木采伐权需要通过改革采伐限额制度来保障。流转权是指林地使用权(林木所有权)人可以再次转让的权利。包括由林农(或其他经营者)经营的生态公益林，赋予可以交易、转让的权利，以实现生态公益林补偿及建设、管护的市场化。流转权的设立为林地使用权(林木所有权)二级市场提供产权基础。抵押权是指林地使用权、林木所有权都具有抵押贷款的权利。③品种权和收益权。品种权是指林木新品种发明人可申请新品种保护，在保护期内享有独享权。收益权包括林地使用权和林木所有权转让获得收益的权利，木材采伐和林产品收获所获收益的权利。收益权的落实需要通过改革不合理的林业税费政策来保障。④林地使用权的续展权。是指林地使用权期限满前一年或半年，使用权人可以申请续期，没有特殊事由，应予以批准(李胜兰等，2000)。⑤补偿权。包括林地征用时获得林木补偿的权利、自愿交回林地的补偿权和公益林补偿权。补偿权同样需要依靠建立公益林征用补偿制度和改革林地征用补偿制度来保障。主要义务有：①向集体上缴承包费或租金的义务；②有履行合同的义务，主要是按期进行开发利用、不能任意撂荒和改变用途的义务。

3.1.3 科学界定林地使用权和林木所有权主体

应根据社会发展的需要和实际情况，在立法上科学界定林地使用权和林木所有权主体。《森林法》应根据现实中早已出现的公司法人或其他组织拥有集体林地使用权的情况，对相应的条款进行修订；同时用科学统一的称谓— —自然人、法人或者其他组织来代替现在多部法律中的多种称谓。无论是“个人”、“单位”，还是“家庭”、“农户”、“农村集体经济组织成员”都可以归入自然人、法人或者其他组织中(刘宏明，2004)。

3.2 林权的安全性 3.2.1 改革林地征用补偿制度

1) 以立法的方式明确“公共利益”的概念和范围  既然“公共利益”是法定的行使征地权的前提条件，那么这一法定条件就必须明确而具体。对于“公共利益”如果仅从概念上给出一个完整的定义或加以说明有困难的话，世界上许多国家对公共利益的列举式说明值得借鉴，即将以公共利益的名义进行建设的项目逐一列出，只有在此范围内的建设项目才可以视为是以公共利益为目的的(姚寿福，2004)。除此以外的任何建设项目均不得以公共利益为名行使征用权。2)对“非公益性建设项目”的林地采用市场化运作  经营性的建设项目具有赢利性，完全可以通过市场来运作，这种市场运作实际上就是建立林地发展权转让市场。为了控制林业用地向建设用地转变的规模，保护森林资源，国家应制定规划和年度用地计划。当经过林业主管部门批准将林地用于营利目的时，集体林地的所有者就可以作为市场的平等主体和用地者直接进行交易，转让其林地发展权。3)扩大征地补偿范围，提高补偿标准  对于那些真正属于国家公共利益的用地，还应该采用征用的办法，但必须对我国现行的征用补偿进行改革。从各国立法来看，除土地补偿、地上物补偿外，大多将残余地损害、营业损失及其他因土地征用引起的各种附带损失均列入补偿的范围，而且补偿标准接近于市价(王成栋等，2003)。目前，我国尚处于社会主义初级阶段，经济水平较低，倘若一下子实现完全补偿，势必会影响国家的经济建设。为此，短期内，林地补偿应在不完全补偿的基础上，增加补偿项目；同时，适当提高补偿标准。从长远来看，逐步向相当补偿过渡，将比较重大的生存权保障的损失逐步纳入补偿范围。

3.2.2 建立公益林征用(管制占用)补偿制度

根据行政征用的分类，除典型征用外，还有一类是管制占有，即并不是政府征用私人财产，而是指政府的管制行为降低了私人财产的价值，以致于所有者认为他们的财产已被政府占用，从而要求补偿(董佩林，2001)。目前南方集体林区公益林的划转，实际上已构成了行政征用行为。当然，这种征用行为是政府对林地使用权、森林采伐经营权限制性征收(即管制占有而非购买)的行政行为。为此，我国必须抓紧建立公益林征用(管制占有)补偿制度：

1) 公益林征用的范围  公益林征用范围的确定最重要的是公益林界定的技术标准的确定。目前国家已颁布了LY/T1556-2000《公益林与商品林分类技术指标体系》(2000)，《国家公益林认定办法(暂行)》(2001)，各省制定了生态公益林认定办法、分类区划界定操作细则；但分类经营的技术指标体系还不够成熟，公益林与商品林严格界限的理论依据和实际应用还不完善。因此，应加强公益林技术标准的进一步研究，各地方制定的分类区划的操作细则、认定办法必须考虑当地的实际情况，使划出的生态公益林比例与当地的经济发展、环境需求相适应(陈钦等，2000)。

2) 公益林权益损失补偿的标准  南方集体林区林地使用权、林木所有权属于集体或林农、企事业单位，划入公益林后，应按照国家行政征用权(管制占用)补偿的原则，补偿应为损失补偿。这种损失为由于公益林禁止商业性采伐而产生的木材生产及与此相关的经营项目的利润减少，决不是基于对森林产权以及产权衍生的多种效益价值的全部赔偿，也不是全部成本的补偿(孔凡斌，2004)。因为划入公益林后，并不是所有的公益林禁止一切经营活动，并不是所有的价值都无法实现、所有的成本都无法回收；同时，考虑到公益林划转以后还需要建设和管护，应包括建设和管护费用。但在制度设计时应严格区别权益补偿和建设、管护经费，两者不能混为一谈。

3) 公益林征用(管制占用)的程序  首先，应做好宣传工作，保证公益林所有者与经营者有充分的知情权，在进行公益林总体布局时，要广泛听取林区居民的意见，充分了解林区居民的意愿；其次，在进行现场界定时，一定要有公益林的所有者或经营者参加，填写现场界定书和生态公益林小班卡；再次，应签定公益林补偿合同，由县林业局与林木权所有者签定，明确补偿标准，规定各自的权利和义务；最后，建立补偿的司法救济程序，赋予公益林所有者或经营者若对补偿标准不满意允许其向司法机关寻求救济。

3.2.3 改革商品林采伐限额管理制度

根据森林分类经营的要求，对公益林和商品林采取不同的采伐管理制度。对生态公益林应严格控制采伐，只允许进行抚育、更新和卫生性质的采伐。将森林采伐限额管理制度改革的重点放在商品林，将现行“采伐限额制”逐渐改为“采伐报告制”，落实林木的处置权。为了国家生态安全和宏观调控的需要，可以做出采伐后必须在当年或次年更新的法律规定，做出禁止采伐生理和工艺皆不成熟的中幼林，限制进行皆伐等规定。

3.2.4 改革不合理的林业税费政策

对林业实行税收鼓励政策，按照公平赋税和有利于林业发展的原则，确定合理的林业税目、税基和税率。逐步取消原木、原竹的农业特产税；改革育林基金的征收、管理和使用办法，征收的育林基金要逐步返还给林业生产经营者，专项用于造林育林；加工企业营造工业原料林的资金投入可按国家统一规定核算，纳入加工产品成本，按规定予以税前扣除，鼓励加工企业大力发展和创办工业原料林基地(吕月良等，2005))；取消对林农和其他林业经营者各种不合理的收费。

3.3 林权市场化运作 3.3.1 采取有力措施，降低市场交易成本

1) 制定交易制度，规范流转行为  市场交易必须在一套市场制度集合中进行，离开一套界定市场参与者选择的准则、习惯、习俗、法律，市场交易一定会处于无序状态，交易成本很高，使市场交易不可能持续下去(周小亮，1999)。要规范林权交易中的各种活动，使运作程序规范化、法律化，当务之急，必须制定规范的林权交易制度，这一制度应包括流转原则、必备手续和程序、流转合同、违约责任、流转金的使用和管理等内容。2)组建林权交易中介服务组织  为了为林权交易提供一个公平竞争的环境，为社会提供林权交易的各种服务，降低信息费用，以吸收更多的企事业单位参与森林资源开发，以提高森林资源的配置效率。需要加快建设林权交易的中介服务组织，这种中介服务组织可以是具有独立法人资格的组织。

3.3.2 加强森林资源资产评估工作

必须加强集体林森林资源资产评估工作，凡涉及森林、林木、林地使用权变动的都需要进行评估。首先，尽快在县域范围内建立森林资源资产专业评估机构，定期组织全国性的森林资源资产评估技术培训，建立一支高素质的森林资源资产评估师队伍(沈世香，2004)；其次，修改和完善原有的森林资产评估办法，专门对集体林森林资源资产在评估范围、机构、程序、方法、费用等方面作出明确规定，使之更符合集体林产权变动的特点，更具可操作性。

3.3.3 提升林权交易需求的动力机制

1) 建立林业风险防范机制和以林地使用权抵押为特征的土地金融制度  林业保险具有明显的公益性，使得市场不能有效地提供社会所需要的林业保险，必须由政府考虑供给。我国于1995年10月1日开始施行的《中华人民共和国保险法》第149条规定“国家支持发展为农业生产服务的保险事业，农业保险由法律、行政法规另行规定”。以法律形式规定了对农业保险的支持，同时将农业保险从商业保险中分离出来。林业属于大农业范畴，国家对农业保险的政策法规同样适用于林业。因此，林业保险应属于政策性保险，这种政策性保险应尽快加以落实。土地金融是把土地使用权作为信用保证或抵押品来获取长期信用贷款，是土地抵押信用的一种形式。由于所融通的资金主要用于购买林地使用权、改良土壤、植树造林、兴建林业基础设施等，这些投资额度大、周期长、利润低，无法由商业银行提供。为此，建议：第一，在农业发展银行内部特设“农地(包括林地)使用权抵押贷款部”，主管土地使用权的抵押贷款业务。第二，发行土地债券，实行土地证券化。发行土地债券，可以将林地使用权这种不能移动的财产价值变成极富流动性的价值，从而让土地使用权证券化。世界各国土地银行无一不将发行土地债券作为筹资的重要手段(郭江平，2004)。2)完善社会化服务体系  林业社会化服务体系的建立，要实现以政府职能部门为主转向以林业专业合作经济组织为主，以政府各职能部门为依托，以民办服务为补充，形成多种经济成分、多种渠道、多层次的服务体系。当前，最为重要的是大力发展林业专业合作经济组织，加强林业专业合作组织在开拓市场、打造品牌、加工、销售等方面的功能，使林业专业合作组织具有较强的信息传导功能、技术传授功能、产品加工增值和市场开拓等功能。同时，要积极扶持各类专业户和科技大户兴办民营服务实体，鼓励科技人员带项目、技术成果、专利技术兴办各类民营科技企业。

3.3.4 激活林权交易市场的供给机制

1) 加快山区工业化、城镇化进程，促进山区农村剩余劳动力转移首先，必须根据山区本地的资源优势和市场需求，加快发展资源导向型工业企业，找准山区工业发展的增长点，加速山区工业化进程；其次，必须把山区工业化和城镇化结合起来，使工业化和城镇化的发展能够步入一个同步发展轨道，为山区农村剩余劳动力的转移提供更多的就业机会。2)加快建立农村社会保障体系  设立农村社会保障基金，逐步将农村的社会保障由依靠土地转变为依靠社会。本着因地制宜、量力而行、农民自愿等原则，多渠道、多层次、多方式地开展养老、医疗、生育、伤残等保险(何平，2003)。