我国经济体制改革已进行20多年, “产权明析, 责权明确, 管理科学”的现代科学企业制度已经深入人心。林业改革也必须以此为准绳, 才能建立起科学的林业管理体制和经营机制, 才能最大限度地解放林业生产力, 最有效地配置林业生产资料, 才能最充分地调动各方面参与林业生产的积极性, 促进林业的可持续发展, 最终实现人与自然的和谐。要实现“产权明析, 责权明确”必须建立适应社会主义市场经济体制的林权法律制度。

1 林权的含义及性质 1.1 林权的含义

林权已经是一个广泛应用的概念, 但究竟什么是林权, 在法律上并没有一个明确的规定。林权的法律含义在《森林法》第3条中规定为“森林资源属于国家所有, 由法律规定属于集体所有的除外。国家所有的和集体所有的森林、林木和林地, 个人所有的林木和使用的林地, 由县级以上地方人民政府登记造册, 发放证书, 确认所有权或者使用权。……森林、林木、林地的所有者和使用者的合法权益, 受法律保护, 任何单位和个人不得侵犯”(国家林业局普及法律常识办公室, 2001)。由此可见, 林权就是森林、林木、林地的所有者和使用者的合法权益。

1.2 林权的内容和性质

林权所包含的内容(森林、林木、林地的所有者和使用者的合法权益), 法律上规定过于笼统, 由于森林的内含和外延还没有完全界定清楚, 故这条看似明确的规定其实并不具体, 在具体操作时很难把握权利的界限。合法权益又指什么也不明确, 《森林法》第7条规定“国家保护林农的合法权益, 依法减轻林农的负担, 禁止向林农违法收费、罚款, 禁止向林农进行摊派和强制集资。国家保护承包造林的集体和个人的合法权益, 任何单位和个人不得侵犯承包造林的集体和个人依法享有的林木所有权和其他合法权益”。《森林法实施条例》第15条第1款规定“国家依法保护森林、林木和林地经营者的合法权益。任何单位和个人不得侵占经营者依法所有的林木和使用的林地”(国家林业局普及法律常识办公室, 2001), 只是原则规定了国家保护林权人合法权益的义务和消极权利。《森林法实施条例》第15条第2款规定“用材林、经济林和薪炭林的经营者, 依法享有经营权、收益权和其他合法权益。防护林和特种用途林的经营者, 有获得森林生态效益补偿的权利” (国家林业局普及法律常识办公室, 2001), 对合法权益进行了细化, 但仍然不够明确和具体而且也不合理, 防护林和特用林林权太窄, 经营者的概念也不合适。

林权是自然人、法人或者其他组织对森林、林木和林地依法享有的占有、使用、收益或者处分的权利(肖乾刚, 1992), 包括森林、林木和林地所有权, 森林、林木和林地使用权, 林地承包经营权等(王卫国, 1997)。可以看出, 林权是以森林、林木和林地为客体的权利, 凡是有关森林、林木和林地的占有、使用、收益或者处分的权利都可以归入林权这一范畴中(田琳, 2004)。林权是一项复合型的权利, 可能是所有权或用益权, 其客体可以是森林、林木或者林地, 其权能也包括占有、使用、收益和处分。林权的客体为森林、林木和林地, 而森林是一个包含了林木和林地的系统, 这2类客体与所有权或用益权的组合, 分别形成了6种具体的林权类型, 而每种类型的林权都是以占有、使用、收益和处分这4项权能或前3项为权利内容。其中以森林为客体的权利, 内容极为丰富。森林, 就一个系统而言, 它包括林木、林地以及依托林木、林地生存的野生生物和水、热、气、光等生态因子, 就其中的每一具体物(有生命的和无生命的)都可以衍生出一项权利。这种森林中附属物的附属(相对于林木而言)权利应当是林权的应有之一。而对于抵押权, 笔者认为不应纳入林权之列, 设定抵押是林权人行使收益权和处分权的方式, 一旦设定, 对林权人而言不是权利, 而是义务, 抵押权人享有的是以林权为客体的抵押权而不是林权本身。

1.3 林权客体的特殊性

森林、林木和林地在法律性质上是物, 并且属于不动产, 但作为林权客体的森林、林木和林地与其他一般物权客体的普通物有很大不同, 是重要的自然资源, 是陆地生态系统不可或缺的生态因子, 具有极大的经济和生态价值, 特别是森林和林木。森林和林木的生态价值远远大于其经济价值, 而其生态价值不能通过权利人的排他性使用而得以实现, 所以森林具有很强的正外部性, 森林的生产者通过正常的市场交换难以等价获得报酬, 森林生态效益普遍存在“搭便车”的现象(常纪文, 2003)。同时, 森林和林木生态价值和经济价值的实现有很大矛盾, 其经济价值的实现往往以毁坏生态价值为代价。更需特别指出的是, 现在的法律制度下, 生态权利是一种公共利益, 国家作为公共利益的代表, 是森林生态权利的主体, 林权人行使经济(民事)权利时要让位于国家的生态权利。森林的生态价值不但没有为林权人带来权利, 反而为林权人增加了法定的社会义务, 成了林权人受限制的理由。这恰恰是森林资源权属不清, 权能无法保证, 林权人利益得不到保障的根源。

森林与林木、林地及林内野生生物之间有差异; 就是森林本身也有很大的差异, 就起源而言有天然林、人工林, 就经营目标而言, 有公益林、商品林。客体的差异在权利制度上必须有科学的体现, 否则权利就可能无法实现。

2 我国林权制度的现状

我国现行的林权制度是以《宪法》、《民法通则》、《森林法》为主体建立的, 林权制度应当在物权制度的基础上通过《森林法》进行具体化。当前我国物权制度正加紧完善, 《森林法》也正在修改, 这应该是完善林权制度一个难得的机会。分析我国现行林权制度, 才能在完善林权制度的过程中做到有的放矢。

2.1 我国林权制度建立的历史背景

我国法制建设总体而言还不完善, 与市场经济体制相适应的法律体系的建立健全还需要一个漫长的过程, 林权制度也需要一个不断完善的过程。现行的林权制度是在社会和林业生产当时的条件下建立起来的, 我国林权制度的基本法律《森林法》侧重于行政管理, 强调由行政管制实现森林资源的可持续利用。《森林法》制定时, 我国森林资源主要以国有和集体所有为主。计划经济体制下, 我国法律制度轻民事权利重行政管理, 这种体制影响下的《森林法》, 把国家作为森林资源的守护神, 强调森林资源的严格管制, 没有在确立林权、通过权利人自身的主动性来实现森林资源的合理利用。

《森林法》制定时, 社会对森林生态效益没有形成充分认识, 国家还没有足够的条件在生存与生活质量之间进行权衡, 这造成了《森林法》在生态效益与经济效益的冲突之间没有更有效地调节和平衡。生态效益和生态安全是一种典型的公共产品, 国家是公共产品的提供者(郑少华, 2002), 提供生态效益不应是林权人的法定义务。我国森林资源在建国时主要是天然林, 主要是由国家和集体所有的公有制, 计划经济体制下, 国家作为一切产品的提供者, 它既提供林产品, 也提供森林生态产品。由于当时, 人与环境的矛盾和压力没有激化到一定程度, 经济价值与生态价值的对立还没有达到迫切需要进行调整的程度。历史的条件正在发生着深刻变革, 这必将激发林权制度的相应变革。

2.2 森林资源所有权现状 2.2.1 林地所有权

我国目前林地只有国有和集体所有2种形式, 集体所有的林地可通过征收和收购转变为国有。林地所有权的使用、处分权受国家土地用途管制制度的限制。

2.2.2 林木所有权

林木所有权可被国家、集体、个人、其他社会组织所享有。林木所有权的实现在收益、处分中受国家行政权的限制, 具体在林权流转、林木采伐、运输时都无法实现林权人的自主决策。

2.2.3 附属资源(林下资源)所有权

依托林木生存的野生生物的权属长期以来是一个含混的领域, 其中的野生动植物所有权属于国家, 这在法律上虽然明确, 但由于国家所有权没有完全落实, 实际上处于无主物的地位, 除了国家基于生物多样性重点保护的物种外, 其他的基本上适用先占原则。而其他看起来没有多少经济价值的一些森林生态因子基本上没有明确所有权人, 多适用法律没有特别规定既为国家所有的推定。

2.3 森林资源用益权现状

我国森林资源用益权主要是指的林地的使用权, 其客体可以是国有或集体所有的林地。使用权原始取得的途径主要有划拨、承包、租赁、出资、入股、合作等方式, 后来可通过转租、转包、转让、赠与、继承、出资、入股、合作等方式取得。使用权人的范围较为开放, 一切自然人、法人和非法人社会组织均可获得林地使用权; 但物权意义上的林木使用权目前还很不发达。森林使用权开始蓬勃发展, 如景观开发权等正逐渐形成强大的社会需求, 法律上没有进行明确规定。

3 林权制度存在的问题

我国林权制度基本上是在计划经济体制下形成的, 还没有根据市场经济体制的需要进行合理调整。同时, 由于我国林权政策变动频繁, 使得林权在制度设计和现实执行中都存在许多问题。

3.1 权属界定不清

我国森林资源权属总体上是以森林经济价值为基础确定, 而对其重大的生态价值却没有在法律上明确其归属。林木附属物(林下资源)的权属也没有完全落实, 在法律上规定不明确, 在实践中也是做法不一。如在天然林保护工程实施前, 在国有林区, 林下山野菜多是当地群众无偿采集, 此时这些资源以无主物的地位被采集者先占而获得所有权; 天保工程实施后, 国有林场没有了木材收入, 加强了对林下资源的开发, 禁止群众无偿采集林下山野菜。这种此一时彼一时的做法, 其权利的法源基础都不明确。

所有权与使用权之间的界限不清楚, 国有森林资源行使所有权的主体与行使使用权的主体各自享有哪些权利不清楚, 甚至所有权由哪级政府、哪个政府部门行使都没有明确。集体森林资源林权主体是农村集体经济组织, 是该集体中的每一个村民, 而这个集体所有权的执行者是村委会, 这种权利享有者与执行人的不一致, 导致所有权的意志有时无法实现。

经过多轮的林权落实, 现实中林权(所有权和使用权)的归属并没有真正确定, 国有森林企业与村集体林权范围的冲突, 集体之间林权的纠纷, 集体与个人、个人之间林权纠纷层出不穷。

3.2 权能保障缺乏

所有权是以占有、使用、收益和处分4项权能为保证的, 使用权是以占有、使用、收益为基础, 有时也包含有限的处分权(梁慧星等, 2001)。对林权而言, 占有和使用权不存在限制(当然改变用途受限制, 但那不是林权, 林权应当首先是林), 现实中往往较容易实现; 收益和处分权是林权人获取利益最为关键的, 在行使时却受到很多限制。首先, 森林生态价值无法充分合理地获得收益; 其次, 林权在流转中受到许多限制, 法律规定的流转客体范围过窄, 流转中森林资源资产评估体系还没有建立, 初始流转极不规范, 再流转更是受到重重限制; 再者, 森林采伐受到严格限制, 林权人要实现经济价值非常困难, 木材运输也受到限制, 许多管理手段是为管死而管理, 为方便行政管理而设定, 并不是以科学合理与否为判断标准。

4 林权制度滞后引起的林业问题 4.1 林权不落实, 造成林业投入不足, 建设资金短缺

我国当前林业生产在国家政策和几大林业工程的推动下出现了前所未有的良好势头; 然而, 在繁荣的背后, 许多体制性障碍也在日益显现。可以说, 民间投资林业很大程度上就是为了得到国家的无偿投资, 如果除去林业重点工程, 林业生产实际上是很少的, 民间资本流入林业的积极性还很低。林业投入不足, 远没有因为国家财政投入的加大而解决, 就是地方政府对林业的投入也很少。而林业重点工程的实施是有限的, 林业靠国家财政政策性投入进行发展的基础并不牢固。林业投资大、见效慢、风险大, 加之林权受到许多限制, 使见效更慢、风险更大, 投资者对投资林业疑虑甚多。

4.2 林权不落实, 造成许多林业生产者生活艰难, 再生产难以为继

我国鼓励全民参加国土绿化, 许多林业建设者积极响应号召, 为林业建设、为祖国绿化做出了巨大的贡献。在树变多、山变绿、水变清的同时, 他们人变老、生活也变穷了。各地造林大户“守着绿色银行要饭吃”已经是人们见怪不怪的事情。许多国有林场的职工们曾经为林业奉献了青春和热血, 可如今他们连基本的生活都难以保证。

4.3 林权不落实, 使林权人在市场活动中处于被动地位

我国林权制度的不完善, 使林权人正常参与市场活动受到了严重的束缚。首先, 林权实现受限制多, 林权用于抵押银行不肯、林权用于投资入股合作方压价; 其次, 缺乏科学权威的森林资源价值评估标准, 森林资源价值只以木材价值来衡量严重流失了森林资源的总价值, 使林权的总价值得不到等价交换。

4.4 林权混乱造成森林资源利用不当

森林资源权属的不明确使森林资源权利主体缺失或者交叉重叠, 造成权利相争、义务推诿, 森林资源乱砍滥伐严重, 重利用轻培育, 重眼前利益轻长远利益, 使森林资源质量下降。

4.5 林权制度的模糊引发林业投机活动

我国林权制度长期停留在改革的舆论中, 许多人利用这种没有确定的期待, 利用制度还没有定型的机会, 投机于林业, 使真正的林业投资者承担更多的风险。引导和管理不好, 可能在几年后成为社会安定的隐患, 使更多的投资者对林业望而却步。

5 以保障物质利益为根本完善林权制度

市场机制的动力来源于利益, 只有以利益来趋动, 市场主体的原动力才会充分调动起来, 这也是市场能有效配置资源的原因。林权法律制度应当为林权人获取物质利益提供保障, 权利得到了保障, 林权才能真正以市场要素参与市场经济之中, 各方面参与林业生产的热情才能提高。

5.1 完善林权权属制度

明确森林资源的各种价值都归林权人所有, 使森林价值不游离于林权人, 特别是森林生态价值长期以来被公众以国家名义无偿使用。应当明确森林生态价值为林权人所有, 其他享受森林生态价值的社会主体应当有偿使用。

明确各类林下(附属)资源的权属, 除了法律明确做出不同的规定外, 林下资源所有权应当为林权人享有, 为林下资源与林木资源的系统开发与科学利用提供保证, 而且在规定国家所有权时一定要有利于资源的保护与可持续利用, 不宜把国家所有权这种相对不易落实的权利过多应用。国家应当尽量避免既当权利人又行使行业管理权。

5.2 保障林权收益权的实现

在市场经济体制下, 任何生产活动的目的就是要获取收益, 实现利润最大化, 林业生产者的经济活动当然也不例外。林权制度必须保障权利人收益权的实现。

5.2.1 生态价值经济化

人们已经普遍认识到森林具有生态价值, 国家也开始了森林生态价值的经济利益化进程。由于森林生态价值的公益性、价值利用的不可排他性, 森林生态价值无法通过市场交换来实现林权人的经济利益(李挚萍, 2003)。当前国家是无偿取得(或廉价购买)了林权人应当享有的这部分价值, 这对林权人(营林者)来说是不公平的。可以说, 天然林是一种自然资源, 而人工林更多的是劳动产品, 凝结了投资所包含的和林业生产中投入的人类劳动。就我国当前的森林资源而言, 大部分是产品而不仅仅是资源了, 制度设计必须尊重这一事实。提供生态产品并不是林权人应有的责任, 国家必须为其履行责任付出代价, 社会公众也必须为自己享受权利付出代价。就象国防和教育支出一样, 每一位社会成员都应当为生态安全付出承担责任。

当前我国生态效益的补偿制度必须进一步完善。首先是资金的来源必须有法律保障, 目前国家森林生态效益补偿资金严重不足, 这为合理使用带来了难度; 其次是资金的使用应当更加合理, 森林生态效益的大小应当是补偿费高低的标准, 目前简单地以有林地面积为标准过于简单化, 而且不利于公益林质量的提高, 应当根据生态区位、营林难易程度、森林质量等因子来确定生态效益补偿费标准, 并实行生态效益补偿的级别差异。

生态效益补偿是国家在森林生态效益无法通过市场交换获得价值实现, 国人免费享受森林生态效益, 造成林权人的劳动价值不能得到充分实现的情况下, 通过国家政策和法律的规定, 以国家财政收入为保证对林权人的利益进行补偿。补偿制度的建立是对林权保护的一大进步。为实现生态效益补偿的权利化, 必须对目前以政策为主要规范转变为以法律为主, 加强森林生态效益的法律制度化建设。根据决定森林生态效益大小的各类自然的、社会的和经济的因子, 对森林生态效益进行价值评价, 以生态价值的大小来决定补偿的多少。只有实现这种有差别的补偿, 才能调动起提高森林经营管理水平、改善森林资源质量的积极性, 为公益林建设的社会化建立基础, 为公益林建设者的正当权益提供法律保障。如果生态脆弱地区的生态公益林生态效益补偿费高, 民间造林投资向这些地区流动的就更多; 如果造林难度大的地方森林生态效益补偿费高, 民间造林投资向这些地区流动的就更多, 林业建设者的投资就能更合理地实现收益; 如果质量好的森林能获得更高的生态效益补偿费, 营林人就会有更高的积极性改善森林质量, 而且也为生态公益林的流转创造了条件。如果目前一片林子生态效益补偿标准是75元·hm^-2, 有人有能力把它建设成补偿标准150元·hm^-2的林子, 他就有投资这片林子的经济需求, 就为前一林权人转让林权提供了可能。补偿标准应当根据生态公益林经营平均社会成本进行确定, 单位面积年补偿费基础可以“一次性长期投资×长期贷款利率+每年投资+合理利润”进行初步确定。

森林生态效益补偿应该成为林权人实现收益权的一项重要途径, 对公益林林权人而言还应当是主要途径。单是一味地用法律的威严对森林采伐实行高压势态的管制, 已经与民权理念极不相符, 我国已经开始改变倾向进行限制的行政管理方式, 从执政为民、还权于民的执政理念, 到《行政许可法》的颁布实施, 国家管理手段、执政方式的深刻变化可见一斑。在这种对国家行政权力进行限制、普遍开始关注民权的大背景下, 林业继续以无偿限制民事权利的行政手段实现管理目标是违背历史潮流的了, 必须以林权的法律化保障为手段来为林业的发展和国家生态安全的构建创造可靠的条件。目前, 森林采伐是实现林权收益权能的主要方式, 营林者的收入绝大部分是靠采伐林木来实现, 这成为森林资源的过渡采伐利用的经济根源之一, 也对森林资源保护与管理工作形成了巨大的压力。

5.2.2 附属权利经济化

对林下资源和森林景观以及森林空气、森林泉水的开发权进行经济化, 使林权人能从森林的各项价值中实现经济利益。对森林资源附属经济价值的法律规范化是当前构建林权的重大课题之一。现在各地大量开展以所有权和经营权分离为核心内容的林权改革, 改革中十分突出的矛盾就是林权价值大小的评价, 由于没有国家正式权威的估价标准, 森林资源的价值简单以木材价值来等同, 这是极不合理、极不科学的, 而且严重损害了林权人的正当权益。如有的保护区以开展森林旅游的部分森林资源入股与其他单位共同组建旅游公司, 合作单位以没有估价标准为由, 拒不承认其旅游价值折价入股, 使保护区在合作中处于非常被动的地位而无法实现公平合作; 有的林场在与其他企业进行合资时其生态公益林也不准进入折价资源之列, 原因是生态公益林不能砍伐。林权制度的建立必须为改变这种不公平、不公正的现实做出应有的贡献。

5.3 保障林权处分权的实现

处分权是林权中至关重要的权能, 处分权的行使往往是以实现收益权为目的。使用权人的处分权往往受所有权的限制, 所有权人才享有完整的处分权。

林地所有权和使用权的处分权表现为使用权的流转, 法律规定林地使用权在转让、抵押时必须经过所有权人同意, 这种限制就不合理。在权利期限之类, 流转行为不应以所有权人同意为条件, 只要在权利证明书上注明就行了。林木采伐在当前受到严格限制, 这应当在分类经营的前提下, 对公益林和商品林分类施策, 放开人工商品的采伐。

在林权流转方面, 法律制度应当在流转客体和再次流转上进行变革。首先体现法不禁止既为自由的民法理念, 只规定不能和限制流转的林种类型(如国防林), 其次要缩小禁止和限制流转的林种范围, 包括实验林、防护林、风景林等公益林都应当可以流转, 只要林种保持不变就可以。公益林要充分发挥其作用, 提高其质量, 只有通过充分的流通, 才能实现资源的有效配置, 完全没有必要限制林科院把一片实验林转让给林业大学作实验林、国家出资把个人营造的防护林收归国有、森林公园把景观开发权转让给旅游开发企业等。在控制林种改变而减少范围限制的同时, 完善林权价值评估体系(包括价值标准、评估机构), 实现林权的自由流转。林权只有具备了充分的流动性其价值才能实现, 林权制度才能真正起到保障权利、解放林业生产力、促进林业发展的作用。

林业在现今前所未有的大好形势下, 取得了令人鼓舞的成绩。在国家财政投资规模空前背后, 隐藏的制约林业进一步发展的体制障碍一直是林业心中的痛, 其中有着牵一发而动全身的重要作用者乃林权制度。为抓住林业改革与发展之牛耳, 务必建立“产权归属清晰, 经营主体到位, 责权划分明确, 利益保障严格, 流转规范顺畅, 监管服务有效”的现代林业产权制度(肖兴威, 2004)。