东北重点国有林区是我国森林面积最大、资源分布最为集中的国有林区，其森林工业是东北老工业基地的重要组成部分。《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》中提出“必须把林业建设放在更加突出的位置”，“在贯彻可持续发展战略中，要赋予林业以重要地位，在生态建设中，要赋予林业以首要地位”。党的十六大又提出以人为本，全面协调可持续的科学发展观。这些都对林业发展提出了更高的要求。为了更全面，更准确地认识东北重点国有林区在我国社会和经济建设中的地位和作用，探索振兴东北老森林工业之路，笔者在国家林业局、黑龙江大兴安岭林业管理局(大兴安岭森工集团)、黑龙江森工管理总局(中国龙江森工集团)、吉林省林业厅、吉林省森工集团、延边森工集团的支持和配合下，于2005年6—8月先后赴大兴安岭、小兴安岭、长白山等国有林区的5个林管局、11个企业局进行调查研究及实地考察，广泛听取各方面的意见，与有关人员和专家进行了座谈。

1 东北重点国有林区在我国社会经济发展中具有重要战略地位，既是重要的生态屏障，又是重要的木材及林产品基地

东北重点国有林区是指黑龙江、吉林和内蒙古四大森工企业集团所构成的林区。总人口258万，林业职工85万。总面积6 078万hm²，占国土面积的6.33%，森林覆盖率62.17%；有林地面积3 728万hm²，占全国有林地总面积的22%；森林蓄积量31.6亿m³，占全国森林蓄积量的26%；天然林面积和蓄积量均接近全国天然林的1/3 ¹⁾。东北的森林具有独特的物种组成、丰富的植被类型、辽阔的面积、巨大的木材蓄积量和重要的生态服务功能，在全国森林资源和林业建设全局中占有举足轻重的地位。上世纪80年代初，林业部曾集中了中央和地方众多的专家、学者开展全国林业区划工作，其成果获国家科技进步2等奖、林业部科技成果1等奖。该成果将全国划分为八大林区，其中东北林区被定为用材、防护林区²⁾。

1) 国家林业局. 2005.中国森林资源报告.23

2) 林业部林业区划办公室. 1987.中国林业区划

东北林区是我国北方重要的生态屏障。林区广泛分布的大面积森林和沼泽，有着特殊的生态区位优势，是东北众多江河和中心城市的水源地。东北平原商品粮基地的农业生态系统能否持续稳定，东北老工业基地的用水及生态状况能否保持良好，很大程度上依赖于周边地区森林和湿地生态系统的生态功能的发挥。因此，东北林区在保障社会、经济可持续发展和生态安全方面起着重要的作用，是整个东北大平原乃至北方地区不可替代的生态屏障。

东北重点国有林区还是我国重要木材和林产品的生产基地，商品材产量占全国的2/ 3。实施天然林保护工程以来，木材产量逐年下降，2004年年产木材1 058万m³，占全国商品材的1/4。50多年来，累计生产木材超过10亿m³，保障了国民经济建设和人民生活对林产品的需求。形成了包括林场、林业局，木材加工企业, 规划设计部门，林业科研机构和林业院校在内的较为完整的产业体系，具备建设现代化林业体系的基本条件。然而，近百年来历经帝国主义侵占和掠夺、连年战乱、自然灾害以及人为过度采伐，导致森林资源数量减少，质量下降。自1998年开始实施天然林保护工程以来，国家投入了大量的天保资金，减轻了企业因减产而带来的经济困难，使国有林区森林资源得到了有效保护，实现了活立木蓄积和有林地面积的双增长，扭转了森林消耗量大于生长量的局面。以黑龙江森工总局所辖40个林业局为例，1998—2004年间，累计减少木材产量1 456万m³，减少森林资源消耗量约2 426万m³，有林地面积增加10.8%，森林蓄积增加15%，森林覆盖率提高了8.2%³⁾，充分显示了森林资源所具有的再生潜力。应当看到，东北重点国有林区当前乃至今后一个时期，经过天然林保护，会使林区得到休养生息，活力增强，为继续打造成为全国木材资源战略储备基地奠定了更加坚实的基础。另外，天然林保护工程实施后，木材供给相应减少，但是社会对林产品的需求却日益增加，供需之间的矛盾日益加剧。目前进口木材占国内木材市场供给的半壁江山，每年要用110~150亿美元进口木材和林产品，折合原木约1亿m³以上。加速培育东北重点国有林区的森林资源，充分发挥老森工基地的作用是解决我国木材供需矛盾的重要途径之一。

3) 黑龙江省森林工业总局.2005.关于黑龙江森工情况的汇报

温家宝总理指出：“林业在东北经济发展和生态环境建设中占有重要地位”，并提出“要用新思路、新体制、新机制、新方式，走出加快老工业基地振兴的新路子”。因此，在实施东北老工业基地振兴的战略中，也应把老森林工业基地的振兴作为重要组成部分。要深入贯彻落实《中共中央国务院关于加快发展林业的决定》，落实科学发展观，走可持续发展道路，扎扎实实地把东北老森工基地建设成为资源丰富、生态良好、产业发展、社会繁荣的新型林区。

2 加强森林培育、强化科学经营，持续利用森林资源是振兴东北老森工基地的基础

东北重点国有林区森工企业多数是上世纪50、60年代，个别在70年代建局。森工企业虽然做出重大贡献，但在森林经营方面的教训也是很深刻的。以营林为基础的指导思想没有很好贯彻，重采轻造，重造轻育，采伐方式不科学，造成天然林资源减少，现有森林资源质量下降。

现行天然林保护工程的重点也不在森林资源培育上。工程实施以来，虽然森林经营思想转到生态优先，但加强森林培育的措施不力，扶持政策缺位。截止到2003年，林区天然林保护工程补助资金总额达219.6亿元，主要用于企业的森林管护费、基本养老保险、政策性社会支出补助、下岗职工一次性安置补助和基本保障费等，占天然林保护资金的86%。正如林区工人所说，是维持职工生活的“救命钱”，而直接用于森林经营，改善群落结构，提高林地生产力的资金十分有限。所谓森林管护费，也只是解决管护人员的生活补助费，没有更多实质性的培育措施，森林资源的恢复进程必然要受到制约。

要正确处理森林资源保护与利用的关系。鉴于我国天然林长期过度采伐的历史状况，实行保育结合、科学经营、持续利用森林资源的方针，完全符合东北林区的实际状况；加强中、幼龄林抚育和低产林改造，是建设东北重点国有林区作为我国木材资源战略储备基地的重大措施，也是提高现有森林的生态功能和木材生产能力的重要手段。合理的森林采伐是森林培育的重要手段之一，不要把两者对立起来。东北国有林以天然林为主，经过几十年的开发利用，过熟林比例大幅度降低，60%以上为中、幼龄林，林分密度普遍较大。采取间伐等抚育措施，一方面可以调整林分结构，促进林木生长，同时还能提供一定数量的木材和就业岗位。木材精深加工也为抚育间伐材的合理利用提供了空间。但是，现行政策不利于中、幼龄林抚育，当前公益林禁伐区禁止商品性采伐。严格保护是必要的，但东北林区不是生态脆弱地区，确定公益林的比重要因地制宜。从长远考虑，除了对特殊林种要实行绝对保护外，其余的天然林应合理保护。国内外在科学保护、培育和利用森林方面都有成功的经验可以借鉴。马来西亚把天然林列为永久保存林，但允许合理采伐，天然林是永久存在，但林中的每一棵树不是永久存在。通过合理的采伐方式和更新方式，把天然林永久保存和永续利用结合起来，不仅可以优化天然林结构，还可以更好地发挥天然林生态功能。吉林省汪清林业局早在1959年起开始实施采育兼顾的实践工作，努力将采伐利用森林的过程作为培育森林的过程。他们的做法是：控制采伐强度，间密留稀，保护幼树幼苗。这种采育兼顾林实现了森林生产最大化，缩短了采伐回归期，调整了资源结构，提高了林分质量。截止2004年底，全局实现“三个三千万”，即建局时森林蓄积量3 200万m³；迄今为止共采伐消耗3 600万m³；目前仍有森林蓄积量3 891万m³，走上了青山常在，永续利用的道路。芬兰的国土面积为33.8万km²，大部分土地位于北极圈内。森林总面积2 300万hm² ，年均采伐量5 600万m³，年生长量为7 500万m³，林产品出口占总出口值的1/3以上(陈根长等, 2003)。芬兰的主要经验是:国家鼓励林主提高森林经营深度。1928年芬兰颁布的《森林改造法》规定：国家通过预算拨款资助增加林道、林地施肥等森林改造工程。瑞典也是一个林业非常发达的国家，在20世纪80年代的《森林法》中对森林间伐和森林经营方案做出了明确规定，全国每10年进行1次森林资源清查，对每个林班都进行具体的规划设计，建立完整的森林资源档案。国有和私有林主都必须按规划设计进行经营管理(郭广荣等，2001)。自然条件类似芬兰的黑龙江省面积为45.4万km²，其中森林面积1 7 9 7万hm²，相当于芬兰森林面积的90%，但生长量和采伐量仅为芬兰的1/3。可见，黑龙江森林生产力是很低的。

因此，要借鉴国外和国内的经验，在森林培育和科学经营方面下大功夫。1)森林经营主体体制要创新，实行产业化经营，经营方式因地制宜，灵活多样；2)强化政府对森林培育扶持政策，鼓励各种经营主体积极开展森林抚育活动，提高森林经营强度；3)积极采用新技术，加强森林资源调查，依法编制和实施科学的森林经营方案，最终实现每一块林地都按照科学的经营方案进行经营和管理，提高林地生产力；4)根据市场需要，在现有林和新造林中大力发展、定向培育工业原料速生丰产林。

3 深化森工企业改革，建立现代企业制度，强化体制创新，增强发展活力是振兴东北老森工基地的前提

林区是先有企业，后有社区，长期以来政企合一，政事合一。大兴安岭林区跨黑龙江省、内蒙古自治区，大兴安岭地区行署、大兴安岭林业管理局和大兴安岭森工集团公司(国家直属企业)形成政企合一体制。黑龙江森工总局和中国龙江森工集团总公司是一套人马，省政府授权总局行使所辖林区的行政职能。黑龙江省森工总局下属的伊春林管局又和伊春市政府政企合一，辖1市、1县、2个行政区、13个政企合一区(企业局)、4个企业局。吉林省国有森林资源由省林业厅行使行政监督管理权，而市场主体的吉林森工集团和延边森工集团分别隶属省政府和延边市政府。政企合一体制的条件下，森工企业无需以平等的身份参与市场竞争，更多的是以自身利益为准则，有悖于行政执法的合法程序，有损于行政严肃性和公平性。

现行森工企业是全民所有制，森林资源属国有，但企业既保护森林资源，又利用森林资源。森林资源管理者和经营者两者集于一身，一方面承担公益性林业任务，即天然林保护，另一方面生产商品材和林产品；一靠国家扶持，二靠生产利润维护。这种企业机制造成产权制度缺位，事权不清。其结局是国家要森林资源，保生态恢复；地方政府要效益，保资产经营费用足额上收；企业要生存，保职工开工资，保林区社会稳定。相互之间的矛盾严重制约了森林资源保护，同时也制约了企业的发展。

管理机构层次繁多，重叠臃肿，效率低下，管理费高。黑龙江森工总局下属4个管理局，40个林业局，17个林产工业企业以及科研院所、规划设计、商业服务、文教卫生、公检法等，仅县处级以上企事业单位多达140个。2004年40个林业局要向总局上交管理费1.68亿元。

由于林区地理位置的特殊性和过去“先生产，后生活”的建设方针，林区自成体系，一直承担着大量的社会职能和大量的营业外支出，给企业带来沉重负担，至今尚未剥离。黑龙江森工企业办中小学校694个、卫生医疗机构787个、公检法机构154个，每年总支出达5.8亿元。大兴安岭森工集团每年承担政府行政和社会职能经费达10亿元。吉林省森工集团是1994年从原林业厅分离出来的独立企业法人，目前集团每年承担社会负担5.9亿元。企业在册职工125 151人，文教卫生，公检法机构职工9 071人，虽然只占职工总数的7.3%，但工资总额7 823万元，占全员工资总额的27.9%。

早在上世纪80年代中期，东北重点国有林区就出现“资源危机，经济危困”。20年过去了，国有林区社会经济发展仍然缓慢。截止到2004年，黑龙江森工企业拖欠职工工资7.2亿元、福利费超支挂帐9.4亿元、拖欠银行贷款26亿元、潜亏挂帐26亿元。吉林省国有林区林业经济长期低水平徘徊，增长速度在5%以下，林业职工年收入在5 600元以下, 大大低于全国林业职工8 439元的年均收入。发展缓慢的原因是观念落后，体制不顺，机制不活，所有制单一，缺乏动力和活力。近几年来，林区在探索和改革，国家也出台了一系列的扶持政策，但许多深层次问题尚未解决。现在看来体制问题是国有林区改革面临的最大问题，也是林区改革能否取得成功走出困境的瓶颈。《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》已有明确的规定，要求逐步推进国有林区政企分离，可是到现在也没有实质性的进展，似乎成了一个老大难问题。体制问题虽然复杂，解决的难度也很大，但只要各级政府下决心，难关是能够突破的。

笔者认为：体制改革要分层次进行。1)企业办政府、企业办社会的问题涉及到多省、区和部门，要由中央和省、区政府来解决；2)把目前由企业承担的社会公益事业和管理职能逐步分离出来，转由政府承担；3)企业在政企分开、政事分开的前提下把国有森林资源管理职能从森工企业中剥离出来，由国有林管理机构代表国家行使，履行出资人职责并享有所有者权益；4)国有森工企业要按照专业化协作的原则进行企业重组，妥善分流、安置企业富余职工。5)政企和政事分开后，还应对现有行政区划和企业布局做相应调整，可以精简许多机构，节省大量的行政和管理费用支出。

4 构建新的林业产业体系是振兴东北老森工基地的关键

东北重点国有林区的产业体系建设是从传统的木材生产发展起来的，相当长的时期内是单一木材生产、单一全民所有、单一计划经济和分配上的“大锅饭”，以“独木支撑”原木为主的产业结构。国家从20世纪80年代中期开始出台了一系列扶持政策，调整国有林区产业结构。经过十几年的努力，特别是随着天然林保护工程的实施，产业结构发生变化，多种经营有所发展，形成了营林生产、木材生产、林产工业、绿色食品及北药种植加工为主的多种经营产业、森林生态旅游业多元化产业结构及国有、集体、股份制、私营、个体等多种所有制。东北重点国有林区现有重点森工企业84家，占全国国有林区森工企业的62%，还有独立核算的中大型加工企业120家，2004年实现林业产业总产值237亿元，其中，工业总产值112亿元，占总产值的47%。但是，计划经济影响深，体制陈旧，管理水平低，专业人才缺乏，企业社会负担沉重，基础设施建设滞后等原因严重影响了国有林区产业的快速发展。从总体上看，林区产业体系建设方面存在四大问题：1)森林经营后劲不足，培育后备资源的投入明显减少。如龙江森工集团由于木材减产从1997年到2001年育林基金减少了4.6亿元。2)林产工业效益低。四大森工集团2004年林产工业总产值为53亿元，而少林的河北省和江苏省林产工业产值分别是四大森工集团的2倍和5倍；浙江省森林资源蓄积量是东北重点国有林区的1/30，但林产工业产值高达531亿元，相当于黑龙江、内蒙古、吉林三省的林业总产值。3)初级产品多，产家重复布局，资源浪费大，产品质量低于全国平均水平。以龙江森工集团为例，胶合板、硬质纤维板、中密度纤维板的一等品率分别为49%、61.5%和16. 7%，比全国平均水平分别低20.5%、9.1%和59.1%(国家林业局发展计划与资金管理司调研组, 2003)。4)多种经营深度不够，林区特色体现得很不充分。目前多以出售林区特色资源原料或简单加工为主，缺乏精细加工，缺少名牌产品，难以获得更大的经济效益。

构建发达的林业产业体系，既是振兴东北森工基地的关键，也是林区社会繁荣的重要标志。发达的林业产业体系上连森林资源，下接市场，其发展要以营林为基础，促进森林资源的增长，才能保证原料供应，提高林业的经济效益，同时也可以提高森林生态效益。通过优化产业、产品结构，把有限的林木资源通过合理的加工和综合利用，最有效地转化为资金，再投入到森林资源培育和林区生态建设，从而做到以林养林，走上生态产业化，产业生态化的林业产业良性发展之路。要按照《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》提出的“加快推进林业产业结构升级，加快形成以森林资源培育为基础，以精深加工为带动，以科技进步为支撑的林业产业新格局”的要求，建设有东北特色的林业产业群。

东北特色的内涵：一是具有丰富的可持续利用的后备森林资源，要牢固树立森林培育业的基础地位；二是高附加值的林产工业是森林资源高效可持续利用的主体，要充分发挥林产工业在林业产业体系建设中的经济支柱作用；三是科学合理开发和精细加工林区丰富的林下资源，提高林区特产品的附加值和经济效益；四是发展为林区服务，满足市场需求的第三产业，包括有特色的森林旅游业。

针对东北林业产业的实际，抓住振兴东北老工业基地的机遇，采取重大措施，调整和优化产业、产品和资本结构，构建新的林业产业体系。首先，企业改制和资产优化重组，实行所有制结构调整，按照现代企业制度的要求，做大做强林业产业；其次，产业布局调整和优化，以资产为纽带，以企业集团的形式，按照专业化的分工原则，根据各地区比较优势、生产力储备以及开发环境，调整企业布局。选择适合的地区集中力量建立大型的人造板、家具、造纸、装饰建材等的精细加工开发区，吸纳具有林区特色的养殖业、培植业和森林旅游业等产业集群，形成科学合理的产业链；第三，产业产品结构调整和优化，加快产品品牌的整合，集中力量打造名牌；第四，按照循环经济的原则，实施资源开发和节约并重的方针，加大木材节约利用的研究与开发力度，推动木材回收利用和循环利用，降低资源消耗，提高资源利用率。为了这些调整和优化措施能有效进行, 国家林业主管部门应有相应的从事指导和协调产业政策、产业布局、产业发展规划的工作机构。

5 加强政策扶持是振兴东北老森工基地的保障

加强森林培育，振兴东北老森工基地是一项浩大持久的系统工程，涉及到体制创新、机制创新、规划布局、组织协调、投资建设等多方面的内容。建议将振兴东北老森工基地建设与天然林保护，退耕还林等工程统筹考虑，作为国家重点工程，列入国家“十一五”发展规划，专项安排。

政策是持久发展的不竭动力，关键是抓落实。林业企业要抓住机遇，贯彻落实中央和省、区已确定的方针政策和措施。我们认为，东北重点国有林区受计划经济影响极深，改革滞后，没有充分得到我国改革开放初期带来的实惠。要重振东北森工雄风，需要国家进一步扶持。对此，本文提出以下6点建议：

5.1 中央和有关省、区在解决东北重点国有林区政企分开、剥离企业办社会职能方面，要采取积极措施，稳步推进

要充分考虑林区的特殊性和复杂性，予以政策扶持，体制改革成本建议以国家承担为主。为了使林业产权和国有森林资源管理体制改革取得实效，有关部门制定改革方案，尽可能与政企分开体制改革同步进行。

5.2 加大“天保”工程支持力度

森林生长周期长，尤其是天然林，靠10年工程期是难以有效恢复的。我国天然林资源在国家生态安全和人民生产生活中发挥着特殊作用，天然林保护是一项长远的战略工程，要坚定不移地实施下去。今后天然林保护工程实施的重点，首先应放在扶持森林培育上。对现有天然林中的幼龄林、低产林开展积极的培育措施，提高森林资源的数量和质量，这才是天然林保护工程的根本。其次要重点扶持天然林经营体制创新和运行机制创新，使培育森林为主的经营主体具有良好经营体制和运行机制，既理顺森林资源所有权与经营权，又适合市场化运作自主经营，真正担负起对森林资源积极保护、科学经营、合理利用，发挥生态功能和经济效益的职能，这也是天然林保护工程的重要任务。同时，要妥善解决企业富余人员的分流安置。建议国家根据林区实际需要确定安置指标，相应增加安置投入，并妥善解决为数众多的集体混岗职工和知青工的待遇问题。

5.3 让东北重点国有林区享受中央重振东北老工业基地的一系列优惠政策

相对其他产业，林业是弱质产业，林区是欠发达地区，林区群众是弱势群体。过去国家对林业索取多，投入少，致使林业、林区、林区职工“三林”问题突出，“三林”问题与“三农”问题同等重要。将林业纳入东北老工业基地振兴的大盘子统筹安排，让森工企业同样得到税收、投融资、社会保障和分离办社会等优惠政策，增加对东北国有林业产业结构调整的专项投入。如扩大多种经营贴息贷款规模，增加商品林专项贷款，以优惠税收政策鼓励非公有制经济成分发展；鼓励东北林区特色产业发展，尽快将以大木头为主的林业企业经济转变为产业多元化，结构合理的林区社会经济。

5.4 政府要加大对林区社会公益事业的投入

多数森工企业是在国家没有按总体设计概算投入，“先生产，后生活”的情况下投产的。林区供热、供电、供水、通讯、排污、交通等基础设施以及企业办的学校、医院等公益事业欠帐很多，过去企业靠多砍木头来维持负担，现在企业确已无能为力。国家理应承担由政府负担的林区社会职能和公益事业建设。同时中央有关“村村通”、普及义务教育等政策也应覆盖林区，由政府负担，让林区人民共享国民待遇。

5.5 抓紧调整完善有关法律法规和规程规范，以适应国有林区生态建设、体制创新和产业发展的需要

比如林业产权、林地使用权和林木流转、森林采伐更新规程、天然林抚育、低产林改造以及改善森林采伐限额管理等制度或方案，要深入研究，尽快出台。

5.6 增强国家对国有森林资源的监管力度

东北重点国有林区森林资源占全国国有林面积的50%，是我国最重要集中连片的国有林。保护和发展这块宝贵的国有林对我国林业发展意义重大。实行政企分开，改革林业产权制度，推进森林、林木和林地使用权合理流转，促进森林经营主体多元化和非公有制林业的发展，势必增加国有森林资源保护工作的难度。建议加强林业法律法规体系建设，完善森林资源管理和保护的行政制度，合理划分中央和地方政府在重点国有林保护发展的事权，增强监管力度，保障振兴东北老森工基地依法、有序、健康和持续进行。

东北重点国有林区具有良好的自然条件和丰富的森林资源, 既是北方地区重要的生态屏障，又是我国重要的木材及林产品生产战略基地。50多年的开发建设，形成了以森林工业为主体的产业体系，为国家建设和人民生活提供了大量木材和林产品，做出了巨大贡献。但是，由于种种历史原因，国家对林业重取轻予，投入不足，林区基础设施建设欠帐过多，森林资源利用过度，使林区逐步陷入“资源危机，经济危困”的“两危”困境，加之林区体制不畅，机制不活，致使林区社会经济发展迟缓。现有森林资源虽已过量采伐，但中、幼龄林资源雄厚，潜力很大。在实施东北老工业基地振兴的战略中，同样要赋予林业重要基础地位。今后要实行保护与培育相结合的方针，通过科学森林经营，积极采用新技术，加速培育森林资源；要生态建设与产业发展并重，通过深化改革，体制创新，机制创新，做大做强林业产业，振兴老森林工业基地是完全可能的。