文章信息
- 姚顺波.
- Yao Shunbo.
- 林业补助与林木补偿制度研究——兼评森林生态效益研究的误区
- Study on Systems of Forestry Subsidization and Forest Tree Compensation——Concurrently Discussing the Mistaken Idea of the Forest Ecological Benefits Compensation Study
- 林业科学, 2005, 41(6): 85-88.
- Scientia Silvae Sinicae, 2005, 41(6): 85-88.
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文章历史
- 收稿日期:2004-08-07
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长期以来,林业经济理论界非常关注森林生态效益补偿研究,政府有关部门也在试行森林生态效益补偿,但与预期相比,还有很大差距。反思一下森林生态效益补偿的理论与实践,由于森林生态效益补偿概念的不确定性,导致其理论上的混乱,造成实践中的无序。森林生态效益补偿成了各级政府、林业部门及林业企业争取政府财政资金的“正当”理由,这些理由并不充分,存在许多不合理之处,缺乏必要的理论支持。本文试图构建林业补助与林木补偿制度,替代森林生态效益补偿制度,推动林业快速发展。
1 森林生态效益研究的误区森林生态效益补偿目前尚无统一概念,但理论界的逻辑是:由于森林具有生态效益,并且森林所有者没有从森林生态效益中获得经济利益,所以要求受益者给森林所有者补偿;获益者是广大民众,民众利益的代表是政府,政府就成了森林生态效益补偿的主要承担者。这一理论至少在以下几个方面值得商榷。
首先,森林具有生态效益,即理论上所说的正外部性,不能成为补偿的充分理由。外部性是指某些个人或厂商的经济行为影响了其他个人或厂商,却没有为之承担应用的成本费用或没有获得应有的报酬现象。不可否认,森林具正外部性,即生态效益,且森林所有者也没有获得相应的报酬,问题是凡是具有正外部性的经营活动都应该获得补偿吗?不是,阿凡提的故事可以证明。一次,阿凡提发现有个卖羊肉串的摊贩与一个顾客发生争吵,原因是摊贩说顾客闻到了他烤肉的香味,理应付钱;顾客说闻到肉香味是无意的,他没要求摊贩给他提供这种服务,二人相持不下。阿凡提则从顾客手中拿了几串钱摇了摇,让摊贩听到了钱的响声,对摊贩说:现在你听到了钱响,也应该向这钱的主人(顾客)付费,摊贩哑然。这则故事告诉我们这样一个道理:具有正外部性的经营活动,并不一定要获得补偿。有人从庇古税(是针对负外部性)理论推断出,既然具有负外部性的经营者需补偿受害者损失,那么具有正外部性的活动,受益者则需补偿经营者。实际上这一推理是不合逻辑的。大家知道,法理上的补偿、赔偿是以当事人的过错(故意或过失)为前提的。具有负外部性的污染企业,明知自己的生产经营行为会给周围的民众造成损害而继续这种行为,给民众(环境)造成损害,民众是无辜的,损害是企业强加,为了公平、正义,甚至是为了资源配置效率,制度上要求生产经营者给民众以赔偿;但具有正外部性的生产经营者所造成的损失(他本人认为应获而未获的报酬),获益者并不存在故意侵害行为,他的获益是无意的,他对生产者的“损失”不存在过错,法理上并不要求他予以补偿。试想一下,要求所有获益者,对具有正外部性的行为进行补偿,如同饭店的主人要求过客补偿,社会将会出现混乱局面。
其次,森林生态效益(即生态产品)的价值只有通过交易才能实现。无论是马克思政治经济学,还是西方经济学,均认为商品的价值只有通过交易才能实现,森林生态效益是森林生态产品的使用价值,它不能成为森林生态产品价值的衡量标准。同一件商品,对不同的人具有不同的使用价值,而价值基本相同,使用价值研究的是人与物的关系,而价值则体现为人与人的关系,两者不能混淆。用森林使用价值替代法测算森林生态价值缺乏理论依据,人为地夸大了森林的生态价值。不可否认,森林生态产品具有使用价值与价值,它的使用价值(即森林生态功能或效益)非常重要,这是森林的自然属性所具有的,即只要是森林,森林生态产品使用价值就在发挥作用,而森林生态产品的价值则不然,它是随着人们生活水平的提高,人们对森林生态产品的需求日益增加而逐渐增加。人们对森林生态产品的需求属较高层次的需求,是人们物质需求得到基本满足后的安全需求(按马斯洛需求层次理论:安全需求高于生理需求),这里的需求是指具有购买力的现实需求。刀耕火种年代,森林成为农业生产的障碍而被焚烧;新中国建国初期,森林成为满足人们物质需求的资源而遭到大肆采伐,森林生态效益问题并未引起人们的重视。相反,上世纪80年代末90年代初,温饱问题已基本解决,人们产生了较高层次需求——森林生态产品,特别1997年那次洪灾,更加剧了人们生态安全的需要,森林生态产品的价值在不断提升。森林生态产品的价值怎么体现?理论上讲它取决于森林生态产品的供给与需求的平衡。目前的理论研究往往高估森林生态产品价值,一方面是由于采用森林生态产品使用价值替代法,另一方面是用人们对森林生态产品的理想需求代替现实需求,认为人们对森林生态产品的需求巨大,正如周生贤局长所讲(2002年),就生态来讲,我国的森林一棵都不能砍。但现实森林生态产品的需求体现在人们愿意拿多少钱出来购买,即人们购买森林生态产品的能力,就目前我国经济实力来讲,这个能力还相当有限,森林生态产品现实需求还较低,所以森林生态产品价值不会太高。
由此可见,森林生态效益补偿研究尚存在明显的漏洞,就实践来看,尽管用试点阶段的要求衡量,也收效甚微,我们有必要重新构建一套新的制度来弥补森林生态效益研究的不足。
2 构建林业补助、林木补偿制度体系 2.1 林业补助是指各级政府为促进林业发展,对营林主体所进行的各种经济性补助措施(包括补贴、信贷、减免税收、减免地租等)。林业补助的目的,是促进林业发展;手段是“补”,是对营林主体不能获得社会平均利润的一种弥补。国家为了鼓励营林业的发展,必须利用经济杠杆,保证营林生产要素都能获得正常利润,否则这些资源就会配置到报酬高的非林行业,林业发展就成了无源之水。
林业补助是政府干预林业经济的行政行为,政府之所以干预,因为林业具有外部性,并且由于林业生产周期长,风险大,地域广等特点,市场失灵,需政府采取补助措施矫正,促使市场配置营林生产要素的基础作用得以发挥,提高林木供给水平。
营林生产的正外部性能带来环境质量的改善,这一点是全国人民所希望的,政府应采取措施鼓励营林生产,促使营林生产要素(人、财、物)涌向林业生产,这样“山清水秀”的生态局面方能出现。采用“鼓励”一词而非“补偿”,一方面是因为营林生产的正外部性,不是获得补偿的充分理由;另一方面,是强调政府对营林的补助是一种奖励,是政府对所期待行为的一种激励。
有些学者认为之所以要给予营林业以补偿,是因为营林的私人成本高于社会成本,私人收益低于社会收益,所以对营林业的补偿应等于社会收益与私人收益之差(陈颖等,2000;吴水荣等,2001)。笔者认为这种观点有点牵强。首先,营林主体有自身克服外部性的机制,如可以通过扩大企业规模,组织一个足够大的经济实体将外部成本或收益内部化;再者科斯(1960)(罗伯特等,2002)认为:只要产权已明确界定并受到法律的有力保护,那么交易的任何一方拥有产权都能带来同样资源优化配置的结果。这表明,财产所有权一旦确定,政府就没有在外部性干预的必要。其实,营林生产主体并不关心营林生产的外部性问题,它追求的是营林生产的回报率,正如卖烤肉的摊贩只考虑卖肉的盈利,而不会在意肉香味的散发。鼓励营林生产,不必过多的去研究营林生产的外部性,而应重点研究采取什么措施能使营林生产者获取社会平均利润(略高于社会平均利润效果会更好)。其次营林主体私人生产成本较高的真正原因在于各级政府的不合理干预。蒋海(2003)在比较广东农林牧渔业投入产出率(表 1)时,得出林业投入产出率低的结论。
林业的投入产出率远低于同期农业投入产出率这一现象的出现,不是因为林业的正外部性,而是林业的税费负担太重。农业的平均税率不超过10%,而林业税费率普遍高于30%,不少省份超过40%,部分地区竟高达75%以上,如江西崇义县林业税费率占到总收入的75.6%(蒋海,2003)。正是由于巨大的税费负担,林农的投资回报率低,致使林农不愿投资林业。据茅于轼等(2002)的测算,如果林业税费比例降低到15%,则营林的内部收益能提高到15.5%,造林就有一定吸引力;如果税费比率像印尼、巴西、新西兰等国那样降低到5%,内部收益率就能提高到19.8%(茅于轼等,2002)。这充分证明林业并非人们想象的弱质行业,不是由于营林生产的正外部性没有得到补偿,而是由于不合理的税费抑制了营林业的健康发展。
根据国外林业发展的经验和国内林业发展实践,特别是林业生产的特点,我国营林发展的林业补助措施应包括以下几个方面:一是降低林业税费,使其税费负担不超过农业平均税费水平;二是对营林生产进行适当的补贴,主要用于营林道路建设及增加公共设施;三是对营林生产实行较长期的低息贷款,以缓解营林生产周期长,资金占用量较大的困境;四是实行减免地租的土地政策,扩大营林生产规模,提高规模效益。
2.2 林木补偿林木补偿是指各级政府为了改善生态环境,向社会提供生态安全公共服务,限制、剥夺林木所有权行使所造成损失的一种经济补偿措施。营林主体造林的主要目的并非自用,而是通过林木交易获得利润,处置林木、进行林木交易是林木所有权的直接体现。然而政府认为如果任由林木所有者自由处置林木,会造成生态环境破坏,影响环境质量,所以我国政府对林木所有权的处置设置了种种限制条件,如严格的采伐许可证制度,乃至禁伐制度,这无疑限制了私人财产权的行使。法律上虽然承认政府为了公共利益,可以对私人财产权加以限制,甚至剥夺,私人有服从的理由与义务(程浩,2002)。但对私人利益因国家、社会而蒙受的损失、牺牲,应由政府给予适当的补偿。当代补偿学说有如下几种:1)既得权说。私人林木所有权系合法取得,自然应予以绝对保障,保障公民生存权、财产权是现代宪法确立的根本原则(李曙光,2002),因为公益之必须,使私人财产蒙受损失,亦应予以补偿,否则难以体现公正,维护、保障公民的既得权利。2)特别牺牲学。使特定、无义务且无应课以该负担之特殊事由的人,造成其财产或人身损害,这就意味着为了国家或公益遭受了牺牲,那么这种牺牲不应由个人负担,而应由公众平均负担,办法是政府用公众税收给做出牺牲者一定补偿。3)公平负担说。由于政府行为的受益者是社会全体,故当一部分人或个别人因国家行为而承担的义务不同于他人时,政府应调整和平衡这种义务不均衡现象。当政府为了公共利益限制、剥夺林木所有权自由行使造成了财产损失,政府理应按照公平原则,对林木所有者予以补偿。
我国目前的林木采伐许可证制度,限制了林木所有权(如果长期不颁发采伐许可证则等同于禁伐制度)的行使,给林木所有者造成了经济损失。石光银的尴尬及类似的成千上万营林主体目前的困境都是这一制度的牺牲者,严重阻碍了营林事业的发展(姚顺波,2003)。相反,国外大多采用林木补偿制度:日本森林法明确规定,国家对于被划为保安林的森林所有者要适当予以补偿,以保证其效益不降低。德国黑森州森林法规定:如林主的森林被宣布为防护林,或者在土地保养和自然保护区内,颁布了其他有别于公众的经营规定或限制性措施,因而对林主经营其林地产生不利,林主有权要求补偿。瑞典森林法规定:如果某块林地被宣布为自然保护区,那么该地所有者的经济损失将由国家予以充分补偿。可见国外林木补偿制度具有以下特征(姚顺波,2004):一是林木补偿只有在政府限制、剥夺林木所有权行使之后进行;二是政府对林木所有权进行限制、剥夺是出于生态目的,为了公共利益;三是林木补偿数额以林木所有者因政府限制林木所有权行使而遭受的经济损失为限。
3 森林生态效益补偿与林业补助,林木补偿的区别林业补助、林木补偿与森林生态效益补偿是两种完全不同的制度设计,其区别见表 2。
判断一种制度设计好坏依据是制度效益。法律经济学认为“效益”意味着资源分配达到价值最大化的实现。解决权利冲突的外在性问题,既可以用市场手段,也可以用政府手段,制度应能够促使人们做出有利于效率或效益优化的选择。比较森林生态效益补偿与林业补助、林木补偿两种制度设计的优劣,不难发现:林业补助、林木补偿制度更能体现现代行政法的宽容、信任、激励、合作的人文精神,更注重市场配置资源基础作用的发挥,更具有可操作性,有坚实的理论基础。
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