1 退耕还林与农村脱贫

我国的退耕还林工程以解决水土流失和土地沙化这2个最为突出的生态问题为根本出发点，是继天然林保护工程之后我国生态环境建设的又一历史性举措。但在保护生态环境的同时，退耕还林工程又是影响退耕地区经济发展的诱因，它将导致这些地区的产业结构、农民收入甚至社会稳定发生改变。把握得好，会向好的方向改变，把握得不好则会向坏的方向改变。我国退耕还林地区大部分为各级贫困县，据1998年统计资料，贵州省陡坡开垦严重的30个县(市)中就有20 个属于国家级贫困县。对这些贫困县的农民而言，耕地是他们的主要经济来源，因此退耕还林有可能会使他们失去可靠的生活保障。

由表 1可知,云贵川3省25°以上坡耕地粮食平均产量分别为1 192 5、1 935、1 6575 kg·hm^-2,都低于国家每年在长江流域及南方退耕还林工程区的粮食补助标准2 250 kg·hm^-2。因此,就粮食补助而言,退耕还林政策有其易于推行的一面。但在实际工作中,退耕还林工程的实施还存在不少具体问题。

表 1列出的是云贵川3省实施退耕还林工程地区坡耕地上的劳动力、粮食产量和耕地面积的基本数据。云贵川3省属于我国长江流域及南方退耕还林工程区，他们在2001—2010年的坡耕地造林任务分别为83.3、86.0、133.3万hm^{2 1)}，分别占长江流域及南方退耕还林工程区退耕地造林任务的11.3%、11.7%、18.1%，是该退耕还林工程大区任务量最多的3个省份，是退耕还林工程的一个主战场。表 2显示了长江流域及南方地区退耕还林工程的总体布局，由表可见西南3省的退耕还林地区基本上都是25°以上的陡坡耕地。

1) 国家林业局.2002.退耕还林工程规划(2001—2010)

云贵川3省25°以上坡耕地粮食产量占坡耕地粮食产量的比例分别只有16.13%、22.34%、5.86%，而3省25°以上坡耕地面积分别达到坡耕地总面积的17.03%、23.9%、11.94%。在这3个省区，25°以上坡耕地粮食单产分别只有相应省份坡耕地粮食平均单产的95%、93%和49%。

正因为如此，依赖在25°以上坡耕地上耕作生活的农民更加贫困，换句话说就是在粮食产出相同的前提下，在25°以上坡耕地上耕作的农民要比在其它坡耕地上耕作的农民投入更多的劳动力。云南、贵州、四川坡耕地劳动力占相应省份农村劳动力的比例就分别为64.21%、68.16%和50.63%。同时我们也可以合理地假定，若要产出等量的粮食，25°以上坡耕地上的劳动力投入至少是坡耕地平均劳动力投入的2倍。于是可以估计，西南3省25 °以上坡耕地上的劳动力占相应省份农村劳动力的比例分别为20.72%、30.45%、5.93 %。由此可见，退耕还林工程的实施要十分重视大量低水平劳动力的转移问题。

在退耕还林过程中, 与大量劳动力需要得到转移同时存在的另一个问题就是退耕还林工程区中贫困地区的脱贫问题。从表 3可见, 3个省区的贫困县全部都是退耕还林工程区, 且贫困县中退耕还林重点县的比例也相当高, 在云南、贵州、四川3省分别为53%、98%、89%。因此, 西南3省既是我国退耕还林工程任务最重的地区, 同时也是我国扶贫任务最重的地区之一。可见, 退耕还林工作与农村脱贫工作之间存在着密切联系:其一, 退耕还林工程区与贫困地区在分布上有着很高的重合率。这些地区往往文化落后, 农民的生活对陡坡耕地和山林薪柴的依赖性强, 因而退耕还林工程可能对这些地区今后农民的生活、农业用地的可支配量造成影响, 甚而可能影响当地的发展。其二, 退耕还林工程区分布着大量的低水平农村劳动力, 在退耕后, 由于他们文化素质不高, 缺乏从事其他职业所需的知识和技能, 因此如何使这些劳动力得到有效转移是一个巨大的挑战。

由于在退耕还林的政策中，不但没有专门给地方政府提供开展退耕还林的动员和协调工作的经费，而且还要求减少退耕农户的订购粮和农业税。这样一来，开展退耕还林工程地区的地方政府将面临财政收入减少、而财政支出增加的问题。因此，国家的退耕还林目标、地方政府的财政收入和退耕农户的生活水平这3方面利益之间的矛盾在贫困地区就显得十分普遍和突出。由此可见，要想使退耕还林工程得到有效实施，给农村脱贫带来机会，就必须使退耕还林目标、地方政府和退耕农户3者得到“共赢”。对于已经脱贫的地区，甚至可以因为退耕还林工程的开展而走向小康。反之则会给农村脱贫增加困难。所以说，退耕还林工程必须与贫困地区的脱贫工作结合起来，相互促进，才能实现“三方共赢”的目标。

贫困地区的脱贫问题在实质上是这些地区选择一种新的发展模式的问题。我国政府自20世纪80年代中期开始，投入了大量资金用于农村扶贫开发，成效显著。但是，返贫现象也在相当范围内存在，近几年某些农村返贫率持续攀高的现象说明，大量扶贫资金的投入，并没有从根本上帮助贫困农村找到并走上适合自身特点的发展道路。究其原因，在于对“发展”的理解和操作上出现了偏颇。

发展应包括两个方面的前提，一为发展条件，二为发展能力。前者为发展的外在前提，后者为发展的内在基础，二者相互制约，缺一不可。一味加大发展条件的投入，而在发展能力的建设上乏力，是当前我国农村扶贫工作中存在的一个问题。退耕还林工程的实施，在客观上改变的是贫困地区发展条件，即提高了生态环境质量，为产业结构的改变打下基础。但发展条件的改变并不等同于发展能力的提升，因此，扶贫必须十分关注贫困地区自我发展能力的提高。如果具备一定的自我发展能力，贫困农村地区就有可能很好地利用发展条件的变化，寻求新的发展机遇，逐步实现脱贫。

在国家推行退耕还林政策背景下开展的贵州省素朴镇古胜村自然保护与社区发展项目，为我们提供了如何在实施退耕还林工程的过程中把改变地区发展条件和提升自我发展能力、进而建立合理发展机制结合在一起的可供借鉴的范例。

2 古胜村自然保护与社区发展项目实施及其成果

古胜村自然保护与社区发展项目在本质上是由退耕还林工程、古胜村脱贫工作以及贫困地区可持续发展3个方面融合而成的。其中，该项目采取的运作方式至关重要，运作方式的合理性决定着项目所涉及的这3方面工作的实施效果。以下通过总结古胜村在项目开展的时段内所发生的变化，梳理出该项目在运作过程中遵循的基本策略。

古胜村属于贫困村，共有15个村民小组，409户人家，总人口1 918人。全村土地面积6.9 km²，耕地面积仅1.07 km²，大多数耕地为典型的坡耕地，加上当地石漠化程度严重，使得农作物生产根本不足以维持村民的正常生活，年人均收入不到600元，甚至一些家庭得不到基本的生活保障。就在两年之前全村青壮年劳动力还几乎全部都外出打工，农业生产的水平极其低下。

在过去相当长一段时间内，大面积的毁林开荒导致了古胜村水源枯竭，该村成为黔西县人畜饮水十分困难的地区。2001年8月，古胜村开始全面实施退耕还林，到2003年全村退耕地总面积为133 hm²。由于全村粮食年产量不足2 250 kg·hm^-2，出于对粮食补贴的考虑，村民们比较支持退耕还林的政策。然而，由于在“还林”时并没有根据当地热量集中在春夏这一特殊的生态条件来选择树种，而是一味追求“冬天要有绿，春天要有花，秋天要有果”的理想状态，结果造成所栽种林木成片死亡，根本无法实现涵养水源的目标。此外，当时大多数村民都认为，8年的时间根本不可能使该村的生态林产生出真正的经济效益，而为了获得粮食补助，村民大量种植树木，也不顾这些树木是否可以存活。至于8年之后粮食补助停止时，80%的村民打算：“如果生态林的8年补贴结束了，我们就只能再开荒种地”。

2003年2月，在非政府组织(草海农民发展协会、自然之友)、政府组织(素朴镇人民政府、贵州省林业厅)、研究者、志愿者以及古胜村农民的共同参与下，该村开始了为期2年的自然保护与社区发展项目。项目的运行目标包括如下3个方面的内容：1)在当地社区培养本土化的具有自我组织、自我分析、自我合理协调的能力的可持续发展的农村基层组织，产生和规范适合当地的民主监督制度；2)在提高村民的自我环境意识和合理利用资源的基础上，发掘当地农村区域自然生态经济潜力；3)通过自然与经济的共同发展，创造小范围的人与人、人与自然相和谐的发展机制。该项目的外部投入为22万元，运行时间为2年。根据有关数据计算，项目的外部投入只占相同时段内我国在西部贫困农村相同规模人口数量上扶贫资金投入的44%(财政部农业司扶贫处课题组，2004)。

在发展条件上，项目着重投入村里公路、水利、电力等基础设施的完善。两年内，古胜村开辟道路5条，共7 km，外部资金与村民投入共3万元，相当于普通道路建筑成本的1/5；与此同时，村里还建成了许多实用性强、成本低的蓄水池，使相当一部分村民用上了自来水；村里还用水泥电线杆取代木质电线杆，降低50%以上的费用；作为试点，项目也资助了约1/10的农户建成沼气池，目前许多村民正在自我集资修建沼气池。

在发展能力的提高上，项目注重寻找退耕还林后适于本地的种植业和养殖业，引进相应技术及小额信贷基金。目前全村已在山坡上种植苦丁茶47 000株，成活率在90%左右；在承包地里大量种植经济林，如桃、柿子、板栗、核桃，仅这一项就使该村的2个组每户增收超过1 000元；3个试点组建立了小额信贷基金及相应的管理制度，增强了这些村民自身的组织能力，在农户之间建设了相互帮助、相互监督的信用体系。

从最根本的意义上来说，以上工作促成了古胜村公众发展观念的转变和自我发展能力的提高。村民们已经由对退耕还林政策的被动接受和消极态度，转变到现在的从涵养水源、稳定发展基础的高度上理解退耕还林的重要性，并开始发挥集体的作用积极主动保护退耕林地、草地。现在，全村已经无偿封山520 hm²，远远超出退耕还林工程的要求。自封山以来，并未出现盗砍盗伐现象，且传统上为该村薪柴来源的松球和松针现在也成为村民们的保护对象。进而，村民们认识到技术比资金对于发展来说更为重要。正是由于村民整体发展观的转变，古胜已开始向着一条“生活提高，生产发展，生态改善”的“三生共赢”(田大庆等，2004)的发展道路迈进。目前，村民平均年收入稳定在600元左右，部分村民年收入可达1 000~2 000元；外出打工者比2年前减少了约50%；全村所有水源的水量完全可以满足全村的生活和生产要求；村民与上级政府的关系也比2年前改善许多。

为了使村民合理有效利用项目资金，全村15个小组各组产生了自己的管理集体，在这15个管理集体的人员中推选出5人，成立全村的总管理委员会。2年以来，全村的项目就由该管理委员会统一协调。在前述工作的基础上，古胜农民于2004年11月自发组织成立了生态产业发展协会。作为全村的生态保护与发展的协调组织，古胜农民生态产业协会服务于全村，并具有严格的选举制度。这是该村自我发展能力提升的标志，又是进一步提升的关键。事实上，该项目结束后，古胜村最近争取到了贵州省农业厅的养殖扶持和黔西县水土保持办公室50万元的水土保持项目的投入，这既是村民与政府关系改善的写照，也是其吸引投资能力的绝好体现。很明显，古胜村的“模式”是通过项目工作的开展，将退耕还林工程与脱贫工作有机地结合，从而实现退耕还林目标、地方政府和古胜村民3方的“共赢”。

古胜项目在运作中一方面尊重当地社会的文化、民俗和村规，并在操作中准确把握此方向，这一“本土化”的做法无疑是项目得以顺利推行的前提条件。另一方面，古胜项目的运作贯彻了“三生共赢”和“三方共赢”的可持续发展行为准则，体现了对当地社会发展现状的全面考虑，村民自发成立的生态产业发展协会则是将这一行为准则确定下来的“制度化”成果。因此，古胜项目在运作方式上采取的策略可以概括为“本土化+制度化”，这种策略从项目实施的前提条件和行为准则两个方面保证了实施成果的有效性，值得借鉴。

3 项目成果对贫困农村地区开展退耕还林工作的启示

可以看出，退耕还林工程的实施及其配套工作的落实，已经深刻地从环境基础和产业结构上改变了古胜村的发展条件。在项目实施以前，全村沿袭传统的思想观念，抱着开荒种地不肯放松，传统的生存方式具有非常强的惰性，因而造成了地区发展条件与自身发展模式、生存方式之间的巨大矛盾。这种现象说明，在项目没有介入的时候，古胜村未能及时有效地调整其发展模式以适应发展条件的改变。发展能力不高是该村进一步发展的瓶颈，且在退耕还林工程实施后凸显出来。

古胜村自然保护与社会发展项目的介入，从资金、设备、人才引进的角度，无疑是使该村的发展条件再次发生了改变。如果仅仅是这样的话，古胜村就不会变成今天的状态。在项目运行与古胜村实现发展之间，是古胜村自我发展能力的启动。

因此，该项目以退耕还林工程为契机，实际上展示出了一种崭新的扶贫方式：即外部力量的介入使得全村形成了全新而稳定的自我发展机制，这种机制使该村在外部力量撤离后仍能维持新的发展模式。

根据对古胜的介绍可知，在项目实施以前，古胜村发展模式的缺陷突出地表现为生态环境的脆弱无法为村民的生产和生活提供有效供给。在退耕还林工程实施以后，虽然进行了粮食补助，也只是依靠外部投入改变了发展条件，并没有增强全村的发展能力。村民们只是“退耕”，而无法“还林”，因而也没有改变其既有的发展模式。这样，当粮食补助停止后，毁林开荒、重返贫困就不可避免。

项目的介入就采用了完全不同的方式，作为外部投入，它不是单纯地引入发展条件，而是在“本土化+制度化”的基本策略下，通过将改善发展条件与提升自我发展能力相结合，带动古胜村逐步走上可持续发展的道路，使古胜村初步实现发展模式的转变。在此，最重要的是发展观念的转变和发展机制的建设。古胜村村民通过项目受益，并在生产实践中体会、加深对新的发展模式的理解，反过来用这种观念指导生产实践，就在反复的认识和实践中转变了发展观念。产业发展协会的成立，则是该村发展机制得以确立的标志，也是其依靠自身实现进一步发展的里程碑。以小额信贷基金为例，项目对每个试点小组的投入为1万元，小组中每户出资40元，共同作为该组的信贷基金。在资金的分配和使用过程中，对利息采用专人专管，且利息的流向只能是该组公益事业，而在本金的分配、偿还、罚款上结合本村习俗作了严格的制度上的规定。在借贷资金的使用上也给予技术上的指导，这样就保障了信贷基金从借贷到使用再到最后归还都是可以明确实现的。

4 结论

在贫困农村地区实施退耕还林工程，由于造成了当地发展条件的改变，应从以下几方面入手，将退耕还林工作与脱贫工作结合起来，以保证这些地区脱贫目标得以实现：

1) 同时优化发展条件和提高地区自我发展能力的外部力量的介入。一方面，退耕还林工程的实施改变了发展条件，贫困农村地区在旧的发展模式下，可能加剧贫困，因此必须尽快转变地区发展模式；另一方面，发展模式从根本上是由相应社会的生存方式决定的，而生存方式的转变一般都需要经历一个相当长的时间(叶文虎等，2001)。因此，要使生存方式在短期内得到改变，外部力量一定程度的介入就是必须的，但其介入的方式应该是融入并转变当地的发展模式，以提高贫困地区自身发展能力为主线。

2) 外部力量介入后可采取“本土化+制度化”的运作方式。应该说，古胜村形成目前的发展机制是由该项目的实施直接促成的。在具体操作的层面上，项目注重全村发展能力的建设，所采用的是一种“本土化+制度化”的运作方式。首先，退耕还林政策的传达，是在古胜农民生态发展协会这一村民组织培训本村素质相对较高的村民后，通过他们向其他村民传递来进行的，这样既使政策变得真实可靠，又便于村民之间的沟通，无形中也增强了村民的判断能力与协同能力。其次，协会将全村事务与村民个体利益有机结合，并以本地文化为基础制定出严格的村民组织制度，提高了村民参与全村发展的积极性，既克服了文化强制力不够的缺陷，又保证了政策、制度的具体针对性，从而实现了地方政府、农民、退耕还林目标3者之间的“共赢”和“生活提高，生产发展，生态改善”的“三生共赢”。

3) 转变贫困农村地区公众的发展观是根本。地区的发展实质上是由当地物资生产、人的生产和环境生产构成的3种生产(叶文虎等，1997)的运作方式的改变。而3种生产的运作又是由政府行为、企业行为和公众行为这3种行为(王奇等，2001)结合成的社会行为来实现的。显然，改变发展模式就要改变生产方式，就要改变社会行为，而归根结底则是要改变当地干群的发展观。古胜村自然保护与社区发展项目就是在可持续发展理念的指导下，全面协调人与人的关系、人与自然的关系以及这两种关系之间的关系，并将此操作模式内化到当地的发展机制中，把地区发展模式的转变与发展观的转变有机结合了起来。