社会保障是法律化、制度化了的社会保险、社会福利和社会救济的总称(张佩昌等，1999)。19世纪末，一些发达国家最先通过社会立法的形式实施了社会保障。目前已有130多个国家和地区建立了社会保障制度。我国林业部门现行所采用的社会保障制度，是1951年由当时的政务院制定发布的《中华人民共和国劳动保险条例》，这是我国关于社会保障的首次立法(张义斌等，1995)。《条例》规定，凡是在全民或集体所有制企业就业的职工，都可以享受公费医疗、离退休养老金、丧葬费以及其他一些劳动保险和福利待遇。但是，“文革”使这个条例连同10多年积累起来的保证金毁于一旦，各项保险金开始由企业支付，由于林区企业不是事先从利润中提取退休留存，而是事到临头才从当年所得中开支，致使相当多林业企业在退休职工逐年迅速增加的情况下陷入了困境，林区职工的社会保障问题成为影响林区社会稳定和林业发展的重大问题。尤其是当今，为了保护生态环境，我国启动了“天保工程”，到2010年，国家总投入将达到1 064亿元，这是我国林业的“天”字号工程。工程要求在停止或大幅度减少木材生产的同时，146万名在职职工中的74万富余职工要被分流安置。妥善分流和安置这些富余职工，做好职工的社会保障工作，是稳定局面、顺利实施天然林保护工程的关键。本文采用历史统计数据、实际调查和案例相结合，对天保工程区富余职工的安置、医疗条件和退休职工及其养老保险等情况进行了分析，为林业管理部门提供决策依据。

1 研究材料与方法

研究中所用的历史统计资料来源于国家林业局(1999a, b; 2000a, b；2001a, b；2002a;2003a, b)。实际调查包括2002—2003年对四川、贵州、陕西、吉林等省天保工程区的调查；2004年4月对内蒙古天保工程区的调查。由于大兴安岭是我国较大的天然林区，涉及林业企业较多，因此，我们于2004年8月25日至9月5日又对黑龙江省大兴安岭林区进行了实地调查。详细调查了呼中林业局、图强林业局、阿木尔林业局、西林吉林业公司。其中，阿木尔林业局和呼中林业局是大兴安岭最穷的两个林业局。图强林业局和西林吉林业公司是经济条件较好的林业单位。调查方法是采用实地调查和文献调查相结合，调查形式包括实地观察和召开座谈会。

2 天然林保护工程区的社会保障现状及问题

天然林区社会保障制度包括林区社会保险、林区社会救济、林区社会福利和优抚安置等(张佩昌等，1999)。而“天保工程”实施中职工的社会保障方面最重要的几个方面是：1)富余职工的安置(转产安置、发放一次性安置补助费安置)；2)下岗职工的安置；3)退休人员的生活保障；4)职工的基本养老保险社会统筹；5)职工的失业保险和医疗保险等。

2.1 天然林保护工程区富余职工安置

天然林保护工程区富余职工包括3部分：以因木材产量调减造成的富余人员为主，其次是企业原有富余人员和新增待、就业人员。国家林业局对天然林保护工程区的富余职工的安置工作非常重视，在实施规划里就作了富余职工安置方案，主要包括转产分流、发放一次性安置费和推荐进入再就业服务中心等措施。

2.1.1 天然林区富余职工的转产安置现状

对富余职工的转产分流安置主要是：1)森林管护；2)生态公益林建设；3)商品林建设；4)种苗生产；5)转产项目(养殖业、森林旅游业、木材综合利用及林产化工等)；6)其他工作。1998—2003年转产分流安置富余情况见图 1(国家林业局，1999a; 2000a;2001a;2002a;2003a)。从图 1看出，1998—2003年间天然林区富余职工安置人数一直在18.874 5万人以上，这表明林业部门对富余职工安置工作的重视。体现在，一是加大了对公益林建设的投入，在森林管护、种苗建设等方面安排了大量富余职工；二是国家林业局加强了对转产工作的力度，特别是在1998年天保工程试点期间，审批了32项转产项目，经国家计委、财政部同意，先后批复了41个转产项目(国家林业局，1999b；2001b)。累计批复转产项目总投资16.74亿元。项目按内容划分为木材精深加工类、林下资源开发类、替代建材开发类等。项目的实施为安置天然林区的富余职工做出了重大贡献。

2.1.2 天然林区富余职工一次性安置情况及存在的问题

一次性安置人员是指一部分有条件有能力自己寻找就业门路的富余职工，按照本人自愿的原则，根据其在企业的工作年限发放的一次性安置费并与企业正式解除劳动合同的人员。1998—2003年一次性安置富余人员情况见图 2(国家林业局, 1999a, b;2000a, b; 2001a, b; 2002a, b; 2003b)。从图 2看出，2001—2002年，国家一次性安置了大量的富余职工。由于2001年国家加大了对天保区富余人员安置的投入(共投入19.15亿元)，2002年是天保工程富余职工安置工作的最后一年，通过国家林业局的协调，国务院同意了新疆等省(区)富余职工一次性安置费纳入《天然林保护工程实施方案》新增财政专项补助6.1亿元。将新疆、新疆生产建设兵团、内蒙古岭南八局、吉林省4个营林局、海南等地区24 516名富余职工的一次性安置纳入了该方案。因此，从图 2看出，2001—2003年，富余人员的一次性安置比例较大。

但在全国其他一些省份，一次性安置仍存在问题。据调查，大兴安岭林业公司、内蒙古森工集团、龙江集团和吉林省4个单位存在大量老知青混岗大集体职工和大集体职工，实施方案中一次性安置没有包括这部分人员。在大兴安岭林业公司5万多名混岗职工中，相当一部分人员待岗，龙江集团现有混岗职工18.9万人；吉林省有6万名混岗集体职工滞留在企业内部；内蒙古森工集团尚有6万多名大集体的富余职工。天保工程实施后，他们中的大多数变成了富余人员，没有得到妥善安置，长期处于贫困状态，要求实施一次性安置。至今，这些职工的安置问题未能得到有效解决，影响了林区的社会稳定和天保工程的顺利实施。如2001年7月以来，大兴安岭地区连续发生老知青职工和大集体职工集体上访事件，虽然当地各级党政领导做了大量思想工作，但由于其基本生活无法保障，老有所养问题不能解决，上访势头愈演愈烈，影响了正常的社会秩序。另一方面，据大兴安岭地区的职工反映，有许多职工拿到一次性安置费后到城市中去找生路，往往由于劳动技能很低，找不到工作，钱用完了还是回到林区，依靠森林为生，并没有达到一次性安置的目的，还是，给林区带来了压力。

2.2 天然林保护工程区下岗职工情况及存在的问题

根据国家林业局统计，2003年天保工程区木材产量完成923.20万m³占全国木材总产量的1 9.40%，比工程起始年份1998年的1 813.20万m³，减少了890万m³，调减了49.08%(图 3)；工程区内完成造林68.83万hm²，公益林建设成就显著，但是随着木材产量的调减(天然林保护工程的近期目标：至2000年，全面停止长江、黄河中上游地区划定的生态公益林的森林采伐；调减东北、内蒙古国有林区天然林资源的采伐量，严格控制木材消耗，杜绝超限额采伐)，林区下岗问题也变得严重(图 4)。特别是在2000年底，天保工程区下岗职工人数达到了最大值(29.527 6万人)(国家林业局，1999a; 2000a;2001a;2002a;2003a)。随着对富余职工安置强度的加大，到2003年底，下岗职工降为9.84万人。

尽管国家林业局在下岗职工的安置方面做了巨大努力，但是天然林区下岗问题仍然很严峻。按天保工程规划，要分流安置74万富余人员，对48.3万离退休人员基本养老保险实行社会化发放。根据国家林业局统计，2003年天然林保护工程区林业单位年末全部在册职工人数10 8.52万人，其中大集体职工26.90万人。在全部在册职工中，在岗职工72.85万人、下岗待安置职工9.84万人，离开本单位保留劳动关系人员25.83万人，分别占全部在册职工人数的67.13%、9.06%和23.80%。在岗职工中，下岗职工、离开本单位保留劳动关系人员和大集体职工分别占在岗职工总数的13.5%、35.46%和36.92%，林政、公安、医院、学校等政社性部门职工10.41万人，占在岗职工总数的14.29%，比重仍然偏大。这些因素都将使各单位负担的生活费和医疗费用越来越沉重，使一些企业不堪重负(国家林业局，1999b)。企业无力承担下岗待安置人员的经济补偿金，下岗人员无法妥善安置。如吉林省森工企业无法承担2.5万名下岗待安置人员的经济补偿金，由于采伐任务减少，企业经营亏损，这无疑使企业雪上加霜。

2.3 天保工程区逐年退休职工人数、社会养老保险统筹、医疗保险和失业保险现状及问题

从图 5看出，天保工程区逐年退休人数趋于增长。天保工程启动后，停止采伐天然林，林区部分木材加工企业停产，加上部分国有和集体企业兼并、破产，引起职工下岗分流和提前退休，仅1998年就有7 783人提前退休，造成退休人数增加(国家林业局，1999a; 2000a;2001a; 2002a;2003a)。从图 5还看出，2000—2002年，离退休人员中参加养老保险的人数是处于下降趋势。说明参加养老保险的职工在减少，表明即将离退休人员的生活将受到影响，也必定给社会带来不稳定因素。其原因主要是天保工程区国有林场原本经济就很脆弱，国有林场现实的亏损状况决定，绝大多数职工无力继续缴纳养老保险，这不仅影响在职职工的未来养老问题，而且直接影响现已离退休职工的生存，势必带来社会的不稳定因素(顾希全等，2002)。例如，据作者2004年调查，内蒙古乌拉特中旗林业部门职工基本养老保险金缴费比率只有3%，当地财政资金困难，也无力代交，造成全旗所有退休职工的退休金均不能足额发放。为解决退休职工的生活困难，林场只能给每个退休职工分拨0.32 hm²地作为临时补偿。目前，因退休养老保险金交费比例过高，企业或单位无力足额交纳，这种问题在四川和内蒙等天保林区较普遍存在。养老保险缴费普遍存在拖欠现象。据调查，在19个省级单位中，除内蒙古森工集团、吉林省、大兴安岭林业公司、海南省、新疆自治区、新疆生产建设兵团、湖北省及云南省8个单位外，其他11个单位均存在缴费拖欠现象。还有个别省将上面下拨的养老保险金滞留在省财政，或是将养老金用于别的方面。

据调查，全国天保工程区大多数单位下岗职工未办理失业、医疗等保险。

3 案例分析及解决天然林保护工程区的社会保障问题的建议和对策

据调查，大兴安岭林区职工的社会保障情况与全国年鉴统计数据的分析结果一致。

3.1 案例分析 3.1.1 大兴安岭林区呼中林业局案例分析(2004年9月2日座谈内容)

呼中林业局是大兴安岭气候最恶劣的林业局，它比加格达奇的温度要低7~8 ℃。原来是全国木材产量最高的两个林业局之一。天保工程的实施，给林区经济注入了活力，但工程要求林业局限制森林采伐量，长期依靠木材生存的林区也出现了一系列的问题：1)由于林区工人成年工作劳累，且医疗技术和设备都很落后，整个呼中地区没有1个大专以上学历的主治医生。如果将生病职工送往外地医治，职工自己的负担部分太多，许多职工得了病只好忍着，每年春秋季病死的人数较多。据调查，在2003年的一次体检中，发现呼中林业局职工中心脑血管病占26%。由于生活条件差、生活压力大，这里得高血脂、高血压的病人很普遍。2)职工老龄化现象严重，老职工生活非常困难。由于企业负担较重，呼中林业局债务太重，至今还有1亿元的贷款。光是给现有职工每年上“五险”，该局单位所交部分为160万元。由于过去对老职工的养老保险缴费存在拖欠现象，许多退休的老职工也无法进入社会统筹。在林区，国家的退休年龄是男的60岁，女的55岁，但是由于林区的各方面条件较差，许多职工45岁就因病无法上班，也无法享受退休待遇。该地区养老保险集体部分1987年才开始交，个人部分19 94年才开始交，目前即使退休的职工也领不了多少退休金；3)工资太低，职工生活非常困难。在职职工的月平均工资500元，老师也留不住，教学质量很差，小孩上学得送出去，花销很大，许多在职职工无法交纳养老保险金；尤其是管护工人工资太低，他们月工资才166元，扣完“五险”的个人承担部分后(约为工资的14%)，每月可拿到手的仅为140元左右。4)下岗工人问题严重，尤其是老知青问题。据当地人讲，老知青实际上就是长期的零时工，他们的在岗全额月工资才200元。由于他们不是正式职工，未能列入一次性安置，天保工程实施后，首先下岗的就是这部分人。到退休年龄的老知青也不享受养老金，因为他们未交养老保险。这里有老知青17 000人，他们曾多次集体上访。另外，这里有3 000个下岗职工列入社会最低生活保障行列，享受最低生活保障的标准是每月117元，还要扣除在其它方面(如搞养殖)挣的收入，生活非常困难，成为林区重要的不稳定因素。5)天保工程实施后，一次性安置职工3 600人，但是，许多领取了一次性安置费的工人，拿到钱后到城里去找生路，但由于林区工人的文化素质都不高，当地人说林区工人只会砍木头，往往是钱用完了再回到林区，依靠森林生活。6)接续产业经营困难，需要政府扶持。这里贷款非常困难，养殖业又受资金影响，无法大面积开展；天保工程要求限伐森林，致使依靠木材为原料的企业受影响，他们已在林中捡技丫和黑木头作原料进行生产，几乎将林中的原料吃干榨尽；由于运输不便，呼中林业局的国家级铁路变成了地方铁路，公路还是土路。企业生产的产品运不出去，资金周转困难很大。

3.1.2 阿木尔林业局案例分析(2004年9月1日长缨木业有限责任公司实地调查)

阿木尔林业局的长缨木业有限责任公司是该林业局所属的一个木材加工厂，由于职工文化素质很低，这里连一个中专学历的工人都没有，都是传统的师傅带徒弟的形式传授技术。生产的产品仅为指接木板，销往日本作为课桌面，全为实木，但每张桌面仅卖30元人民币。对木制品的深加工根本就无法进行。据林业局长介绍，曾经该公司买了一台木板抛光机，价值26万元，全是电脑操控的，由于工人不会操作，刚开始怎么也弄不转，最后是把电脑线拆了操作，设备也就毁坏了。因此，发展天保工程区的接续产业，必须提高职工文化素质。

3.2 解决天然林保护工程区的社会保障问题的对策和建议 3.2.1 建立完善的社会保障体系，保证参保人的权利，增大天保工程区职工参加社会保险的覆盖面

首先，必须以法律(或法规)形式规范职工个人的权利和义务，把职工的社会保险纳入法制化的轨道。其次，应通过法规明确界定社会保险基金的产权归属，确保保险基金的所有权属于全体受保人，任何部门和个人均无权动用。再次，要建立社会保险金筹集与给付连动机制，体现权利与义务相统一的原则。保险金给付与保险费缴纳紧密挂钩，使保险金给付真正反映受保期间的全程贡献和保险费缴纳水平。

3.2.2 减轻森工企业的经济负担，尽快解决养老保险金拖欠问题

按照国家关于政企分离和社会保险统筹的有关规定，将企业中承担政府服务职能的部门或机构划归地方政府，将离退休人员纳入社区管理，实施养老金社会保险统筹。对于实施全面禁止采伐的森工企业，享受国家关于特殊行业、环保行业或实施环保项目应实行的贴息贷款或减免税、增值税退税的优惠政策。并按照国家关于减轻企业负担的有关规定，免收实施“天然林保护工程”的森工企业的相关费用。建议国家对于实施全面禁止采伐的森工企业免除税收，或补偿政策性亏损，各省应当尽快完善职工参保工作，做到全员参保，尽快补缴所拖欠的费用。对于企业或单位在天保工程实施中，成效突出，但确实无力承担历年所欠费用，建议国家在资金上予以支持。

3.2.3 认真对待和妥善安置富余职工问题

向国家争取追加一次性安置指标，缓解富余职工带来的压力。适当安排东北、内蒙古等地区的公益林建设任务，稳定社会秩序，缓解富余职工过多的压力。

3.2.4 变资源优势为经济优势，尽快建立和发展林区生态接续产业体系，缓解富余职工问题

应在生态优先的前提下，树立经营森林生态系统的新理念，调整获取经济效益的途径(曹振声，2001)，针对林区具有丰富的生态资源的特点，优先发展生态旅游业，重点发展绿色食品业，加快发展特色养殖业，积极发展中草药开发业，大力发展林木产品加工业等生态接续产业。在建立发达的生态接续产业体系过程中，要注重通过招商引资兴建龙头企业，扩大产业规模，带动基地建设，走产业化发展的路子；要注重引进先进的科学技术，提高产品的科技含量和附加值。在追求数量受限的情况下，转而求质，使产品向“高、精、尖、特”方向发展，提高技术含量，创造林业特色品牌。从而走出一条在“保护中发展、在发展中保护”的生态林区发展之路。

3.2.5 对转产项目和后续产业提供一定的政策支持和资金扶持

建议国家尽快落实并完善对转产项目的扶持政策，给予转产项目一定的建设资金，巩固壮大林区已有的项目，适度开发市场前景好的新项目。

3.2.6 认真扎实地做好下岗待安置工作

抓紧为下岗待安置人员办理有关保险，如失业、医疗保险等，同时，积极切实搞好下岗待安置人员的转岗培训工作，使他们尽快重新就业。一方面，有组织、有计划地进行专业技能培训，使其重新掌握一技之长，主动进入市场，实现再就业；另一方面，对于长期不能妥善安置的下岗待业人员，纳入一次性安置，解除职工的后顾之忧，减轻企业和单位的负担。

3.2.7 加大投入，提高林区职工的工资和待遇，改善医疗和子女教育条件

天保工程实施后，林区职工多是从事管护、防火和公益林建设等工作，工人工作质量的好坏是保护好森林的前提。应当将天然林作为生态公益林来对待，加大投入。尽力改善工作、生活和医疗条件。同时建议借鉴西藏自治区的做法，让林区职工享受提前退休的待遇。