继1999年在中西部地区实施退耕还林(草)试点工程之后，2002年退耕还林工程在全国正式启动，工程范围共包括25个省(市、自治区)及新疆生产建设兵团，工程县达1 800多个。到2002年底，全国已累计完成退耕还林770万hm²(西部占65%以上)，其中退耕地造林372万hm²，宜林荒山荒地造林398万hm²，共兑现粮食35.7亿kg，现金5.9亿元，种苗基础补助等63.9亿元(项目组，2003)。十届人大政府工作报告还要求把扩大退耕还林规模作为增加农民收入的重要任务来抓。

退耕还林(草)防止水土流失属于全局长远利益，农民毁林(草)开荒种粮获得短期个人经济利益。在处理农民与国家的利益关系时，长期以来是以不平等的交换关系表现出来的，农民利益服从国家利益，通过不平等的农产品交易保证工业化的资金积累。与以往的生态建设相比，现在对传统的不平等交易的方式进行了革新, 对退耕农户进行限期的经济补偿，承认了农民的个人利益，开创了生态补偿的新局面。然而，实施中存在的问题却影响退耕还林成果的巩固。要进一步调动农民参与生态建设、持续开展退耕还林工程的积极性，建立和完善退耕还林经济补偿机制势在必行。

补偿问题对退耕还林工程的实施和成果的巩固具有重要的意义，近两年来学术界对此给予了一定的关注，如黄富祥等(2002)对退耕还林草过程中的补偿的理由、数量、办法、补偿制度等进行了探讨；杨明洪(2002)从退耕还林还草是一项具有“正的”外部性经济活动出发，提出在解决退耕还林还草的外部性问题时应保持产权模糊性，通过利益调整的办法来解决，建议加快建立退耕还林还草补偿机制；张军连等(2002)用经济学原理对退耕还林工程中补贴政策的效益、补贴政策的激励机制进行了分析，提出了改进目前补贴政策的激励机制相关建议。他们均认识到研究退耕还林补偿问题的必要性，并且从理论上对退耕还林草过程中的经济补偿问题进行了有益的探讨，然而补贴政策的现实影响以及农户退耕后的行为方式随着工程的深入实施，已经显现出来，结合现实影响和农民行为方式的分析来研究退耕还林草的经济补偿问题，对建立和健全经济补偿机制更有实际意义，这也正是当前学术界研究较为薄弱的方面。本文试图结合现实影响和农民行为方式的分析对退耕还林草的经济补偿机制作出探讨。

1 退耕还林经济补偿的理论基础 1.1 再生产理论

退耕还林区的农民和相关部门(如林业部门、乡镇政府)大力营造生态林，从事抑制水土流失、重建秀美山川、为国家经济建设奠定发展基础的重任，其活动本身是社会再生产——环境再生产的重要组成部分，他们投入的大量人力、物力、财力，使生态产品(刘思华, 1994)因为有了人类劳动的凝结而具有了价值。但由于这种产品的外部经济性，失去了经济产品所具有的一般承担者而无法通过市场交换实现其价值，进而获得补偿。另一方面，生态产品在效用上具有的特殊性，使其价值也具有了特殊的承担者，有形的物质产品和无形的生态效益，生态效益是以消费者获取的级差收入的形式间接表现出来的。上游地区开展退耕还林工程，提供生态产品，发挥保持水土、涵养水源、净化空气等生态效益，其价值是通过中下游地区均受其益，从中获取级差收入间接体现出来的。按照再生产的原理，生态产品必须有偿使用，受益地区应给予退耕还林地区一定的经济补偿，以提高其经营生态产品和管理林子的积极性，保证生态产品的持续生产与利用。

1.2 需求理论

行为科学认为，“人”是决定管理效率的关键因素，因此要特别重视人的激励问题。激励是无形的，只能通过观察它引起的行为来判断一个人是否被激励，以及激励到什么程度。人的行为取决于动机，动机的内在条件是需求。心理学家亚伯拉罕·马斯洛(A·H·Maslow)认为人类有5种主要的需求：生理的需求、安全的需求、社会的需求、尊重的需求、自我表现的需求，由低至高依次排成一个阶梯，低层次的需求获得满足后，就会有下一个高层次的需求。这5层需求，归纳起来无非是两大类：物质需求和精神需求。在贫困山区，发展经济，解决温饱问题，是物质需求，生态建设被认为是一种富有的、高雅的、文明的事业，属于精神需求，在二者相冲突的时候，首先要解决物质需求问题，因此，利益驱动非常重要。在大部分退耕还林工程实施区，坡耕地是农民赖以生存的基本生产资料，退耕还林还未成为广大农民的自觉行为，退耕还林会给退耕农民造成直接经济损失，如粮食减产，收入减少等。为了解决利益驱动问题，调动农民和地方的积极性必须进行补偿。

总之，补偿是相对于损失而言的，退耕还林给退耕还林区生态产品的经营者和管理者所造成的损失主要表现在效用外溢损失和结构调整损失两个方面。退耕还林区域的生态产品的经营者和管理者至少应得到这两部分的补偿，即效用外溢损失补偿和结构调整损失补偿(宗臻铃等，2001)。

2 退耕还林对退耕农户的影响分析——以会泽县和清镇市为例 2.1 案例县基本情况

会泽县位于长江上游金沙江水系，云南省东北部乌蒙山中段, 隶属曲靖市。东接宣威，西连东川，南与沾益、寻甸接壤，北与鲁甸毗邻。全县国土总面积5 890.78km²(山区面积占95.7%), 年均气温12.7℃，年均降雨量817.7mm。2000年末人口密度为150人· km^-2，人均占有耕地0.16hm²，人均有粮313.9kg，人均国民生产总值2 203.4元，其中第一、二、三产业总值所占比重分别为21.90%、56.8%、21.30%，农业人口比重为92.48%，农民人均纯收入1 050元，有贫困人口19.8万人。清镇市地处苗岭山脉，长江流域乌江上游南岸，位于贵州省中部，隶属贵阳市。东与贵阳市乌当区、花溪区相连，南连平坝县，西临织金县，北接黔西县，东北与修文县相邻。全市国土总面积1 492km², 年均气温14℃, 年均降雨量1 183.8mm。2000年末人口密度为329人·km^-2，人均占有耕地0.15hm²，人均有粮259kg，人均国民生产总值5 100元，其中第一、二、三产业总值所占比重分别为15.82%、60.63%、23.55%，农业人口比重为78.53%，农民人均纯收入1 910元。

会泽县和清镇市2000年被列为国家在云南省和贵州省实施退耕还林的试点县之一，退耕还林工作开展得较早。2000、2001、2002年两县(市)完成的退耕面积分别为2 666.7hm²、1 000hm²、3 000hm²，还林(草)总面积分别为8 000hm²、4 149.3hm²、5154.05hm²，3a两县(市)共完成退耕6 666.7hm²，还林(草)总面积17217.92hm²。到2002年底，两县(市)累计兑现粮食分别为13 425t、12 000t，兑现医疗教育现金补助224万元、160万元，涉及农户分别达22 138户、14 112户(包括重复退耕的农户)。

2.2 退耕还林对退耕农户的影响分析 2.2.1 分析指标的设置

退耕还林工程的实施，给两县(市)农民带来了方方面面的影响。本文主要采用定性与定量方法从收入和用工量两个方面来反映退耕还林对退耕农户的影响。收入分析通过“公顷净收益变化”和“农户家庭收入变化”两个指标来反映；用工量分析通过“农户用工量投向及总量变化”和“剩余耕地退耕前后农户单产变化”两个指标来反映。

2.2.2 退耕还林对农户的影响及退耕后农户行为方式的分析

以会泽县和清镇市为例，通过对娜姑、金钟、待补、驾车、上村、站街、白花湖、新店、卫城、红枫湖等10个乡镇，29个村委会，200多个农户，160多个非农户进行问卷调查，取得第一手资料，以此为基础分析退耕还林对会泽县、清镇市退耕农户的影响及其农户的行为方式。(1)农户收入变化情况分析：①样本农户退耕地收入变化情况分析：退耕后，因种植粮食的坡耕地面积减少，种植业收入将会相应减少。但是，国家提供钱粮补助，农民的损失相应减少，还可能出现收入增加的情况。从表 1可见，退耕后样本农户退耕地每公顷净收益有所增加，说明国家的补助完全能够弥补退耕农户退耕地的损失。②样本农户家庭生活变化状况分析：退耕给样本农户家庭收入带来了正面影响。如表 2所示，占被调查农户48.60%的农户表示退耕还林后粮食和现金多了，34.11%的农户在退耕后的经济状况和以前差不多，即绝大多数的农户退耕后的总体经济状况有了明显改善或没有变差，只有17.29%的农户认为退耕后的经济状况不如以前。说明退耕还林政策的确给农民带来较多的实惠，并且是在改善生态环境的同时增加农民收入。(2)农户用工量变化情况分析：由于耕地面积的减少，农民对土地的用工量自然下降，劳动力投向也将随之发生变化。从表 3可以看出，退耕后会泽县样本农户总用工量的下降幅度大，劳动力闲置现象突出；清镇市样本农户总用工量比退耕前增加690个，劳动力闲置现象不突出，特别是打工的农民比以前增多，这也反映出经济发达程度的差别可导致剩余劳动力的利用水平的高低。虽然变化的方式两县存在差别，但从表中可以看出两县均以种植业和养殖业用工量变化最为明显。(3)退耕还林后农户行为方式的分析：从表 3可看出，农户在种植业上的用工量大幅度下降，欠发达地区的剩余劳动力现象更加突出。通过问卷调查和投工量变化情况的分析，获得了一些退耕农户行为方式的信息。首先，农户对提高现有土地集约水平的积极性不高。表 4反映了农户此种行为。从调查中了解到，产量增加的原因主要有：多施农家肥(52.9%)；增加化肥施肥量(29.4%)；增加投工量(5.9%)；耕作技术改进(11.8%)。产量减少的原因主要有：投工量减少(40%)；自然灾害(30%)；施肥量减少(20%)；农产品销售问题(10%)。产量不变的原因则主要是农户缺乏对土地增加投入的积极性，认为：实行承包制以来，土地潜力已挖尽，增加投入对提高单产无意义(50%)；土质差，增加投入也是白费力气(23%)；增加投入会提高单产，但缺乏投资能力(27%)。

从表 4可以看到，占73.4%的退耕农户退耕后单产量并没有增加。这说明退耕后大部分农民没有把剩余劳动力投向剩余耕地。占15.4%的农户单产量增加，其中有约一半农户是多施了农家肥。上述表明农民不愿在剩余耕地上进行投资，提高现有土地的集约经营水平，从而偏离了决策者当初设想的“减地不减产”的预期目标。其次，大部分退耕户对管护林子的积极性不高。在两个案例县的非农户问卷调查中，当问及“退耕后您最担心的问题是什么”时，有65%的人回答是管护问题。也就是说，虽然退耕后有一部分劳动力闲置，但由于当期不能从林木上获得收益，大部分退耕户缺乏管护林子的积极性。

2.3 小结

(1) 在接受补偿的这5~8a里，退耕农户的收入将明显提高，加上可旱涝保收，激发了农民退耕的积极性。但受比较经济利益的影响，大部分退耕户虽看到补偿政策的优惠，但并未自觉转化为管护林子的积极性，因此，林子管护问题急待解决。(2)退耕后有一部分劳动力闲置，且绝大部分农民并无兴趣提高土地的集约化水平，他们对国家的补贴依赖性强、自立能力弱，一旦停止钱粮补助，林地还没有到效益期，将失去生活来源，很可能导致毁林复耕，使退耕还林前功尽弃。因此，发展后续产业势在必行。

3 西部退耕还林经济补偿机制及运行 3.1 补偿机制的含义

机制反映系统内各要素之间的联系、相互作用及其运行方式，有自动发生作用的特点(张昆等，1999)。西部退耕还林工程是一个宏大的系统工程，涉及经济、生态、资源、人口、教育、科技等诸多因素，具有复杂性、长期性、公益性的特点。补偿机制则是通过一定手段, 形成多渠道筹集退耕还林资金并对工程相关的实施者进行有效地补偿的一种制度。

3.2 西部退耕还林经济补偿机制及运行

环境经济学理论告诉我们，退耕还林，重建植被，改善水土流失状况，由此而影响退耕户目前的收入水平，农户是受损者，应给予补偿。补偿有直接补偿和间接补偿两种方式(厉以宁等，1995)。直接补偿是农户因退耕还林口粮和收入下降而应该得到的粮食和现金补偿，由政府及有关部门支付给退耕农户个人。直接补偿因其补助标准的高低，有充分补偿、不充分补偿(部分补偿)和过度补偿。判断这种补偿是否充分的标准在于直接受损者在财产、收入方面遭受的损失数额与从政府有关部门得到补偿费数额的比较，二者相符的是充分补偿，补偿额小于损失额，为不充分补偿，反之，则为过度补偿。收入损失包括预期的产量、价格变化、贴现率的标准，应计入的收入等，估算偏高、偏低是常见的。退耕农户涉及面广、地区差异大、土地生产力水平不一，更难估算出实实在在的收入损失，因此补偿不充分是常态，单靠提高直接补偿费，满足退耕农户的需要，实际难以做到。对在环境治理中直接受损者的其它损失(如营造生态林，剩余劳动增加，引起失业，资产专用性损失等)，则可通过间接补偿的方式进行，例如以优惠贷款、就业指导和帮助、技术援助、扶持发展新产业等方式进行。间接补偿是逐渐产生效应的，受损者在这个过程中陆续得到实际的好处，所以间接补偿可以被视为多次补偿、分期补偿。在退耕还林(草)工程实施中，应把直接补偿和间接补偿相结合，利用直接补偿的机遇，强化间接补偿，调整产业结构，尽快发展后续产业，通过产业化开发促进经济发展，增加农户收入，才是长久之策(支玲等，2003)。

3.2.1 直接补偿

(1) 国家补偿：①延长补助年限，维护农民利益：通过农户问卷调查发现，退耕农户最担心的问题是：8a后国家停止补助而林地还没有效益，农民将缺乏经济来源。调查中，有80%的农户提出了这个问题。我们应该认识到退耕还生态林对农民的影响将是长期的，尤其是退耕多的乡镇，地方政府很难做到用发展经济的办法帮助农民消除退耕的影响。从退耕后农户行为方式、现有的经济能力和耕地的发展潜力看，靠增加未退耕地的产量来增加收入以消除退耕还林的影响是不现实的。在退耕还林生产过程中，具有经济利益外溢和经济损失外溢两种经济外部效应。在一定时期内经济和生态一举两得是不可能的。在会泽县，人工种植的华山松、云南松等树种要成林，至少需要20a；经济林获得收入至少也需要8a。因此应该延长农民补助期限。国家如果想获得生态效益，只有延长补助期限，以维护农民的利益。②划定各类补偿区，实行分类指导：现行补偿政策无论从补偿时间、补偿林(草)种，还是补偿标准，全国各地都是一个样。粮食补助只按黄河、长江两大流域进行分区，缺乏科学性。东中西部地区之间，西部内部之间在自然条件和经济条件上存在很大的差异，客观上需要划定补偿区。补偿区由种苗费补偿区、林(草)种补偿区、钱粮补偿区3块构成。如钱粮补偿区的划分应按坡耕地的土地产出率(单产)和农民的平均消费水平将中、西部划分为几个大区和亚区，在此基础上提出相应的补偿标准。在划好各类补偿区的基础上，可根据区内的平均水平，细分补偿级，比如粮食补偿的大区和亚区划定后，区内可据坡耕地的平均产出率，确定一个补助标准，并用相应的系数调整高于或低于此标准的粮食补助，这样就有上中下3种补偿级，区内平均水平系数为1，高于此水平系数为1.2，低于此水平的系数为0.8等。③制度创新，提高资金使用效率：退耕还林工程虽然在全国有计划地开展起来，但其有效性却使社会各界担忧。首先，国家应按投资总额的一定比例增加工程实施中的工作经费，解决贫困地区实施单位配套经费负担重的问题；其次，落实管护费用，如对300元·hm^-2的现金补助还应增加管护的内容，在会泽等地农民或有关部门已经将部分现金补助赋予管理的内容；第3，引入竞争机制，采用招标制等经济手段落实县内退耕还林计划指标，在不突破补助总额的前提下，地方可根据土地生产率高低，实施弹性管理，调节余缺，实现分类指导，协调供求矛盾。(2)社会补偿：社会补偿泛指由受益的地区、部门(企业)和个人提供。①地区补偿：西部是我国生态环境的重要屏障，是中、东部的资源输出地，在西部进行生态环境建设，对下游地区的公益价值是巨大的。向收益地区征收生态环境补偿费，有其合理性。比如向下游地区的水资源管理者和使用者、向下游的森林使用者收取补偿费等。②部门补偿：退耕还林影响农业、林业、牧业、粮食、旅游、国土、财税、水利、扶贫、乡镇、同级政府、企业等诸多机构和部门，这些部门在工程实施中所承担责任和获得的利益是不同的。对于县级政府而言，通过退耕还林能获得国家的投资项目、解决贫困地区农民增收问题，从而积累政绩；对于粮食部门而言，通过退耕还林能消化老粮老帐，逐步解决历史遗留问题；对于林业部门和乡镇一级而言，承担的责任和完成的工作量最大，却缺乏必要的工作经费，其结果是完成退耕任务越多，管理工作做得越实，经费亏空缺口越大，权利和义务不对称。因此，在许多实施者心目中，宏大的退耕还林工程成了一项难以言表、想甩又不敢甩的负担，出现“两头热中间冷”的局面(两头指县级政府和农民，中间指林业部门和乡镇一级政府)，长此下去必然使退耕还林实施工作陷于被动的境地。协调部门间的利益关系，调动各方面的积极性是部门补偿的关键。实践中部门间的补偿已在不同程度开展，如清镇市从2002年起，粮食部门按0.04元·kg^-1划给林业部门一部分工作经费，以填补一些经费缺口，林业局又从县配套的工作经费中划拨一部分资金给乡林工站，作为基层的工作经费。现在乡一级的工作积极性欠佳，主要是缺乏利益驱动。又如四川绵阳市积极增加生态建设的资金投入，该市制定了相应的配套政策，退1hm²，另行补助苗木费1 500元(市里补900元，县里补600元)。青海省西宁市对塔尔寺周边的退耕农户额外补助粮食750kg·hm^-2。四川天全县，32个有经济实力的单位垫支30余万元，建立了32个共487hm²的责任片，并实行一包到底，包出成效。而甘肃定西县扶贫办在实施整村推进项目的同时，将项目区列为全县退耕还林、荒山造林的重点区域，把扶贫项目与生态建设同步规划，同步实施。该县凤翔镇柏林村在启动实施扶贫项目的同时，完成退耕还林草15.33hm²，荒山造林100hm²，发展养羊户60户，建成标准化养羊圈舍82间，每间补助2 200元，共补助17.6万元，引进小尾寒羊1 050只，每只补助450元，共补助45万元，通过整村推进项目与生态工程的有机结合和配套实施，赢得了经济效益和生态效益双丰收。③个人补偿：退耕还林工程的实施，改善了生态环境，奠定了经济发展的基础，其效益具有广泛性，有关个人也从中受益，应通过交纳生态环境建设费、发行生态环境建设彩票等方式体现个人的补偿内容。

3.2.2 间接补偿——产业补偿

从前面两县(市)投工量投向和用工总量变化情况中我们已经看到，经济较发达的清镇市，样本农户退耕后用工量出现上升趋势，剩余劳动力的转移问题得到一定程度的解决，也就是说经济越发展农民的选择余地越大，对坡耕地的依赖程度越低。因此，从宏观来讲国家要实行积极的财政政策，加大西部的投资力度，大力发展西部经济，只有经济发展了，才能把农民从坡耕地转移出来, 使农民摆脱对土地的过分依附。农民退耕后，国家即使长期坚持粮食补助政策，也总不能一代一代地补下去，国家想办法寻找新的能够替代坡耕地的生产资料，解决农民生存问题。而从长远看，只有我国经济发展了，大量吸收农业劳动力，通过政策引导，优先解决退耕农民的就业问题，使农民不再依靠坡耕地生存，才能真正保证退耕地退耕不反弹；从上下游来看，发达地区要加大对不发达地区的经济、技术、管理的援助，扶持上游地区新产业的发展，增加上游地区的造血功能；地方要有长远打算，优化投资环境，多方筹集资金，提高社会各界参与生态建设的积极性，积极调整产业结构，扶持龙头企业的发展，创新经营机制，走退耕还林产业化发展之路，提高农民素质，增加科技含量，加快发展后续产业，解决剩余劳动力的出路问题，增强农民的自立能力，使农民从产业开发中获得收益，将他们从土地的束缚中解放出来。

4 结束语

退耕还林工程是促进经济社会可持续发展的战略选择。如何做到“退得下，稳得住，不反弹，能致富”，关键是要处理好生态产品经营者和农民的利益关系。因此，建立和健全退耕还林经济补偿机制是持续开展退耕还林工程的重要保障。通过直接补偿和间接补偿，可以实现生态环境和农村经济的协调发展。