随着人们对传统发展模式的反思，对森林多功能的全面认识，以及对可持续发展思想的广泛接受，在国有林区实施可持续发展战略已成为人们的共识。因此，在社会主义市场经济体制下，建立适应国有林区可持续发展要求的体制、法律法规和政策是实现国有林区可持续发展的基本保障。本文仅以构建国有林区可持续发展管理体制为研究内容。解决制约国有林区可持续发展的经济社会问题决定了管理体制的功能，而管理体制功能的实现又决定了其内部的构成内容。在可持续发展思想的指导下，按照林业分类经营理论的要求，原有的国有林区经营管理体制已不适应这种转变的需要，因此需要对国有林区管理体制进行重新构建和相应调整。基于体制的构建和调整是建立在原有体制的基础上进行的(不同于创建)，为了更清晰阐述，从层次梯度角度将管理体制又细化为一些相互联系、相互作用的子体制，对子体制的研究本文强调其特殊性，而不追求其完整性。

1 国有林区经营管理组织体系的构建 1.1 国有林区经营管理组织体系的形成与发展

建国后陆续开发建设的国有林区，在管理体制上是按照计划经济的“条条”管理体制运行的，是一种集权的管理体制。中央政府设立林业主管部门管理全国林业工作，也是国家最高层次的国有林区开发建设的管理机关，尽管这一政府机构几经变动，但始终未放弃对国有林区的最高管理权，相应在各大国有林区所在的省级政府或特别区域(指大兴安岭)设置国有林区专门管理机关，在业务上主要受国家林业主管部门直接领导，这些专门管理机关既直接经营管理企业，又行使政府的管理职能。在国有林区设置的企业以开发林区森林资源为使命，在划定的经营区域范围内，除执行森林资源开发建设外，还负责林区社会发展建设，承担着几乎全部的区域政府职能，是典型的政企合一的管理体制，但随着发展其基本情况又可分为两类：一类是纯政企合一体制，如大兴安岭地区林业管理局与行署以及其内部企业与区政府均为“一个机构，挂两个牌子”，伊春林区亦如此；一类是形式上政企分离，实则企业承担大量政府职能，如黑龙江省森工总局所属的牡丹江、松花江和合江林管局所属的森工企业。

进入20世纪90年代，根据经济体制改革和建立现代企业制度的需要，国家陆续批准在东北、内蒙古国有林区建立“四大”集团公司，作为国家首批57户大型试点企业集团，分别定名为“中国吉林森林工业(集团)总公司”、“中国龙江森林工业(集团)总公司”、“内蒙古大兴安岭森林工业(集团)总公司”及“大兴安岭林业集团公司”，各集团公司将原管理的企业、经营单位、社会服务机构尽收其中。尽管分别制定了试点实施方案，但基本没有运行起来(吉林森工集团相对运作较好)，到目前为止两套体制并行，它们所属的森工企业也未实质操作，正所谓的“换汤未换药”。

1.2 国有林区经营管理组织体系构建的基本思路与原则要求

从我国经济体制改革开始，国有林区也几乎同步进行改革，其改革的基本依据也是市场经济体制、建立现代企业制度、林业可持续发展、林业分类经营等，但为什么国有林区没有大的起色，甚至“越改资源越少、越改经济越困难”呢笔者认为，是改的不彻底，是利益制衡的结果。从国有林区可持续发展能力建设的角度出发，必须对国有林区经营管理组织体系进行重新构建，这是国有林区体制创新的基础。

(1) 国家林业主管部门应转变为林业行业管理部门，不应是经营管理机关，主要应以制定林业行业发展规划、林业政策法规、林业行业技术标准等为职责；省级林业主管部门应是本地区林业行业管理部门，按照隶属关系保证国家林业行业管理部门的规划、政策、法规等在本地区的贯彻执行，根据本地区的实际制定本地区林业行业发展规划、参与制定地区行业法规、规章等。

各级林业主管部门将其经营管理的国有资产分离交由国有资产经营公司运行，作为集团公司或企业的出资人(股东)。

(2) 不组建集团公司，建立森林资源培育与采运加工利用分离的或结合的经营管理体制(见2.2)：

——建立独立的森林资源培育单位或企业。公益林业经营单位由国有资产运营公司划拨国有资产，各级计划、财政部门按全额预算拨付经营管理资金，森林资源资产监督管理机构实施资源资产监管。商品林业经营企业按公司制设立运营，国有资产经营公司可自主决定独资、控股、参股或转让全部股权，森林资源资产监督管理机构进行资源资产动态监控。兼用林业经营单位视未来主导利用方向确定经济性质，事业单位则基本按公益林业经营单位运作，根据其森林抚育任务确定预算基金额度，企业单位则基本按商品林业企业运行方式设立，森林资源资产监督管理机构实施资源资产监管。

——建立独立采运企业。按公司制设立，国有资产运营公司可自主决定独资、控股、参股等，经营机理如同“建筑工程公司”一样；独立采运企业向森林资源资产监督管理机构核发采伐、抚育许可证的森林资源培育单位或企业购买采伐许可权，按许可证抚育、采伐。

——建立独立林产工业企业。其组织形式基本与采运企业相同，是工厂式作业，不像采运企业具有流动性，向采运企业或木材及林产品供应单位购买原料。

——商品林业可建立培育、采运、加工利用一体化企业，按公司制设立(见2.3)。

(3) 组建集团公司。首先是剥离社会职能；然后组建专业子公司(包括林产业公司，如商品林经营公司、采运公司、林产工业公司等，也可包括非林产业公司，如煤炭公司、有色金属公司、建筑公司、多种经营公司等)。当然专业公司、企业也不是必须纳入集团公司，成为集团公司的子公司，特别是非林产业公司。公益林业经营单位为事业单位，可以从集团公司分离，也可以委托集团公司代管，但要建立专门管理机构，实现独立核算。

——集团公司要剥离行政管理职能，完全按照集团公司运作方式运行(从名称上讲，笔者认为，称为森工集团总公司也不合适，应全部改为林业集团公司，因集团公司包括非森工性质的森林培育产业及其他)。集团公司是母公司，其组织形式可从国有独资公司逐渐改制为股份公司；下属企业为子公司，母子公司以资产为纽带。集团公司应积极吸收社会各方面资金进入国有林区，实现产权多元化。

——公益林业经营单位为事业单位，可从集团公司分离，纳入区域行业管理部门系列，若从国有林区特殊地理区域上考虑，也可由集团公司代管，但要在集团公司内下设专门管理机构，实行全额预算制，纳入各级政府计划、财政；商品林业经营企业属于集团公司下属企业，按子公司运行；兼用林业经营单位，实行企业化经营，纳入集团公司范畴，根据经营情况由各级政府计划、财政确定预算资金额度。

——集团公司内部可按照布局合理的原则，建立采运、加工利用企业(子公司)适当分立或结合的管理体制。允许未纳入集团公司的独立采运、加工利用企业进入林区依法从事经营活动，增强合理竞争。

——在林业用地范围内进行非木基资源采集、培育以森林培育单位(企业)或管护承包经营户为单位，各单位(企业)或经营户应在自己经营管理的施业区范围内采集、培育，避免造成对主体资源的破坏。在非林业用地范围内采掘、采集、耕作、养殖、加工等允许其他社会资金和资源的流入。

——集团公司可根据区域资源状况，在合理布局的基础上，设立非木基资源采掘、采集、耕作、养殖、加工利用等企业(公司)，调整产业结构，选择适宜的经营方式和组织形式，改变所有制单一的结构状况，要避免重复建设，减少区域内的无效竞争。集团公司不应将国有林区所有类型的企业均纳入集团内。根据经营特点鼓励多种所有制形式的经济组织存在和发展，如个体、私营、合伙等企业从事采集、耕作、养殖等。

(4) 在国有林区建立政府、公(不包括林业公安)、检、法、工商、税务等机关，设立教育、文化、卫生、科技等事业单位，成立银行、电信、保险、服务等企业，以及森林警察部队等脱离林业经营单位或企业，实现政企分开，将社会职能推向社会，将非林产业交由其他社会经济组织经营。

(5) 建立森林资源资产垂直监督管理机构，将林业公安纳入此系列(见4)。

2 营林—森工经营管理体制构建 2.1 营林—森工混合型经营管理体制的弊端

建国以来我国国有森工企业一直存在着重采轻育的事实，究其根源是两方面因素：一是来自于企业外部，即主要是国家政策和管理制度。一直以来国家对国有森工企业通过下达指令性计划指标(即统配材)，通常是在超过企业森林资源持续供给能力的情况下(主要是1986年以前)，要求企业为国家提供木材；执行无原料成本的定价原则，只计算采运成本，产品定价低；提取的育林基金在本身不能满足森林培育需要的同时，且被常常挪用；森林生态效益外部性强，但未获合理补偿；国家对森林培育投入不足等。二是林业企业执行国家计划责无旁贷；木材生产见效快，企业有动力；营林投资回收期长，企业无积极性等。

结果是森林资源迅速减少，走到了资源危机的境地，企业大面积出现经济危困，区域生态环境逐渐恶化。究其原因根本的问题是资源过度消耗所致，而造成森林资源消耗失控的主要原因是营林—森工的经营管理模式。笔者有感于我国老一辈无产阶级革命家刘少奇同志早在40年前给林业干部提出的一个问题：“恢复合理的规章制度。……过去森工局和营林局是分设的，以后合在一起了。如果现在没有人管营林，是否还要恢复当然不一定设两个局，但是在林业局下面分设两个单位是需要的，一个管采伐，一个管营林。是现在这样好，还是恢复过去两个局好请你们考虑(刘少奇，1961)”。

2.2 营林—森工经营管理体制构建的基本模式

在原有林业经营管理体制下，从强化森林资源培育和管理、建立林业现代企业制度等角度出发，笔者一直认为应将林业(营林)与森工(即采运)分离，而且应彻底地分开，作为两个独立的经营单位，相互间是商品买卖关系¹⁾。从实际经营(资源消耗控制)角度上看，简单讲，不分：“一手托两家”，在“短期行为”下，“手心手背一软一硬”，最终使资源消耗控制不住。分离：采运企业向森林资源资产监管机构核发抚育、采伐许可证的营林单位购买采伐许可权，按采伐许可证采伐，维持森林资源在合理利用水平下的永续。从理论上讲，营林、木材采运分属于第一产业和第二产业，产业性质不同，虽然从产业一体化角度上讲可以结合，但由于生产周期相差甚大，在利益驱动下将会造成重采轻育。

1) 王永清.“大兴安岭地区建立现代企业制度战略研究”(大兴安岭计委“十五”规划课题)，“黑龙江省国有林区森林资源资产监督管理研究”(黑龙江省自然科学基金课题)，“以生态环境建设为主体的新林业发展战略研究”(国家社科基金课题).

营林—森工采取怎样的经营管理体制模式主要取决于3类林业分类经营模式，如图 1，共可分为两种结构类型模式：第一，按3类林业划分经营区，分别设立相应的森林经营培育单位，公益林业没有采伐任务，经森林资源资产监管部门核准进行抚育，可在经营单位内建立抚育机构或委托外部采运企业进行抚育，公益林业培育经营单位向森林资源资产监督管理机构申请抚育许可，由森林资源资产监督管理机构核准抚育量，抚育机构或采运企业根据核准的抚育许可进行抚育；兼用林业根据其主导利用方向，可能有主伐任务，营林与采运应采取分立的模式，兼用林业培育经营单位向森林资源资产监督管理机构申请抚育采伐许可，由森林资源资产监督管理机构核准抚育采伐量，培育经营单位委托独立采运企业进行抚育采伐；商品林业根据市场组织生产，森林资源资产监管机构不对其进行严格控制，通过核发采伐许可或采伐备案掌握资源动态，因此“可分可合”。笔者将此种类型称谓“营林——森工结合型经营管理体制模式”。第二，按照上述3类林业经营区划分并设置经营单位，有可能造成施业区面积狭小、经营规模小、经营区破碎化等，为避免这一情况发生，可将兼用林业分划到公益林业和商品林业经营单位，根据资源地域分布情况有两种做法：一是全部划到公益林业或商品林业经营单位，内部建立独立经营机构分类经营；二是一部分兼用林业划到公益林业经营单位，一部分划到商品林业经营单位，内部同样要建立独立经营机构。如果在一个经营单位是公益林业+兼用林业或商品林业+兼用林业，则采取“营林—森工分立型经营管理体制模式”。第三，如果不按照3类林业经营区设置经营单位，以集中连片为划分经营单位的依据，则在一个经营单位内可能会有3类或两类林业、单一类型的几乎不存在(与原体制下的森工企业类型相似)，则应采取“营林—森工分立型经营管理体制模式”。

2.3 商品林业营林—森工经营管理体制模式

在2.2讨论了商品林业营林—森工经营管理体制模式，笔者认为可采用“可分可合”的模式。那么在什么情况下“分”，在什么情况下“合”，这里进一步加以深入研究。

本文主张是以“分”为主。原因是：①从经济角度分析，营林投资回收期长，见效慢，而森工生产时间短，见效快，经营者不会自觉地放弃眼前利益，而追求长期利益，何况长期利益有较大的风险。此乃“一软一硬”的客观性所决定的。②国有林所有者主体“缺位”，经营者不会以“主人翁”身份自律，放弃“伐”的实惠，而“固”守清贫。此乃“短期行为”的结果。③从绩效考核角度看，独立的营林单位考核的是森林资源状况(数量和质量)与利益挂钩，企业追逐高林地生产力带来的高市场交易价值(利润)，理性经营者自然不会放弃“精耕细作”；混合型的经营单位尽管森林资源状况也是绩效考核的方面，但这种考核具有外部性，而非内生性，且林业经营活动分散，考核难度极大，再加之受考核者的素质、利益的左右，资源消耗失控有不可避免性。④从资金投放上来看，市场规律决定资金自然会流向效益大、回收期短的产业，混合型单位资金流向森工具有刚性，尽管有制度规定，不允许挤占营林资金，事实上资金挪用已成“平常”。⑤1949年9月29日全国政协一届会议指出：“保护森林，并有计划地发展林业”，1950年新中国第一次林业业务会议，确定的林业工作方针和任务是：普遍护林，重点造林，合理采伐和合理利用。随即在60年代提出“以营林为基础”的方针，半个多世纪方针并未得到有效贯彻执行，这既有方针与政策的不协调问题，更有上述多重原因，等等。

本文认为可有“合”的模式。在下列等情况下就可采取“合”的模式：如一，从国外来看，美国的惠好公司是一个“合”的典型，运行很好，中国就不能有“惠好”有人讲那是私有林，国有林不行，中国的国有林区也会有“私有林”、“混合林”，《森林法》第15条规定，商品林的森林、林木、林地使用权可以依法转让，也可以依法作价入股或者作为合资、合作造林、经营林木的出资、合作条件，但不得将林地改为非林地。如果未来允许在国有林区有非国有林存在，不会有规定“自己家的林子只能由别人采伐”。如二，独立的采运企业(公司)主营业务有明显的季节性，在采伐淡季、森林培育旺季，兼营一些商品林培育，且不以自身培育的商品林为主要采伐对象，在完全按照采伐方式合理采伐的情况下，这种情况不应不允许存在。如三，“林纸结合企业”、“林矿结合企业”、“林农结合的组织”等，以纤维、工艺成熟为目的的采伐在采伐许可的情况下，完全可以自行采伐，等等。

3 营林经营管理体制构建

森林资源是林业生产经营活动的物质基础。森林资源培育(即营林)则是奠定这一物质基础的基本活动。如何培育好森林资源使其满足人类社会生存与发展的需要，取决于两个方面：一是森林培育的经营技术问题；一是森林培育的管理制度和组织经营机构设置问题。先进的经营技术得以广泛应用是以科学合理的管理制度和健全的组织经营机构为依托；科学合理的经营管理制度和健全的组织经营机构离不开先进技术的支撑。显然，营林经营管理体制解决的是后一个问题。

3.1 国有林区营林经营管理沿革

20世纪50年代，国家要求林业部门切实贯彻合理采伐的方针，采伐森林后立即更新。在机构上是营林和森工采伐分设，营林监督森工，互相制约，互相促进。为了进一步做到采育结合，1958年，国家决定将营林和森工自下而上地合并，将森工局改为林业局。但由于过分强调营林和采伐的统一，使采伐森林失去了法制上的约束，再加之“大跃进”中的破坏，结果森林采伐失去控制，更新面积不少，成效甚微。黑龙江省1958—1961年人工更新造林33.3万hm²，保存的仅5.2万hm²，占15.6 %。在全国范围内第一次出现了更新跟不上采伐的严重情况。60年代初期，国家确定了林业建设以营林为基础的方针，建立了育林基金制度，加强了营林机构和专业队伍，推动了营林更新工作的发展。“文化大革命”时期，营林机构和营林专业队伍被砍掉，采伐不讲究方式，更新质量低劣，采育失调。据1979年普查，在122个林业局中，更新面积跟上采伐面积的林业局只有55个，占45%。

改革开放以来，为了扭转林业企业采育失调的严重局面，切实保护和管理好现有森林，严格控制采伐量，及时更新采伐迹地，使林业建设转移到以营林为基础的轨道上来，1981年9月，林业部发出了《关于加强东北、内蒙古林区林业企业营林工作若干问题的规定》，主要内容有：①保护和管理好森林资源。②全面开展森林培育工作。③统一计划，加强管理。④加强对营林工作的领导。此外，国家林业主管部门还制定了一系列的制度、政策、法律法规等，这些做法在特定历史条件下，对增加森林面积、提高林分质量、加快国土绿化等曾起到了积极的推动作用。但我们必须清楚地认识到这种以行政命令为主的管理方法和管理手段并不能从根本上解决问题，也不符合市场经济发展的需要。笔者认为，必须从建立科学的营林管理体制和机制上入手，才是一个万全之策，才能确保林业持续发展下去。

3.2 公益林业营林经营管理体制

我国国有林区实行林业分类经营以前，公益林业并未建立独立的经营管理体制，基本上是按照商品林业的经营管理体制运行的。这直接导致公益林业发展缓慢，主要可归结为3个方面。

一是国有林区发展公益林业没有科学的发展规划，随意性很大。由于企业主要追逐木材生产指标，忽视了公益林的发展，并且往往将应作为公益林业进行保护管理的森林资源也纳入用材林资源而被采伐利用，造成林区生态环境恶化。

二是公益林业没有稳定的专项资金用于营林生产，营林资金投入不足。长期以来，我国一直实行原料不计入成本的木材定价制度，主要采取提取育林基金的办法。育林基金是按照木材销售收入的一定比例提取的，就其使用方向来看，它应主要用于采伐迹地的更新上，公益林业不进行主伐，就没有资金用于营林。国家并未设公益林业培育专项基金，对公益林没有建立稳定的投入机制。尽管在实践中将育林基金中很少一部分用于公益林业的培育上，这一方面根本满足不了公益林业发展的需要，另一方面也挤占了商品林业营林生产的资金。且由于育林基金统筹使用，使大量育林基金被挪到异地使用，造成主伐区资源培育资金之不足，甚至有被挪做他用的情况。

三是营林生产补偿制度不科学，导致补偿渠道单一、补偿资金不足。林业为社会提供两类产品，一类是环境产品(无形产品)；一类是木材及林产品(有形产品)。理论上讲无论哪类产品都应得到相应补偿，否则林业产业就不能得以持续。如前所述，我国营林生产一直以来主要是通过育林基金这一单一渠道进行补偿的，首先育林基金制度并不是一个科学的补偿制度，其次提取标准也没有科学依据，其主要补偿依据是木材销售收入，那么不以提供木材为主的公益林业、以及以提供木材为主的商品林业的森林生态系统提供的环境产品就不能得以补偿，因此我们主张应是多重补偿，可归为3类补偿渠道：市场补偿、社会补偿和国家补偿。其中公益林业以国家、社会补偿为主渠道，市场补偿很小。1997年修订的《森林法》从法律角度确定了建立森林生态效益补偿基金制度，这无疑在森林生态效益补偿制度的完善方面迈出了重要的一步，但它主要是以提供生态效益为主的公益林为补偿对象，笔者认为商品林业也应有生态效益补偿。

按照林业分类经营理论划分出的公益林业，是以培育公益林为主的产业，为零次产业的主要调节者。所谓“零次产业(即环境产业)”，即在延续三次产业划分的基础上(即不改变原三次产业划分原则)，笔者提出在第一产业前加一产业，称为“零次产业(亦称环境产业)”，是指为人类社会生产和生活“生产或制造”环境产品(无形产品)的产业，是生命系统的支持产业，因为环境产业“生产”的环境产品影响和调控着人类赖以生存的生态环境系统，维持着生态环境系统自平衡能力。总体上讲“环境产业”是制衡其他各业发展的“本源”。这一产业以为人类社会提供生态环境产品为己任，由于其有着“公共品”的特质，因此，这一产业部门既不同于商品林业，更不同于其他的物质生产部门，其经营管理特征表现为：

(1) 政府在公益林业培育经营中处于主体地位。公益林业提供的生态环境产品满足人类社会生存与发展，是人类的生命支持系统。这一产品从需求的角度上讲，广大社会公众是消费者，而且这种消费不取决于社会公众的支付能力，也不考虑公众的好恶，具有强制消费性；从供给的角度上讲，按照市场经济规则，社会各经济组织不会自觉地成为这一产品的生产者和供应者，因为这一产品无法从社会直接得到补偿，这样满足需求、提供有效供给只能由代表全社会共同利益的国家(包括各级人民政府)来实现，因此国家成为资源调控和配置的主体，国家的宏观干预决定着此类产品供给状况和社会满足程度。

(2) 政府在公益林业培育经营中承担资源配置的义务。国家通过安排林地及拨付森林资源，提供生产经营资金或为林地、森林所有者及经营者提供补偿等，从而实现为社会提供生态环境产品的目的。

(3) 政府享有经营管理公益林业的权利。为保证持续不断地为社会发展和人类生存提供生态环境产品，国家有权确定公益林业发展规模、结构、布局及经营模式、组织经营机构的设置等。

因此将公益林业作为独立的产业部门，建立相应的经营管理体制和经营模式是公益林业得以迅速发展的基本保证。根据上述特征和原有营林体制弊端的剖析，公益林业资源培育经营管理体制的主要内容为：第一，各级政府制定公益林业发展规划，确定公益林业的发展目标、发展重点、发展布局以及政策措施。第二，组建公益林业资源培育经营机构，安排生产布局。第三，建立全额预算的拨款制度，根据中央和地方事权划分，确定各级政府财政资金支持额度。第四，制定公益林经营管理制度，在国有林区公益林业培育经营方式要实现多样化。第五，建立公益林业资源监督管理制度。

3.3 商品林业营林经营管理体制

如前所述，商品林业是以培育商品林、满足社会对木材及林产品需求为经营目标的产业部门，我国原有的营林经营管理体制基本上就是以商品林业资源经营培育为主的管理体制，在分类经营思想的指导下，需要作相应的调整，其基本要点如下：第一，商品林业资源培育要以市场需求为导向，以满足市场对木材及林产品多样需求为宗旨。第二，商品林业经营培育企业组建要坚持以公有制为主体、多种所有制并存的原则，应按照公司制设立。第三，商品林业经营培育企业是商品林业资源经营培育的决策组织，而不应是国家或政府。第四，商品林业营林生产补偿以市场补偿为主，国家、社会补偿为辅，因此应是多重补偿，这是由商品林业经济外部性所决定的。

3.4 兼用林业营林经营管理体制

兼用林业所培育的兼用林既不同于公益林以发挥森林的生态效益为目标，也不同于商品林以实现经济效益为宗旨(在客观上也在发挥生态效益)，在培育目标上其融两类林业的培育目标为一身，以实现经济、生态、社会效益一体化为目标。因此在培育、利用上要合理兼顾，不容走向一极而损失另一极，应以生态、经济、社会一体化经营思想为指导，以生态、经济、社会一体化为经营模式。这直接决定了其营林经营管理体制的复杂性。笔者认为，兼用林业营林经营管理体制在建立上应体现以下两点：第一，兼用林业是有主导利用方向的，在未来经营活动中，可能以发挥生态效益为主，也可能以提供用材为主，在进行营林活动前必须首先明确其经营目标，并在此基础上组织营林活动。第二，根据兼用林业主导利用方向确定营林补偿模式。以发挥生态效益为主的为国家政府补偿为主，市场补偿为辅；以提供用材为主的为市场补偿为主，国家政府补偿为辅。

4 森林资源资产监督管理体制构建 4.1 森林资源监督管理简述

从国有林区开发建设以来，国有林区森林资源监督管理可大体分为两个阶段：第一阶段为开发建设初期到20世纪80年代中期，森林资源消耗处于失控状态：第二阶段是从20世纪80年代中期到现在，森林资源消耗处于有限控制状态。划分两阶段的主要标志是国家林业主管部门陆续向重点国有林区派驻森林资源监督专员。

在第一阶段，国有林区走的是一条森林资源消耗型的道路，木材生产以国民经济和社会发展对木材这种重要物资需求的满足程度为标准，在确定木材生产任务时，并不考虑资源的持续供给能力。尽管早在20世纪60年代提出“永续利用”，提出确定“合理轮伐期”等，但在实践中并未得到贯彻。森林资源消耗控制没有一个硬指标(考核指标)，只是表现为一种号召、呼吁的层面上，相反木材产量任务则是一个硬指标(重要的考核指标、指令性指标)。

第二阶段，从1988年起，国家林业主管部门为了控制森林资源的消耗，在东北、内蒙古等重点国有林区自上而下逐级派驻了森林资源监督专员，形成了森林资源监督管理体系，对森林资源消耗实行“三总量”控制。这一监督管理体系在森林资源消耗控制上起到了一定的积极作用，但毋庸讳言由于这一监督体系是建立在林业部门内部自觉控制基础上的，因此其监督并未起到应有的作用，正所谓“自己的刀削不了自己的把”，资源失控的局面没有得到根本改变。

4.2 森林资源资产监督管理体制方案设计

上述几十年森林资源监督管理的实践证明，各级林业主管部门既管生产经营，又管资源监督，这种体制无法从根本上控制森林资源的消耗，无法杜绝“监守自盗”。森林资源资产监督管理体制的构建根据各级林业主管部门职能的不同设计为两种方案：一是在各级林业主管部门现有职能不变的情况下，采取森林资源资产垂直分立的监督管理体制。“垂直分立”是建立的森林资源资产监督管理机构纳入国有资产管理部门系列，与林业部门分离，国有资产管理部门向国有林区派驻森林资源资产监督管理机构。如图 2。二是在目前我国各级林业主管部门职能转变的基础上(见1.2)，按照行政隶属关系逐级在其内部设立专司森林资源资产监督管理机构，国有资产管理部门对林业部门内设立的森林资源资产监督管理机构进行监管，是“垂直结合型”。如图 2。

无论是采用哪一方案，森林资源资产监督管理机构都应具有如下特征：①是国家机关，工作人员为国家公务员。②国家级机构人员编制、主要领导人员任免由国家资产管理部门提名、国家人事部门批准；地方各级由上级机关确定、指派。③工作人员工资报酬纳入财政预算。④第一方案在业务上受上级机关直接领导，不受本级政府林业主管部门领导；第二方案为双重领导，在业务上以上级机关领导为主，对上级机关负责，并报告工作。⑤对国有森林资源资产消长变化进行业务统计和监控；向森林经营培育单位发放木材采伐许可证。⑥林业公安机关纳入此系列，维护森林资源安全，有权依法查处森林资源资产行政、治安案件等。

两点说明：①原体制下，木材采伐许可证由省级林业主管部门及其授权的部门发放是造成资源消耗失控的主要原因之一。在新体制下，木材采伐许可证由森林资源资产管理部门发放有利于更严格控制资源消耗。采伐许可证分为3类：对于公益林禁止采伐，经核准可进行低强度抚育，但必须领取许可证。商品林采伐主要取决于森林经营培育企业，但也要向森林资源资产监督管理机构领取许可证，目的有3：一是掌握资源动态；二是对不适当的采伐方式予以纠正，避免造成生态环境破坏；三是签发木材运输证的依据。为兼用林采伐确定合理的采伐方式和强度，避免在利益驱动下造成兼用林功能单一化——转变成商品林(见2及图 1)。②在原体制下，林业公安肩负着林区社会治安和依法处理授权的林业行政案件的双重职责，根据前述国有林区组织管理体制基本思路，笔者认为林业公安应将林区社会治安的职责分离出来交由地方公安承担，而主要承担有关森林资源资产行政案件的处理，纳入森林资源资产监督管理机构理由有2：一是强化资产监管机构的执法力度；二是有利于公安机构独立执法，不受利益及地方制约。

需要特别指出的是：上述森林资源资产监督管理是对国有森林资源资产而言的，按照前述，如果在未来国有林区允许发展非国有林，笔者认为：森林资源资产监督管理部门也要监管，原因是森林生态系统的双重效益不因所有制的不同而不同，非国有林的无度开发同样会对生态环境造成破坏，因此在采伐利用上同样要采用许可证制度。