1 立论的着力点

林业发展过程中, 生态与经济的矛盾、森林利用与环境保护之间的矛盾、国家利益与森林经营者个人利益之间的矛盾、生态系统恢复和森林可持续经营过程中巨大的资金需求与供给严重不足的矛盾随处可见, 上述矛盾相互交织已经严重影响到林业产业的健康发展, 影响到森林资源的有效保护和生态环境的维持与改善。因此, 综合采取技术、经济、管理、法律等手段从根本上解决生态环境保护和建设中所带来的矛盾和困难已经刻不容缓。其中建立森林生态效益补偿制度, 理顺和协调森林所有者、经营者与受益者的利益关系, 为林业发展提供稳定的资金来源是其中重要的有效手段之一。目前, 我国许多地区在建立森林生态效益补偿制度方面进行了大量的试验探索, 有的已经取得突破。从2001年起, 为了加强重点防护林和特种用途森林的经营保护工作, 提高经营者的积极性, 国家林业局在全国11个省区, 进行森林生态效益补助资金发放试点, 许多省区已经开始着手研究和制定森林生态效益补偿费(税)实施细则。尽管如此, 由于森林生态效益补偿问题本身所涉及问题的复杂性, 现实中又缺乏系统、科学的理论和方法研究, 实际上森林生态效益补偿问题仍然处于试点阶段, 至今尚未建立起符合中国国情、林情, 以及科学、可操作性强的补偿制度。

建立系统的森林生态效益补偿机制需要研究和解决如下几个问题:一是建立补偿机制的理论依据和现实需求(为什么要补); 二是补偿标准的确定(补多少); 三是补偿主体的认定(谁来补); 四是补偿途径问题(怎么补); 五是补偿对象的确立(补给谁); 六是如何使用补偿费用(怎么花); 七是建立起有效的生态效益补偿费征收和使用的监督机制(怎么管)。据此, 本文将以国内外相关领域研究中存在的问题、环境再生产与建立森林生态效益补偿机制关系入手, 阐述我们的观点和形成森林生态效益补偿制度研究与实施的基本思路, 期望能够引起有关部门和研究者对这一重要领域的关注, 使得森林生态效益补偿制度能够顺利实施。

2 国内外研究中值得注意的问题

从国内外研究现状来看, 建立森林生态效益补偿制度相关的研究主要集中于生态系统服务功能内涵及其生态效益价值评估方法和理论等方面(Robert et al., 1999; 董全, 1999; 欧阳志云等, 1999; Costanza et al., 1997; Daily, 1997)。我国在森林综合效益的研究方面也做了大量的工作。尤其是近十年来, 林学、生态学和经济学等方面的学者分别从生态环境、林业经营等多方面研究了森林的综合效益, 从理论和实践上提出了许多独到的见解(周晓峰等, 1999; 侯元兆等, 1995; 徐信俭等, 2000)。国内许多学者从多方面提出了关于森林综合效益计量的思路(张建国等, 1994)。其中研究最为集中的领域是有关水源涵养林和防护林效益计量评价(陈雪莲等, 2000; 沈慧等, 1999)。值得注意的是, 现有的评价理论、方法, 由于其目的不是直接为建立生态效益补偿制度服务的, 因此必然存在难以满足实际需要的问题。因此, 以建立森林生态效益补偿制度为出发点, 研究和评价森林生态功能和效益, 虽然有许多可供借鉴的研究成果, 但是, 仍有许多理论问题需要研究验证。

由此看来, 森林生态效益补偿问题已经引起社会各界的广泛重视, 并且成为森林资源管理研究和实践中迫切需要解决的问题之一, 我国在这方面的理论研究远不能满足林业发展的需要, 某些方面的理论研究已经严重滞后于林业社会生产实践。我国建立森林生态效益补偿制度的基本条件正在逐步成熟, 但其理论体系尚待研究。建立适应于森林生态效益补偿标准、方法的研究已开始起步, 但已有的研究离正式实施还相距甚远, 现实中缺乏系统、可操作性的研究成果。

3 环境再生产与建立森林生态效益补偿机制的关系 3.1 环境再生产——解决环境问题的根本出路

按照系统论整体大于部分之和的观点, 人口、资源、环境所构成的复合系统中, 任何一个单元要素均不具备社会可持续发展能力, 只有三者的结合所组成的整体才能形成可持续发展能力, 如若把本来具有有机联系的整体做为简单汇聚的组合统一体来认识, 必然会带来社会可持续发展决策的严重失误。人口是复合系统中的主体和核心, 是全系统中最积极、最活跃的要素。人口既是系统中的独立要素, 也是资源的重要组成部分(人力资源), 还是环境的重要组成部分, 人类对于资源开发、加工、利用、转化效率的高低直接决定着整个系统的活力和实力。而人口与环境之间的关系, 表现在人们为适应当前环境和创造更舒适、更有利环境的所有关系和行为, 也包括改造前代人所遗留下的环境和为后代人创造更加优美环境的关系和行为, 同时还包括为抵御自然环境对人的反馈惩罚所持的态度和行为。

所谓环境再生产, 是指由自然力和人力共同作用下, 对生态环境的自然结构和状态的维持与改善过程。包括为抵御人类社会经济活动中各种负面影响而维持生态系统各种正常功能的过程; 对各种退化生态系统进行改造、恢复、重建, 使生态环境最终适合于人类生存和发展的过程(黄选瑞等, 2000)。从生态系统构成来看, 主要包括生物因素和环境因素。其中土地、水、热量、光能等自然因子对于生态系统的结构、过程和功能的影响, 最终决定环境容量的大小和质量。与此同时, 必须深刻认识到, 人类生产、生活活动对于生态系统的结构、过程的影响是巨大的, 环境容量的高低是自然因素和人的干扰相耦合的产物, 仅仅依靠自然力维持人类所希望的环境容量是不够的。因此, 面对已经出现而且日益严峻的环境问题, 应当认识到人类历史不仅是人口再生产和经济再生产的历史, 同时还存在并需要资源再生产与环境的再生产。环境再生产的最终目的是满足人类生存与发展的需要, 全国范围内正在开展的各种森林资源的保护(如天然林保护工程)、荒漠化治理、退化生态系统的恢复(如退耕还林还草工程)、流域水土保持工程、以水资源保护和治理为核心的流域生态环境综合治理等生态环境的建设和保护, 其实质就是环境再生产。

3.2 森林生态系统环境服务功能特征

森林生态系统的主要功能可概括为两个方面:一是为木质和非木质林产品的生产营造适宜的环境条件。由于这类产品本身具有功能多样的直接使用价值, 因而能够直接进人当前的消费和生产活动过程。因此, 在现行的流通领域中具有“市场”维系的价值实现过程, 也就是说, 对于“消费者”来说, 只要付出相应的费用, 就能取得这类产品的使用权。二是生态环境服务功能。它是森林生态系统所特有的保持并不断改进自然生态环境的结构与状态, 最终支持人类社会生存和发展的生态服务价值。对于森林生态系统环境服务功能的“生产、消费、价值实现”等问题是否应当这样去认识:其一, 随着人口增加、社会经济发展, 特别是原始森林不断减少, 仅仅依靠残存天然林所产生的环境服务功能已经难以维持生态环境的自我修复过程, 其结果已经导致生态环境严重退化, 各种生态灾难愈演愈烈, 人类生存空间正在逐步缩小, 人类生存和发展赖以存在的自然基础正在崩溃, 因此, 生态环境问题解决的关键在于人类自身有效地控制人口数量, 提高人口素质的前提下, 进行生态环境建设和保护, 使业已退化的生态系统恢复其功能, 环境再生产也就成为社会经济发展过程的必然选择。其中, 保护现有森林、扩大森林面积是最有效的途径之一。其二, 生态环境服务功能是一种极其特殊的“服务”。尽管森林生态环境服务功能对于人类的生存和发展有着不可替代的作用, 人们也渴望得到清洁的水资源、景色优美的环境、清新的空气, 农业、牧业、水利、旅游业以及其它众多的产业发展也仰仗良好的生态环境, 然而森林生态环境服务功能经济外部性的客观现实决定了“公共资源”使用上的“免费搭车”现象。对于森林经营者和森林环境服务功能消费者之间来说不存在“付费者消费”这样的交易市场。因此, 森林经营者的“功能性服务”, 其森林环境服务功能的价值就难以在有形的市场条件下实现, 其严重后果不仅导致森林经营者的合法权益难以维护, 继而影响到森林经营者的经济利益以及造林和森林资源保护的积极性, 与此同时, 将直接导致森林经营者以有形产品的生产作为主要追求目标, 从而延缓生态环境建设步伐, 这也就是当前林业部门和农民热衷于经济林建设, 而实际上忽视生态公益林建设的根本原因。对于消费者和相关产业部门来说, 由于在森林环境服务功能使用上的免费搭车, 必然出现不计成本的“环境资源消费”, 而将环境成本转嫁给社会, 使政府不得不承担起生态环境建设和保护的责任, 而所需的庞大资金等于是无偿投入。对于政府来说, 在保障国家安全、社会经济发展、基础建设、社会保障、国民教育、防灾救灾的同时, 还需对生态环境建设作出量力而行的应急投资。这也就是1998年长江、松花江大洪水之后, 政府加大水利建设和天然林保护工程投资力度, 2000年连续13次沙尘暴的出现, 增加防沙治沙投资规模的重要原因。

4 森林生态效益补偿机制研究与实施的基本任务与思路 4.1 建立完善森林生态效益补偿制度基础理论

解决为什么要补的相关理论问题是建立森林生态效益补偿制度的基础和前提。从社会经济发展过程中所面临的现实生态环境问题、社会经济发展与生态环境的关系、以及对生态环境服务功能需求结构的三点基本认识出发, 以森林生态系统在维护和支撑人类赖以生存和发展的地球生命支持系统中的特殊作用的认识为基点, 以人口再生产、经济再生产、资源再生产和环境再生产过程相互协调为目的, 在充分论证生态环境建设和环境再生产的内在联系, 系统的研究符合市场经济运行规律的环境再生产理论, 分析环境再生产的基本特征、内涵、条件等的基础上, 构建符合社会主义市场经济体制要求的森林生态效益补偿理论体系, 是当前亟待研究的课题之一。

4.2 森林生态效益补偿标准的确定

确定森林生态效益补偿标准是建立森林生态效益补偿制度的关键。为此, 补偿标准的确定, 应当按照以下思路进行:

(1) 通过对森林生态系统生产和服务功能分类、特征分析, 探讨森林生态环境服务功能与区位条件、社会经济发展水平、产业类型之间的相互关系, 明确特定时空条件下哪些森林生态环境服务功能应该纳入补偿范围。

(2) 森林生态环境效益计量评价(应该补多少)。总体上看, 根据我国社会经济发展过程中所面临的主要环境问题和社会需求, 把森林保持水土、涵养水源、防风固沙和森林游憩功能优先纳入补偿范围的社会经济条件已经基本成熟, 而且相关领域的研究已有一定基础, 相应的森林生态环境功能量化方法已经初步建立。从森林生态系统所发挥的环境服务功能出发, 按照计量评价结果, 提出应该补偿多少, 并且作为确定补偿标准的上限值。

(3) 森林可持续经营成本分析(需要补多少)。从森林经营者为维护森林生态系统健康、持续发挥森林生态系统环境服务功能出发, 重点研究和分析森林经营管护过程中所需各项经营成本构成和数量, 确定森林经营过程中, 需要提供多少经济补偿。

(4) 实施森林生态效益补偿的社会、经济承受能力分析(能够补多少)。以特定区域人口、资源、环境持续、协调发展为目标, 研究和分析特定区域为保障和改善生态环境、保障水资源安全供给所应当和能够提供的经济补偿值和经济承受能力。

(5) 森林生态效益经济补偿标准的综合确定。利用森林资源空间分布信息、社会经济信息、森林生态环境服务功能计量评价结果、森林可持续经营成本分析结果、以及受益地区和部门可能的经济承受能力, 采取综合评价的方法, 最终提出森林生态效益补偿标准。

4.3 森林生态效益补偿途径的确立

明确认定森林生态效益补偿资金的来源, 是森林生态效益补偿制度得以实行的根本保障。其主要任务一是确定谁来补, 二是怎么补的问题。依照“谁受益、谁补偿”的基本原则, 关键是要确定不同森林生态环境服务功能的直接受益主体和间接受益主体。由于森林生态环境服务功能种类多样, 其影响范围和形式不同, 因此, 在实践中需要对具体的环境服务功能区别类型, 分别对待。例如, 以位于海滦河流域的京津唐地区为例, 森林保持水土、涵养水源的受益地区和受益对象主要是流域下游的北京和天津市。

主要直接受益主体是农业(包括农民)、水利(包括水库管理部门)、交通等部门, 以及依赖水库供水的其它产业部门和城镇居民。河北省怀来县境内的“官厅水库”、北京市密云县境内的“密云水库” (其上游主要集水区位于河北省丰宁县境内)和河北省宽城、迁西县境内的“潘家口水库”已经是北京、天津市的重要水源地。河北省为确保三大水库安全供水, 不仅对现有林主要作为生态公益林进行经营管理、森林采伐还应受到严格限制, 上百个对水资源造成污染的小企业予以关闭。因此, 象这样的地区首先需要明确区域之间的利益分配关系, 北京市和天津市应当给予河北省一定的森林生态效益经济补偿。对于河北省来说, 也必须明确相关受益部门对林业部门给予经济补偿。对于防风固沙功能, 受益主体一是当地产业部门和农民, 二是下风地区, 同样需要受益地区和受益者对防风固沙林经营者给予经济补偿。对于森林游憩功能的补偿, 只能将已经开展森林旅游的森林资源纳人补偿范围, 并且由旅游管理部门给予森林经营者经济补偿。

怎么补的问题, 有关省区已经进行过有益的尝试, 出台了一些切实可行的办法。尽管如此, 对于不同的森林环境服务功能的补偿究竟是征收补偿税、还是补偿费, 或者由政府在财政预算中作出专门安排还有待于深入研究。总之, 为了确保森林生态效益补偿制度的顺利实施, 需要建立起稳定的资金补偿渠道, 并受到相应法律、法规的有效保障。

4.4 森林生态效益补偿资金的管理和使用

实践中必须解决补偿资金的使用对象、范围和监督机制, 也就是需要从理论和方法上解决谁来花、怎么花和谁来监督等现实问题。森林生态系统环境服务功能是客观存在的, 它并不受经营主体性质的影响, 因此, 森林生态效益补偿资金的发放对象是所有公益林经营者。同一地区对于国有林、集体林和私有林主体, 同样的森林资源结构和功能应当给予相同的补偿标准。实践中, 特别需要关注农民这一弱质主体的合法权益。对于补偿资金的使用应当建立动态管理机制, 通过建立起有效的激励和约束机制, 鼓励森林经营者在取得应得收益的基础上, 切实加强森林资源的保护和管理, 维护森林生态系统的健康和活力。对于补偿资金的监督和审计, 需要建立和完善行之有效的监督机制, 关键是要解决谁来监督、怎么监督的问题, 因此, 实行账务公开、民主监督是必要的。是否建立起以国家各级审计机关为主体, 由财政、林业等部门和不同利益主体(包括补偿资金投入者、不同经济成分的森林经营者)共同组成补偿资金使用监督委员会, 以便提高补偿资金分配、使用的透明度。