党中央、国务院提出西部大开发战略, 并将以天然林保护、宜林荒山荒地造林种草和陡坡耕地退耕还林(草)以及防沙治沙工程为主的生态环境建设作为实施西部大开发战略的重要组成部分和核心建设内容, 并将生态建设定位为实施西部大开发战略的根本点和切入点。

为此, 国家不仅全面禁止长江上游、黄河中上游地区3.04×10⁷hm²天然林的采伐, 实施“长防工程”、“天保工程”等, 而且从2000年开始在长江上游、黄河上中游地区实施退耕还林(草)试点示范工程。对生态建设在西部大开发过程中的地位, 学者论述较多, 而对于退耕还林(草)政策本身的论述较少。但笔者在考察时发现, 目前正在大规模进行退耕还林(草)的试点工程中虽然取得了阶段性的成绩, 但也存在一些问题。本文试图就不同的方面对退耕还林(草)政策的予以初步分析。

1 退耕还林(草)的必要性和矛盾性分析 1.1 退耕还林(草)的必要性

我国西部地区生态环境条件十分脆弱, 西部12省的脆弱度指数均大于零, 最高的(宁夏)可达1.2364(中国科学院可持续发展研究组, 1999), 这是我国在实施西部大开发战略时所面临的最大约束条件。而且西部的气候、地理、地质、人文条件比较特殊。西南地区山势陡峭, 河谷纵横, 地质条件不稳定; 西北地区由于青藏高原阻断了印度洋暖湿气流北上, 东南季风进不来, 西伯利亚干冷气流的影响却很强烈, 塔里木盆地、阿拉善西部和河西走廊等地区干旱少雨, 生态环境十分脆弱。而整个西部地区的人口压力却相对较大, 生态环境在强度人类活动的压力下, 不断遭到破坏, 恢复起来十分困难(周宏春, 2000)。

处于西部地区高原、山地和盆地交接的地带, 是各种自然生态系统的边缘地区, 也是我国农牧业的交错地带, 是生态环境的脆弱带和敏感带, 对外界扰动的承受力很差, 生态系统脆弱易变, 很容易受人类活动的作用而发生显著的改变, 并进而引起其它环境因素的变异。因此, 我国西部地区虽然面积广阔, 资源丰富, 但荒漠化问题严重, 表现为:西南地区的森林破坏与泥石流、滑坡灾害的频繁发生; 黄土高原的农业干旱与水土流失; 甘肃、新疆、内蒙、青海等省的沙化与盐渍化; 贵州石灰岩地区的石漠化; 青藏高原的高寒草场退化等生态环境问题(张志良等, 1997)。目前全国的水土流失总面积360×10⁴km², 西部地区约占80 %(吴转颖, 2001); 我国现有沙漠化土地面积有33.4×10⁴km², 而且每年以2100km²的速度在扩展(钟德才, 1999; 李福兴, 1996; 王涛等, 1999 :Wei et al., 1998; Mitchell et al., 1998), 也几乎全部集中在西部地区。

西部地区除了自然条件本身比较脆弱外, 不合理的人类活动是导致西部生态环境不断恶化的主要原因。脆弱的生态环境和不合理的人类活动在时空上的共振和耦合从而加剧了生态系统的退化程度。1994年, 全国平均人口自然增长率为11.2 ‰, 而超过13 ‰的8个省(区)都位于我国西部地区, 即西藏、甘肃、青海、宁夏、新疆、云南、四川、贵州(国家统计局人口与就业统计司, 1995)。人口的增长带来对食物、燃料等基本生活资料需求的增长, 土地压力不断增加, 必然造成资源的过度利用, 最终导致了生态环境的破坏, 而且滥垦、滥伐、滥牧、滥樵、滥采和滥用水资源等粗放落后的生产经营方式又加速了这一过程, 结果陷入“越垦越荒, 越荒越穷, 越穷越垦”的恶性循环。

但是, 西部12省(区、市), 是我国三大江河(珠江、长江、黄河)的上游地区, 其生态环境状况和水土流失的程度, 不仅直接影响本地区人民的生产和生活环境与发展, 也影响着我国和东部地区的生产、生活和经济发展。今年屡发的沙尘暴也已经证明了这一点。而且东部和西部之间巨大的反差是我国的国情, 也是困扰我国经济社会持续发展的重大问题, 实施西部地区大开发是全国发展的“一个大战略、大思路” (高振刚等, 2000)。

因此, 在实施西部大开发战略时, 就将生态建设定位为实施西部大开发战略的根本点和切入点, 从而以退耕还林还草、植树造林为主的生态重建措施就被纳入了决策体系中, 成为我国西部大开发生态建设的关键突破口之一, 也是改善我国西部地区生态环境、调整西部产业结构的主要途径。

1.2 退耕还林(草)的矛盾性

然而, 目前我国西部地区的实际情况又决定了大面积的退耕还林(草)有其矛盾性的一方面。这种矛盾性首先体现在整个西部地区的强大的人口压力、较低生产力水平和大面积退耕之间的矛盾。西部地区人口密度虽然相对较低, 但自然条件恶劣, 土地生产力低, 人口承载能力本来就很小, 反而使得这里的人口压力较大。虽然退耕后, 国家通过宏观调控可逐步解决西部退耕后当地农民的粮食问题。但在转型期间, 农业基础不稳, 农业发展水平低, 农业资源开发利用不合理, 也是退耕还林(草)顺利实施的制约因素之一。重型工业虽有一定优势, 但产业结构处于低级阶段, 二元结构反差强烈。在这样的背景条件下, 大面积的退耕还林从短期的情况看, 必定会降低人地系统的负荷能力。

再次, 退耕还林(草)的矛盾性体现在文化转型中的冲突。西部地区是我国少数民族的聚集地, 这些少数民族具有独特的生活习惯和民族风俗, 其农业耕作方式大多较为粗放, 甚至有些地方还保留刀耕火种等传统的耕作方式, 也会对退耕还林(草)的顺利实施产生一定的负面影响, 要改变这些情况也不是一个短期、容易的问题。文化转型是可持续发展的目标, 多线进化论者T.斯图尔德认为:“文化主要是作为对具体自然环境适应过程而发展起来的系统”, 但文化一旦产生就成为人地系统的强有力组织者, 文化的发展水平决定着人对环境的影响程度, 标志着人地关系发展的尺度。退耕还林首先是在物质层次上摈弃掠夺自然的生产方式和生活方式, 创造新的技术形式和资源利用方式; 其次, 在精神层次上要摈弃“反自然”的文化, 尊重自然(吕拉昌, 1999)。

最后, 退耕还林(草)的矛盾性还体现在不同职能部门、不同利益之间的冲突。退耕还林(草)涉及不同的职能部门之间、长期利益和短期利益之间、局部利益和整体利益之间协调与合作。退耕还林(草)首先涉及的是农业部门和林业部门, 目前退耕还林(草)的工作主要是由林业部门在组织和协调, 但退耕的土地又涉及到土地部门和农业部门, 特别是退耕后农业税收的减少, 首先影响到农业部门的利益。过去农民开垦的土地, 由于缺乏统一的认识, 农业部门照常征收了农业税, 使不合理开垦的土地合法化这样的既定事实, 而且也造成了农民拥有土地的不均衡性。

2 退耕还林(草)政策的评析 2.1 外部经济性的存在

用经济学的语言讲, 所谓外部性就是在实际的经济活动中, 生产者或消费者的活动对其他生产者或消费者带来的非市场的影响。有益的影响称为外部经济性, 有害的影响称为外部不经济性(钱易等, 2000)。经济学证明, 在没有外部性的情况下, 市场中的交易是有效率的。导致外部性有很多原因。一个重要的原因是, 没有建立起有效的产权制度。但是, 环境的不可分性是外部性, 从而是市场价格体系失灵的重要原因(盛洪, 1999)。例如上游退耕还林(草)不能也不可能不让下游受益。

退耕还林(草)的主要功能在于为环境条件的改善服务, 为全国经济建设的重点向中西部转移的战略实施提供良好生态环境。但依赖林草业资源开发来促进西部地区经济发展的难度很大, 而且造林收益低, 农民的积极性不高。西部地区退耕还林(草)付出了巨大的投入将生态环境培育起来, 首先生产出的是非物质的生态效应产品, 而这种产品又无偿的为其他非经营者甚至整个社会所共享。由于这种产品的不可计量性, 经营者不可能以此进行市场交换, 也就不可能构成退耕还林(草)的直接经济收入。相反, 退耕还林(草)者由于将大片的土地退耕后, 边际使用者成本增大, 其直接的农业收入减少。并且林草业的漫长培育周期, 使其在激烈的市场竞争中处于不利地位, 而且国家要求西部地区退耕还林(草)生态林的比例要不小于80 %。

国内外的理论和实践证明, 森林环境资源的价值主要表现在其作为生态效能的外部价值上, 而不是表现在作为产业的内部经济价值上。林草业建设和良好的生态环境资源给社会带来多种生态效能, 如涵养水源、保持水土、纳碳吐氧、提供旅游和保护生物多样性等。这些生态效应具有典型的外部经济性特征, 所以退耕还林(草)后公益效应的外溢是典型的外部经济性。由于外部经济性的存在导致了资源不能被有效的配置, 导致“市场失灵”, 特别是对生态林体系的建设而言, 就会失去发展的经济驱动力, 使生态林草业的建设体系难以维持和进行扩大再生产, 这就决定了退耕还林(草)必须是一个政府干涉的经济过程。

2.2 效益的阶段性

农民是退耕还林(草)政策实施的主体。对于农民而言, 考虑的主要是经济效益。虽然有舆论指责农民, 认为西部生态破坏的主要原因是农民急功近利造成的, 其实, 贫困才是毁林开垦、陡坡种植的根本原因。因此, 对退耕还林(草)过程中的经济效益的分析, 可有的放矢制定相应的政策来激励农民退耕还林(草)的积极性。如前所述, 退耕还林(草)具有较长的培育周期, 而且其效益的回报具有阶段性(图 1)。在第1阶段, 由于产业结构的调整, 农民的短期收益肯定会降低, 甚至小于零。在第2阶段, 随着经济林和生态林的逐步成材, 其经济效益开始逐步显现。到了第3阶段, 如果经营良好的话, 其经济效应肯定会大于用于农业耕种时的收益。当然, 在第1和第2阶段这个过程中, 农民的经济收益的损失, 暂且由国家和地方政府来补偿, 等有效的生态补偿机制建立起来后, 可将国家和地方政府从中解放出来。由于退耕还林(草)过程中经济效应的阶段性, 因此笔者建议国家在对农民进行补助粮食和资金时也应按阶段来实施, 自退耕之年起, 对补助粮达到原收益水平的, 国家应扣除农业税部分后再将补助粮发放给农民。

经济林一般3 a开始初见经济效益, 5 a左右经济效益可与农业耕种时的经济效益相当。生态林8 a左右也可成材, 并且根据实际情况适当的间伐, 也可获得一定的经济收益。因此, 国家粮食和现金的补助年限, “经济林补助5 a, 生态林补助8 a计算, 到期后可根据农民实际收入情况, 需要补助多少年再继续补助多少年”, 是适合实际情况的。

2.3 退耕之后的农业发展

可持续发展的重要内容就是强调公平和发展。目前, 我国东部地区已进入产业结构调整、体制创新与科技创新的阶段, 而西部还处于基础设施和生态建设的阶段。西部地区的农民对发展的要求已不仅仅是温饱。目前退耕还林(草)过多的强调了“退耕”和“还林(草)”, 而在政策规定上忽略了西部地区农业的发展。由于生态环境异常脆弱, 加之农业基础设施条件落后, 导致农业生产能力低下, 经营方式粗放, 使农业已成为制约西部地区经济发展和退耕还林(草)顺利实施的薄弱环节。因此, 将西部的资源优势变为经济优势, 一手抓退耕还林(草)等生态环境建设, 一手抓农业和农村经济结构调整, 加强农业部门和林业部门的协作, 坚持面向市场, 因地制宜, 充分尊重农民的自主权3大原则, 将退耕还林(草)与提高农业经济素质相结合, 走现代集约型农业发展的道路(卢良恕, 2001), 以促进农民的增收和贫困区的脱贫致富, 这不仅是西部大开发的重要组成部分, 而且也是西部退耕还林(草)等生态建设顺利实施的关键之一。

3 当前退耕还林(草)政策实施中的主要问题

笔者在对西部10多个省的退耕还林(草)的试点地区进行考察时发现, 尽管经过1 a的试点, 取得了许多成功的经验, 但也出现了一些问题, 具体讲是:

生态林和经济林的比例严重失调。按照中央的部署, 生态林一般应占80 %左右, 经济林应占20 %左右。但笔者在实际调查中发现, 经济林的比例却达到了80 %左右。由于经济林强调的是经济效益, 农民一般不愿意乔、灌、草的立体配套, 其防护效应也就大打折扣。笔者根据实地的调查经验认为, 经济林和生态林比例的确定应与改善生态环境、调整农业结构和农民脱贫致富相结合, 做好统筹规划和相互衔接, 处理好退耕还林还草和农民生计的关系问题。笔者认为生态林与经济林的比例应根据各地的实际情况和退耕还林(草)的阶段而定, 在试点阶段经济林的比例应该确定为40 %左右, 然后再逐步降低, 20 %的比例在目前的实施过程中很难兑现。

行政手段为主, “一刀切”的倾向严重。目前西部大多地区存在的一种倾向是通过行政命令, 搞“一刀切”, 下指标, 要求把坡度大于25°的坡耕地全退为林地。这种做法的愿望是好的, 但没有考虑到各地的实际情况。一些地方过分强调集中连片规划治理, 突出规模效应, 致使个别农户没有留下口粮田和蔬菜地。由于历史的原因, 有的农户退耕地多达几公顷, 政策的优惠, 使这部分人获益太多, 形成分配不公, 而这部分人恰恰是开垦土地较多的农户, 农户之间产生了矛盾。

试点工程事前缺乏完整的配套措施, 部门之间、上下左右之间连接较差, 工程返工和需再弥补的问题多。工程启动对开荒地纳入的时限、土地权属、面积计算规则、兑现钱粮补助的时间、每户承包数额、部门的职责等政策性较强的问题缺乏预见性, 没有作出明确统一的规定。笔者建议, 毁林开垦的耕地, 农业部门没有征收农业税的耕地不能作为退耕地, 只能作为宜林荒山荒地来还林或植树种草。

退耕还林(草)的物种单一, 不能因地制宜, 而且退耕还林(草)的科技含量低, 各地一般以本地的本土树种为主、以老苗圃为种源, 用传统的方法种植, 而且林业部门以前颁发的操作规程已不太适合大面积的退耕还林(草)的实施。因此, 笔者建议应根据不同的地类、气候、降水量和本地的资源状况进行科学的分类, 确定乔、灌、草的比例, 科学的选择树种并加以合理的配置, 推广适用、成熟的科技成果, 提高退耕还林(草)过程实施的科技含量。林业部门也应尽快的根据西部退耕还林(草)的实际情况颁布新的造林操作规程。

重治理、轻管护。国家重视生态治理投资, 但对管护投资有所忽略。由于生态建设的成效的显现时间和地方政绩显现的时间的不一致性, 使一些地方政府为追求短期化的政绩, 对退耕还林(草)试点过程的后期管理粗放, 造林成活率较低。国家要求要在确定土地所有权和使用权的基础上, 实行”谁退耕、谁造林(草)、谁经营、谁受益”的政策, 农民承包的耕地和宜林荒山荒地, 植树种革以后, 承包期一律延长到50 a(原规定30 a不变), 允许依法继承、转让, 到期后可按有关法律和法规继续承包。但目前由于种种原因, 林草权属证书一直没有发放, 造成产权不明晰, 农民有所顾虑。因此, 退耕还林还草任务完成后, 应尽快由当地林业、农业主管部门进行核实和登记, 并由当地人民政府依法发放林草权属证书, 明晰权属, 使农民退耕后能安心地从事林草管护和其它生产, 并为防止复垦提供法律保障。

虽然, 退耕还林(草)政策规定目前确有一些需要商榷和改进的地方, 但以上试点过程中出现的问题还主要是政策在实施过程出现了偏差, 因此, 加强退耕还林(草)试点工程实施的保障措施的建设也至关重要。

4 关于生态补偿机制的探讨

公平与效率是市场经济发展的永恒主题。可持续发展的本质是寻求经济与生态环境之间的动态平衡, 可持续发展的核心也在于公平性。西部地区为谋求公平而损失效率、为获取全局利益而牺牲局部利益而进行的退耕还林(草), 同样应该给予补偿(石忆邵, 1999)。

并且生态环境补偿税(费)是一种为恢复和保护生态环境系统功能, 使外部经济性内部化的经济管理手段。建立生态环境补偿机制问题的提出由来已久, 但长期以来没有得到妥善解决。随着我国市场经济体制的建立和发展, 西部大开发退耕还林(草)的逐步实施, 这个问题已到了非解决不可的时候了, 它将是我国西部大开发生态建设成败的重要因素。

以前由于对生态环境资源的外部性认识不足, 森林、草原等环境资源价值较大份额的生态服务被消费者无偿使用, 造成其价值构成上的不完善, 尤其对生态林业体系而言, 也就失去发展的经济驱动力。外部性本身是一种市场失灵, 即生态效能的公共商品、没有市场价值和价格及社会资本的特性, 决定了市场对它的补偿是无能为力的。只有通过政府的宏观调控, 借助法律的力量, 基于市场, 采用税费的方式, 对森林环境资源生态服务的消费者征收生态建设费, 然后再以相应的政府财政拨款方式返还或补贴给经营部门或个人, 实现生态效能的价值补偿。生态补偿税(费)的纳税人应是所有享用生态效能的个人消费者和经济组织, 体现“谁受益、谁分担”的原则。对于西部退耕还林(草)而言, 其纳税人应该是整个东部地区, 主要是长江、黄河的中下游地区。理论上, 税(费)基的高低应以服务价值大小为基础, 也可以采用生产成本法, 即以退耕还林(草)生产成本加平均利润为标准确定税(费)。在实际操作中, 并根据地区及经济承受能力做一定的税费率调整。至于商品林由此获得的多于生态林的补偿部分, 一种方法可由政府调节, 在返还中向生态林倾斜(任勇, 1999)。

退耕还林(草)是一相长期的、艰巨的任务。虽然, 国家目前的全国粮食比较充裕, 为西部地区实施退耕还林(草)提供了重要的条件和历史机遇。但从长远看, 只有尽快建立健全生态补偿制度, 才能形成退耕还林(草)的良性循环, 实现其市场的调控。国务院在建立林价制度和森林生态效益补偿制度、实行森林资源有偿使用方面已有所规定现在。按照森林生态效益的高低对经营者实行补偿, 同时应对退耕还林的生态效益进行评估, 建立东部快速发展地区对西部地区生态资源补偿的制度, 这不仅对提高森林经营者和生态恢复者的积极性是有益的, 而且对提高全民的生态意识也非常重要(朱波等, 2000)。

5 结论与讨论

退耕还林(草)是一项典型的社会经济生态系统工程, 它直接涉及到粮食产量, 退耕的技术、资金、劳动力的问题, 以及西部和长江、黄河中下游地区人们的生存环境质量问题。因此, 退耕还林(草)既要从区域整体性、科学性、经济性的角度来考虑, 又要从战略性、全局性和可持续性的角度来认识和设计, 要转变观念, 面向市场, 依靠科技, 防止一哄而起和贪多求快。对试点工程过程中出现的问题, 国家应在政策上给予明确的新规定和纠正。由于退耕还林(草)经济效益的阶段性, 对退耕还林(草)的初级阶段国家给予一定钱粮的补贴是适合我国实际情况的, 但这不是长远之计。从资源经济学的角度, 尽快建立健全生态补偿机制, 是西部退耕还林(草)成败的关键。而且从经济发展来看, 我国的东部、中部、西部的经济发展极不平衡, 3大地带的可持续发展能力也存在很大的差别, 为了实现全国的可持续发展, 建立补偿机制也是必要的, 即由东部地区对西部地区生态环境建设进行补偿。