1 森林生态效益的国际传播 1.1 越境生态问题的产生

通常在研究资源与环境保护时, 都比较重视在一国范围内为提高本国资源的使用效率, 或提高环境保护水平而应该采取的政府或其他措施。但许多环境问题无法由一个国家单独解决, 而且许多环境问题甚至跨越政治界限。

越境环境问题就是一种典型的情况。即一个国家的生态破坏影响到其他国家, 从而产生越境污染。如气候变化、臭氧层破坏、生物多样性消失、沙尘暴、酸雨、海洋或湖泊的污染, 以及流经几个国家的河流对他国的污染等。同样, 一个国家的资源退化也可能影响到另一个国家的利益。用外部性原理来分析越境污染问题, 当一个国家利用了另一个国家的费用或效益而没有提供适当的补偿或效益时, 就存在了跨国外部性。它可以包括两种基本形式, 即单向外部性和交互外部性(OECD, 1996)。

前者如美国和加拿大之间的酸雨问题、多国水域的上游国家对下游国家的影响、两个国家有毒物质的交易通过第3国运输从而对之产生的影响等; 后者为少数国家与少数国家之间的影响, 如地中海国家相互之间的影响, 及许多国家相互之间的影响等。

1.2 国际碳税与跨国外部性的消除

关于越境污染问题中的交互外部性问题, 包括温室效应、臭氧层耗损。南极状况及生物多样性消失等问题。下面以温室效应为例, 来说明其解决的一些方法设想及我国在其中应采取的策略。温室效应是指这样一个过程, 即来自太阳辐射的能量相当自由地穿过大气层到达地面, 而从地球反射出来的热量则被大气层中的气体部分地阻挡或吸收了。这些气体包括水蒸气、CO₂、CH₄、氮氧化物、某些氯氟烃类及臭氧, 其中CO₂约占温室气体的60% (Pearce, 1995)。

由于温室效应使地球平均气温上升, 从而导致地区温度上升、海平面上升, 气象灾害事件频繁。由于发展中国家对农业的依赖程度较发达国家高得多, 而气候变化或自然灾害频繁对农业的影响似乎是最大的, 而且温室效应对不发达国家的影响比发达国家要更大。联合国环境规划署今年2月3日的一份报告说, 如果对温室气体的排放不采取“猛砍”的措施, 那么从现在到2050年的50a里, 每年将给全球造成的经济损失最多可达3. 0×10¹¹USD。这一数字是今天全球变暖损失的7.5倍, 将占一些沿海国家财富的10%多。

为了减缓国际环境的损害, 1992年发表的《里约环境和发展宣言》明确规定了“各国应制定关于污染和其他环境损害的责任和赔偿受害者的国家法律。各国还应迅速并且更坚决地进行合作, 进一步制定关于在其管辖或控制范围内的活动对在其管辖范围外的地区造成的环境损害的不利影响的责任和赔偿的国际法律。”利用税收应该是一个有效率的方法。

生态税的本质, 在于鼓励那些能够获得免税的行为, 其根本目的不在于增加收入, 而应保持收入中性(张馨等, 2000)。但它对所有排污者都征税, 具有持续的刺激作用, 会促使污染者去研究开发技术来消除污染以减轻税负。在解决全球变暖问题上, 在一定的目标下。规定每个国家相同的削减目标是缺乏效率的, 因为它并没有考虑到不同国家的削减成本差异。而国际碳税(以CO₂的排放为例, 还可以包括硫税等)则可较好地解决这一问题。根据霍尔的观点, 一项税收由各国征收又可能会与“免费搭车”问题纠缠在一起, 因为各国政府通过减少其他燃料税能够很容易地抵消对碳的税收。因此国际碳税应由一个中心机构来征收, 例如由联合国环境规划署等环境专门机构召集, 并由各会员国代表参加组成一个专家委员会, 下设具体的征收机构及相关机构。其税基是各国的CO₂排放量或承诺的CO₂削减量。税率应该是统一设计的, 对每个国家一致。此时每个国家成了纳税人。所征收的碳税应该根据某种办法进行返还。因为最终征收碳税的目的是使每个国家采取行动使其纳税总额及防止费用最小化。

在这种情形下, 如果按一定标准来确定税收返还额, 如按人口或按国民生产总值, 就会出现有的国家为纯纳税人, 而有的国家则是碳税收入的净收益者。由于CO₂的排放与一国的能源结构相联系, 像印度是以燃煤作为经济发展的基础, 其控制CO₂的成本较高, 因而有的学者建议需要较大的税收返还额。而对于那些较容易从燃煤发电转向以燃气发电的国家来说, 其控制成本相对就较低, 返还额也就低。对于那些因气候变暖而将受到巨大影响的岛国来说, 它们将很愿意使用, 因为这种碳税对它们的潜在收益更大。所以尽管在税收返还的分配上存在着较多的争论, 但通过税收的方式比没有此种协议的情况下会更好些。

加拿大一项研究成果显示, 如果要实现多伦多会议所确定的将CO₂排放量削减50%的目标, 需要征收的全球碳税会带来6.0×10¹¹USD的税收收入。其中4.80×10¹¹USD将返还到发展中国家。这笔数额相当于1989年发展中国家外债总和的51%, 是1989年向发展中国家返还资金总额的6倍。因此通过征收国际碳税来实现发达国家向发展中国家的财政资源转移, 是解决全球环境问题的一个有力途径。

发达国家无论从排放量, 还是从资金、技术方面本应承担主要责任, 但自从1972年6月首次瑞典斯德哥尔摩联合国人类环境会议以来, 绝大多数发达国家千方百计逃避义务, 向发展中国家施加压力, 要后者以牺牲发展为代价承担削减排放量的义务。一个令人失望的事实是, 绝大多数工业国家的排放量仍在不断增加。例如, 目前排放量占世界第一(占世界排放量的25%)的美国, 按京都议定书应承担减少排放总量的7%, 但事实上它自1990年到1997年却增加排放量11%;日本应减少排放量6%, 但却增加了9%;加拿大应减少排放量6%, 但实际上在上述7a中却增加了13% (计金标, 2000)。第五届联合国气候保护会议2000-11-05在波恩闭幕。会议虽然通过了22项决议, 但在关键问题上没有取得重大进展。

虽然, 在国际环境外交上形势错综复杂, 然而在国际碳税问题上, 我国应坚持发展中国家的立场, 即全球环境问题主要是由发达国家在工业化过程中产生的, 由发达国家造成的环境负荷及其损害不能由发展中国家来承担。相反, 发展中国家在承担国际义务, 努力增加投入、保护环境的同时, 需要发达国家在资金和技术上更多的支持。在国际碳税的分配上应坚持“谁污染, 谁补偿”的公正原则, 以历史的、积累的和现实的温室气体排放量为标准来进行分配。以此为基础形成的“国际绿色基金”, 同样应按质补偿, 即按各国固碳的实际贡献的大小予以相应补偿, 并考虑到贫困对环境发展的实际制约, 应在“国际绿色基金”中划出固定的比例, 对发展中国家或贫困地区从事大面积人工造林和保护天然林所产生的生态效益给予优先, 且合理的补偿。

2 国际贸易所产生的越境环境问题 2.1 由贸易产生的跨国外部性

上面讨论了生态问题由于自然原因而产生的跨国外部性。现在讨论由于贸易使外部性跨越边境的问题, 同时研究它对进出口税收政策的影响。

贸易与环境的关系问题是在1972年联合国人类环境会议准备期间首次提出来的。GATT (WTO)于1972年成立了“国际贸易与环境委员会”, 但它在成立后的20几年中几乎没有什么实际行动。90年代以来经济和贸易的全球化以及环境问题的国际化, 两者的关系也受到了越来越多的重视。如环境成本的处理方式影响到竞争的公平性、环境政策对贸易的影响, 以及解决全球性环境问题时不可回避的贸易问题等, 都受到了重视。在多数情况下贸易并不是造成环境问题的主要原因, 但是贸易能够把国际性的需求与供给联系到一起, 直接或间接地对环境造成正面的或负面的影响。经合组织的出版物中将贸易对环境的影响归纳为产品效应、规模效应、结构效应和法规效应(OECD, 1994) 4个方面。在国际贸易实践中, 贸易已经对环境产生了较大的影响, 如濒危物种贸易造成生物多样性的逐步丧失, 木材贸易加速了发展中国家的资源耗竭。正如《我们共同的未来》所指出的, “商品出口的大量增加已经导致了对于自然资源的不可持续的滥用。此外, 商品的出口价格不能完全反映出资源基础的环境成本。”贸易的扩大使运输业的环境负荷增加, 国际贸易还能改变生产结构和消费结构, 如日本大量从热带森林国家进口原木, 致使那里大量的热带雨林消失, 并且产生了广泛的环境后果。出口国承担的外部性主要是土壤侵蚀和可持续性的丧失, 属于国内外部性; 而进口国可能由于对生物多样性问题的关注而承受了生物多样性受影响方面的外部性。奥地利和荷兰已经禁止对采用不可持续的方式生产的热带木材的进口。而西方国家对对虾的需求, 使东南亚的一些国家纷纷砍伐森林改成养虾池。因此一国在评价其贸易收益时, 必须将贸易对环境的损害进行综合评价。

从贸易对环境的破坏影响来看, 其产生的主要原因是贸易中并没有将自然资源利用、环境破坏等外在成本适当地反映在商品和服务的市场价格中, 使环境使用不当。因此为保护贸易的自然资源基础, 应该将环境成本的内在化列入贸易条款。这些条款将对主要以出口初级产品的发展中国家有利, 即应该合理确定资源产品的价格。

当然, 也可以通过制定相应的出口关税, 或进口关税, 即所谓的绿色关税来修正环境的外部性。如印尼、萨拉瓦和巴布亚新几内亚分别对原木和锯木制定了10%~20%的出口关税(Barbier, 1994)。对那些未完成碳排放量削减的国家, 对其木材和木制品的进口可实施惩罚性关税。但是实际上, 热带森林国家提高出口关税, 仅仅是为了限制原木或锯木等初级产品的出口, 其真实意图是为了发展本国的林产工业, 而非保护森林资源。如印尼目前已是世界上最大的胶合板生产大国, 他不仅制定了原木和锯木的出口关税而且实施了原木和锯木出口的禁令, 但就是不制定胶合板出口关税。其木材加工业的快速发展, 使热带森林资源耗竭的比以前更快, 其破坏性的后果更为严重, 这种名存实亡的绿色关税是不足取的。而进口关税的制定并非少数国家所能为的。假如A国单方面对B国在环境上以不可持续方式制造的产品加以惩罚性关税, 则B国可采取国际避税的方式将该产品转移至第3国而逃避环境补偿的责任。因此, 绿色关税的有效实施, 仍有赖于国际社会的生态意识, 以及绿色关税同盟的建立。

2.2 跨国投资与环境问题

除了有商品贸易外, 资本的进出口也是广义贸易中的一部分。我国作为发展中国家, 主要是资本的进口国。在此主要研究资本进口所造成的外部性进口问题。由于各国的环境标准不同。发达国家利用其资金和技术优势提出的环境标准一般高于不发达国家, 多样化的标准会影响那些受规章制度约束的国家的竞争优势, 并鼓励工业向环境标准最低的国家迁移。

一些跨国公司近几年纷纷将污染密集型产业转移到发展中国家。这些产业包括无法达到国内标准的有毒产品特别是石棉、三氧化砷、某些杀虫剂以及某些致癌化学品等的生产。格罗斯曼等援引美国会计总署的一个调查认为:“一些美国家具制造商可能已将国内的生产企业迁到墨西哥, 作为对加利福尼亚加强染料和清洗剂的空气污染控制标准的反应。”还有一项发现是:“环境‘肮脏’工业在过去的20年已转向环境标准较低的低收入国家。”

我国对外开放以来利用外资取得很大进展。目前我国在利用外资方面仅次于美国, 居世界第二位。尽管从总体上来看; 一些大的跨国公司具有先进的环保技术与设备, 比较注意污染防治问题, 但也有不少“三资”企业利用我国某些环境标准比发达国家较松, 以及某些地方环境管理不严的漏洞, 把在本国或境外受到限制或达不到环境要求的产业转移到了我国。1991年外商在中国设立的生产企业11515家, 协议投资为8.771×10⁹USD; 其中属于污染型产业的企业高达3353家, 占生产企业总数的29.12%, 协议投资额为3.227×10⁹USD, 占投资总额的36.81%。另外一个值得我们注意的问题, 是近几年来一些港台企业和某些国家私人企业, 打着到中国大陆投资搞“来料加工”的旗号, 实际上是到中国大陆寻找倾倒垃圾的场所。对这种到中国投资的企业、我们除了在投资行业方面进行引导或限制外, 还要在税收方面采取一定的办法。对那些对环境具有很大影响的产业, 如以木材为原料的大型造纸厂、人造板厂, 必需严格按可持续发展的标准论证国内森林资源的承载能力, 并收取相应的森林生态税。绝不能以引进外资为由纵容此种产业的无序扩张。否则, 就会破坏发展中国家的可持续性而取得一些发达国家的可持续发展。正如皮尔斯所指出的, “单独一个国家在不耗损其资本资产存量的意义上, 完全有可能以其他国家的不可持续发展为代价来保证其自身的可持续发展。”因此我们在引进外资时必须充分论证项目的环境成本和对我国的收益, 不能简单地看短期收益, 否则我们将最终承担环境后果。

2.3 关贸总协定有关环境问题的条款

在世界贸易组织(WTO)成立协定的前言中, 各方特别认可了可持续发展目标以及保护环境的必要性。此外, 关贸总协定成员国还决定成立贸易与环境分委员会。通过该分委员会拥有的充分托管权, 就有可能促使成员国对有关方面认可的贸易和环境领域的任何问题进行讨论。但最重要的可能性是, 当基于可持续发展要求而需要对多边贸易体系条款进行修改时, 该分委员会的托管权使得它可以对这类修改提出建议。实际上这意味着, 尽管环境学家批评乌拉圭回合忽略了环境问题, 但乌拉圭回合确实为贸易与环境问题提供了磋商论坛。随着贸易与环境分委员会的成立, 通过在关贸总协定体系下对规定的再磋商或解释, 就为世界贸易组织序言中“环境保护”诱人词藻的付诸实现开辟了道路。

关贸总协定规则主要是约束性的, 但仍存在许多可以超越关贸总协定规则的例外其中主要是环境保护的贸易限制规则的例外, 即第20条款, 它指出, 在“实施的措施不得构成武断的或不合理的差别待遇, 或构成对国际贸易的变相限制”的情况下, 允许制定以下措施:

为保障人类、动植物的生命或健康所必需的措施;

与限制本国生产与消费措施相配合的、为了有效保护可用竭自然资源的有关措施。但是对于环境问题上的外部性, 关贸总协定中只考虑消费外部性, 而不考虑生产外部性。关贸总协定的原则用到消费性外部性上时, 规定一个国家如果对从某国进口某种商品实行限制, 它必须对该商品的损害和外部性进行证明。目前关贸总协定已经将健康风险作为可接受的外部性标准, 但与健康无关的环境风险尚未确认为可接受的外部性标准。另一个规定是任何限制, 无论是对数量、税收或补贴的限制, 必须证明它是必要的或者同外部性有关, 提出限制的国家不可能有其他形式减少这种外部性; 与外部性相关的最后一项适用规定, 是限制国如果能提供充分的证据, 能够证明贸易限制在某种意义上是有效率的, 并能证明所有限制都同时适用于所有国家, 那么消费外部性就可以作为第20条下进行贸易限制的合理理由。

至于对生产外部性, 总协定中不允许把生产外部性作为特例来看待, 其理由是生产外部性涉及一国的主权问题。但由于环境破坏问题日益超越于人为的国境范围, 上述规定在今天看来起来仍显得不足。这种矛盾产生的原因很可能是由于关贸总协定规则起草时间较早。据英国贸易部消息, 第20条款是在20世纪20年代初开始制定的。而今对环境的最大威胁可能是气候变化和臭氧层衰竭, 二者都是全球性的。动植物物种的灭绝以及基因多样性资源的迅速消失也是人类共同的自然遗产的丧失。鱼类、鸟类和其他野生动物并不知道人类建立的边境线。因此, 一个国家保护生物物种所带来的环境效益, 会因为邻国并未采取类似措施而减弱。另外, 总协定的这一限制, 使得全世界大多数国家对少数发达国家温室气体的肆意排放束手无策。为适应可持续发展目标和保护全球环境质量, 有必要更新关贸总协定规则, 即强化贸易中的环境制约条件, 放宽对实施环境保护不利的过于苛刻的不公正贸易条款。

3 生态税的国际协调

在国际环境法中, 国际环境合作的含义包括两个方面, 一方面是国际环境问题的解决有赖于国际社会所有成员广泛参与的国际环境合作, 另一方面是国际社会的所有成员都应当并且有义务参与改善环境的国际合作行动。众多的环境问题是跨越国界的全球性问题, 任何一个国家或国家集团都不可能独自解决, 需要国际社会成员的广泛参与。不管是从解决环境问题, 还是保障国际环境法的实施, 都必须通过国际环境合作的途径。为此, 各国首先要保护和改善本国的环境, 并防止在其管辖范围内和控制下的活动对其他国家的环境和国家管辖以外地区的环境造成损害。

在执行国际环境条约中, 人们越来越多地注意使用经济手段, 比如国际生态税和可交易许可证制度。现有的国际环境条约, 包括关于有害物越境迁移的巴塞尔公约, 关于濒危物种的国际贸易公约和关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书, 都主要依靠定量限制以实现环境目标。在蒙特利尔议定书号召下, 许多国家都在逐步削减温室气体的排放、生物多样性保护以及森林资源保护, 并更多地利用经济手段以实现制度设计的要求。

但是, Holler (1992)通过关于削减CO₂排放的宏观经济成本的调查指出, 为实现与能源有关的CO₂的大量削减, 会使全世界GDP的增长率降低成本0.2个百分点, 还意味着在较大的时间跨度内对全球GDP的增长率降低3~8个百分点(2025~2050年)。同时, 较高的国际生态税收, 会导致产业结构的重大转移。尤其是对能源密集产业的牵连影响十分巨大, 并导致该产业在国际间的重新布局, 而这种转移并未带来燃料使用的转变、能源保护或是清洁工艺的采用。另外, 国际协议实施的费用越高, 那就越不可能制定严格的实施标准, 且越有可能导致那些担负高额实施费用的政府拒绝在将来的协议上签字。这里的问题是:若每单位温室气体排放的税收低于削减每单位温室气体的开支则是无效率的; 反之, 则是有效率的, 但却面临负担过高而拒绝实施的风险。解决这一问题的思路, 应该有别于流行的税制改革趋势, 即低税率、宽税基, 而应采取高税率、窄税基的策略。高税率是为了确保环境治理的效率; 窄税基是仅选择少数危害最大的污染种类, 随条件成熟的程度再逐渐扩大征税范围。这样可使总税额在初期较低, 而减少国际生态税实施的阻力, 避免各国有可能在征收国际生态税的同时采取“抵消政策”, 诸如免税、补贴、边境税调节等, 使国际生态税丧失实际效率。