近几十年来, 世界面临人口激增、生态破坏、环境恶化、经济发展受阻, 使人们开始全面而深刻地反省自身的发展方式。森林作为陆地生态系统的主体具有自然界功能最完善的资源库、基因库、蓄水库、碳贮库和能源库, 对改善生态环境, 维护生态平衡起着决定性作用, 在实现可持续发展中具有不可替代的作用。为此, 国家开展了以植树造林、水土保持、防沙治沙、草原建设以及生物多样性保护为主要内容的生态环境建设, 并在现有森林中划出公益林以满足国土保安和改善生态环境的公益性需要, 这是优化环境, 实现可持续发展的重大举措。但如何构建一个有效的资金循环通道, 合理补偿生态建设单位的生态效益, 促进我国森林生态建设的可持续发展, 便是森林生态环境维护税设计的宗旨所在。

1 理论框架

市场经济下物品与服务买卖的实现是有条件的, 即所提供的物品与服务须具备竞争性与排他性(张帆, 1998)。而生态环境建设中的生态工程及公益林具有公共物品的非竞争性与非排他性(Pearce et al., 1990), 即个人对公共物品的消费不影响其他消费者对同一公共物品的消费, 且个人或群体不管付钱与否都不能从公共物品的消费中排除出去, 因此消费者不会为消费公共物品而付费。可见, 纯粹的自由市场不能对公共物品进行有效的价值补偿。

为此, 森林生态建设需实施有效的政府干预, 通过税收手段, 从生态受益者中合理征收税费, 有效地将资金返流于生态环境建设, 变生态建设的经济外在性为生态建设单位内在的经济推动力。我们在设计森林生态环境维护税时, 应充分体现森林生态环境维护税设置的公正与高效。森林生态环境维护税设计的机理如图 1所示。

图 1中, 企业的需求曲线D向右下倾斜, 边际收入曲线MR在需求曲线D的内侧向右下倾斜。企业的边际成本曲线MC和边际社会成本曲线MSC, 这两者之间的垂直距离为边际外部成本MEC。不考虑外在性时, 企业自身利润最大的条件为MR =MC, 由此确定的Q₀, 为企业最优产量。

在外在经济条件下, 外在成本为负成本, 表示企业的经济活动对社会产生有益的效益。社会净效益(NSB)由产生经济活动的总效益R减去企业成本C, 再减去外部负成本(-EC)

(1)

(2)

NSB最大化的条件为, 一阶导数等于零, 则有

(3)

(4)

(5)

由MR、MSC₁交点确定的Q₁, 为社会所需的最优生态供给量, 其Q₁> Q₀。若MEC缺位, 则(5)式MR仍等于MC, 社会最优的生态供给量Q₁又将萎缩至企业最优的Q₀。为确立MEC, 在现实中须借助政府的力量引入森林生态环境维护税ET, 则

(6)

(6) 式中的-ET, 即为负税(林业部, 1995), 也就是补贴。补贴注入生态建设单位将抵扣企业边际成本MC, 使企业为获得更多的利益而扩大生态供给。

在外在不经济条件下, 外在成本为正, 表示企业的实际所得大于其应该所得。如某些企业的产出相当程度上依赖生态建设单位建立的生态环境和生态资源, 却不为此支付任何费用或只支付较少的费用, 其实际收入侵占或减损了他人的劳动成果, 形成该企业的社会成本。因此, 该类企业的社会净效益由总效益减去企业成本, 再减去外部成本, 则

(7)

(8)

(9)

(9) 式中的ET为正, 即表示对享受森林生态环境或消耗森林生态资源的企业必须课以森林生态环境维护税, 以减少其利润。其享受或消耗越大, 课税越重, 迫使其合理补偿生态效益。所以, 森林生态环境维护税是将生态建设的外在性予以内在化的有效手段, 由此可良好地协调企业局部利益与社会总体利益之间的矛盾。

2 税的征收 2.1 征税原则 2.1.1 公正性

森林生态环境维护税的征收必须建立在权利与义务平等的基础上, 依据谁受益, 谁补偿的公正原则(汤贡亮等, 1994), 对受益于生态效益的单位征收森林生态环境维护税, 用于国家生态环境治理与生态环境保护的偿付。

2.1.2 效率性

森林生态环境维护税征收要有利于生态资源的有效配置, 必须从经济上起到有效遏制生态环境破坏, 减少生态资源消耗的作用。坚决扭转目前这种边治理、边破坏, 局部好转、总体恶化的局面。

2.1.3 计量性

客观事物按其可计量的程度可分为直接计量、间接计量和不可计量。森林生态环境维护税的征收必须与生态效益的数量特征相对应, 凡不具有数量特征, 或不能转化为数量特征加以测度的生态效益均不在征税范围之内。

2.2 征税范围 2.2.1 森林生态效益的受益者

水电水利部门是森林水土保持的直接受益者。所谓“治水之本, 在于治山”, 水土保持林可防止泥沙淤积, 减缓河床抬升, 延长水库、水电站及堤、坝工程的使用寿命, 增加发电量, 因此可按发电量每千瓦时计价征收。

森林为自然贮水中心, 可大面积涵养水源, 有效调节水的四季流量, 减缓洪灾和旱灾, 为农业稳产高产提供稳定的灌溉用水。森林还具有净化水体的功能, 为流域内居民生活用水和工业用水提供优质水源。因此, 可根据受益单位实际用水量按每吨计价征收。

荒漠区森林可防风固沙, 减缓沙尘暴危害, 为牧草的稳产高产提供生态保障, 受益者是农垦、牧场, 可按农产品、畜产品数量加以征收。

森林具有美化环境、净化空气的作用, 由此提高风景旅游的美学价值与游憩价值, 受益的是旅游部门, 可从门票收入中附加征收。

2.2.2 森林生态资源消耗者

为有效利用生态资源, 减缓对生态资源的消耗, 凡从事林产品采伐、买卖、加工的单位和个人, 无论其产品来自公益林还是商品林, 均应缴纳生态税, 因商品林虽不以生态效益为主要目的, 但仍具有生态效益。征税应以增值税为税基按比率征收。占用、征用林业用地从事非林业生产的单位, 应按面积征收税金, 考虑到税收的规范性, 应归并育林基金、林地补偿费于森林生态环境维护税之中。

2.3 税率设计

税率是税制中最活跃、最有力的因素。税率形式的选择和税率档次的设计, 决定着税收的效率和税负的公平。对生态资源的消耗应考虑设立差别税率, 按生态资源种类的稀缺程度制定不同的税率, 以利用税率杠杆有效地保护稀缺和生态资源。

2.4 税收归属

森林生态环境维护税应划为国税。生态系统在层次上虽然可划分为微观生态、区域生态、宏观生态乃至全球生态。但对我国而言, 起决定作用的是宏观生态系统。1998年长江流域和东北的特大洪水, 以及黄河的频繁断流, 西北沙尘暴的肆虐所带来的生态灾害, 均是跨地区、大规模和综合性的。另外, 我国生态建设的重点主要在大江、大河的中上游地区, 及西北荒漠地区, 这些地区经济基础相对薄弱, 资金极为短缺。因此, 须由国家统一征收生态环境维护税, 集中资金建设与保护全国重点生态工程和国家级自然保护区。考虑到各地方也存在生态环境建设的任务, 为调动地方对建设生态环境的积极性, 中央可按一定比例让与一部分生态环境维护税于地方, 以协调中央与地方的生态建设关系。

2.5 减免政策

税收减免政策的使用一般要慎重, 因减免税会削弱税收作用并增加税收成本(William et al., 1988)。但考虑税收权利与义务对等的原则, 凡受益于生态工程, 同时又参加生态工程建设的单位, 视其参加的程度给予相应的减免。

2.6 生态彩票

我国生态环境状况的形势十分严峻, 水土流失面积占国土面积的18.6 %, 荒漠化面积占国土面积的15.9 %。受生态恶化的危害, 每天有大面积农田、牧地、水利工程, 以及公路、铁路和城镇设施被毁坏。森林生态环境维护税征收未必能满足如此庞大的生态开支。在香港, 跑马场的收入颇丰, 跑马场每周都将产生一个千万富翁(中头彩者), 给港人生活添加了刺激感, 但其80 %的巨额收入则上交给香港政府作为香港生态环境治理的费用。中国大陆未必要设立跑马场, 但由国家生态建设主管部门在全国发行生态彩票, 以弥补生态环境维护税收的不足, 也不失为一良策。

3 税的使用 3.1 按质补偿

我们不仅要注意森林生态环境维护税征收的效率, 而且要讲究森林生态环境维护税使用的效率。作为生态补偿资金的实际拨付必须与生态建设或生态保护的质量相联系, 因为生态效益的发挥在相当程度上取决于生态质量, 并非简单地等同生态建设或生态保护的面积数量。再者, 制定生态质量等级标准可有效地引导企业注重生态建设的质量, 而不是盲目地追求生态建设的数量。对于生态建设质量较好的企业, 则可提高生态质量价格, 以形成较高的收入; 对生态质量较差的企业, 则降低生态质量价格使其收入下降, 迫使该企业淘汰出生态建设行业。空缺的位子可由政府向全社会招标补入, 从而在生态供给方面形成良好的市场竞争机制, 以弥补生态建设中需求竞争不足所产生的低效, 求得生态建设的优质与高效。

3.2 基金管理

由森林生态环境维护税、生态彩票、政府拨款、社会捐赠等形成的森林生态基金, 应本着专款专用的原则使用, 不得挪作他用。但基金使用高效率的关键在于建立有效的基金管理制度, 即采用招标制、贷款制、监测制和报帐制相结合的基金管理制度。由此, 将市场机制的高效性引入生态建设中。

3.2.1 招标制

无论是全国性的生态工程项目, 还是地方性的生态工程项目, 包括公益林的管护, 均需向全社会公开招标。由生态建设单位凭借自身的技术实力和经济实力进行公平竞争, 获得承建权与管护权。

3.2.2 贷款制

要改变目前生态建设的直接拨款制, 而采用配比贷款制。即将部分生态基金委托银行按正常利率转贷给生态建设单位, 其余资金由生态建设单位自筹解决。

3.2.3 监测制

由独立的生态监测单位对生态工程的承建与管护质量进行定点长期监测, 以评定生态建设和生态保护的质量等级。

3.2.4 报帐制

生态建设单位必须完成设计规定的最基本要求, 否则将拒绝偿付生态建设资金。在此基础上, 根据生态监测单位出具的质量等级证书, 生态建设主管部门才可一次性付清与生态质量等级标准相应的全部资金。以强化生态建设单位的责任风险意识。

4 体制改革 4.1 公益林的归属

公益林以满足国土保安和改善生态环境的公益事业需要为主, 完全不同于商品林以市场为导向, 自主经营, 自负盈亏, 以利润最大化为目标。因此, 公益林必须形成独立的体系, 从商品林中分离出来, 其产权应直接归属与政府生态建设管理部门而不能属于任一林场。因为, 公益林产权若属于其一林场, 则该林场就是生态建设的唯一承建者和管护者, 而不是全社会范围之内公平竞争的招标者之一, 这种无竞争、低效益的产权归属必将严重障碍生态资源的优化配置与生态建设的优质高效。需要注意的是, 在这里不能简单化地套用政企分离的模式, 因公益林不以利润回报为目的, 且具有公共物品的无竞争性和无排他性。公益林产权归属的国有化和生态基金管理制度的设计, 其宗旨就在于利用政府的力量打破所有权配置的刚性, 并利用市场的力量优化经营权的配置。

4.2 森林生态监测体制

为达到持续评价进而控制生态环境质量的目的, 必须建立布局合理的森林生态监测体系。我国目前拥有体系完整且技术力量雄厚的林业规划设计部门, 完全能开展生态监测工作。但为了强化生态监测的责任风险, 可按会计事务所的体制对现有省级、及省级以下的林业规划设计单位进行改制, 即自主经营、自负盈亏、有偿进行生态监测, 有偿评估生态质量, 同时必须承担无限责任风险。而大区域林业勘探设计单位可改制为生态监测行政部门, 对本区域内的生态监测工作给予技术指导与行政监督, 不承担具体的生态监测任务。只有这样才能在我国建立起一支高效而精简的森林生态监测队伍。

5 税负转移

表面上森林生态环境维护税的征收对象是森林生态效益的收益者和森林生态资源的消耗者, 但实际上会发生税负转移, 而对贸易产生影响。税负的转移取决于需求弹性系数Ed (厉以宁等, 1983)和供给弹性系数Es的相对大小。如果需求相对无弹性, 供给相对有弹性, 会如图 2所示。如果需求相对有弹性, 供给相对无弹性, 则如图 3所示。

图 2中, Ed/Es较小, 税收Q₁(P_d -P_s)中的大部分负担Q₁(P_d -P₀)归于消费者。从水电站的电费中和供水厂的水费中征收的森林生态环境维护税就类似这种情况。因企业或家庭对水电的消费具有一定的刚性, 水电费的小额上调并不会影响水电量消耗的大幅度减少。因此, 供电或供水单位可通过单位价格的小幅提升来消化部分生态环境维护税。一般来说, 消费者应适当分担生态建设的责任, 因此承担部分森林生态环境维护税也是合理的。

图 3中, Ed/Es较大, 导致Q₁(P₀ -P_s)远大于(Q_q¹(P_d -P₀), 税收的负担主要由生产者承担。森林生态资源消耗企业不少就属于这种情况。如木浆造纸厂、人造板厂等林产品加工企业的市场竞争都十分激烈。对于国内同类企业, 因税负相同, 尚属公平竞争。但如果进口商品在国外未征收森林生态环境维护税, 或只征收小额森林生态环境维护税, 且考虑到WTO的影响, 又无法课以同样的生态环境关税, 这将大大削弱国内同类产品的市场竞争力。为扶持民族产业的发展, 对这类企业可征收较低的森林生态环境维护税。

由此可见, 森林生态环境维护税的设计是一件涉及面很广的工作, 要做到公正而高效需做大量的调查分析工作。但无论如何森林生态环境维护税的建立, 将为森林生态发展的可持续提供了经济上可持续的有效途径, 也只有经济与生态各自的可持续发展才能最终汇集成人类总体上的可持续发展。